摘 要：我國公共政策過程中普遍存在著信息不對稱問題，其形成原因多種多樣，社會分工形成不同的專業(yè)知識是根本原因，信息成本、有限理性、不完全合同是利益原因，決策體制和科層制的缺陷是組織原因，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和團(tuán)隊(duì)等是客觀原因。信息不對稱對公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控和終結(jié)等有消極影響，可能導(dǎo)致政策失效，應(yīng)通過控制信息流向、削減委托代理鏈條、建立電子政府等不同方式加以治理。

關(guān)鍵詞：信息不對稱；委托-代理關(guān)系；政策信息

1 引言

“信息不對稱理論”最早是由研究信息經(jīng)濟(jì)學(xué)而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的學(xué)者、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·阿克洛夫、邁克爾·斯賓塞和約瑟夫斯蒂格利茨經(jīng)過對舊車交易市場、保險(xiǎn)市場和勞動力市場交易行為的研究而提出的[1]。信息不對稱一般指交易中的各人擁有的信息不同。在社會政治、經(jīng)濟(jì)等活動中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此造成信息的不對稱。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，在市場經(jīng)濟(jì)活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。不對稱信息可能導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。這樣的信息不對稱不僅使公共政策的合法性降低，同時也會妨礙政策的成功執(zhí)行。除了上述提到的問題，“公共政策失真”、“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”等現(xiàn)象也可以從信息不對稱中找到原因。

2 公共政策過程中信息不對稱的原因分析

根本原因：社會分工的存在，每個人都有專業(yè)知識

可以說，當(dāng)前人類所取得的巨大的進(jìn)步，都是分工的功勞。對分工重要性的肯定可追溯至亞當(dāng)·斯密的《國富論》一書，該書中否定了重農(nóng)主義學(xué)派對于土地的重視，斯密認(rèn)為勞動才是最重要的，勞動分工將能大量的提升生產(chǎn)效率。人類美國著名行政學(xué)家古立克也認(rèn)為，分工是人類在文明過程中挺起腰桿，提高自身地位的鞭笞。分工之所以必要，是因?yàn)槿说男愿?、能力與技能有差異，并且還因?yàn)槿说闹R有限。在政府體制中，自然也需要進(jìn)行分工。古德諾將這兩種功能稱之為“政治”與“行政”，即在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行[2]。其中，政治與政策的制定相關(guān)，行政與政策的執(zhí)行相關(guān)，政策制定與政策執(zhí)行相應(yīng)地二分。在韋伯關(guān)于官僚制的經(jīng)典表述中，官僚制也是建立在高度分工與專業(yè)化的基礎(chǔ)之上的。韋伯指出，官僚制中每一種職務(wù)都有其應(yīng)具備的學(xué)識、能力與經(jīng)驗(yàn)，各級行政人員均為技術(shù)上訓(xùn)練有素的公務(wù)員[3]，即他們都是具有專門知識的人。由于社會分工的不同，更強(qiáng)化了專門知識。每個公務(wù)員所具有的不同的知識，成為公共行政組織中信息不對稱的根源。

2.1 利益原因

（1）信息需要成本，人是有限理性的。

公共政策活動中所需要的一些信息必須通過一系列活動獲得，這些活動也是政策信息的交易過程。其有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財(cái)力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本。而在公共政策各環(huán)節(jié)中，如政策問題的確認(rèn)、規(guī)劃和設(shè)計(jì)等階段，常常不能承受收集所需信息的成本而導(dǎo)致信息的不對稱。即使人們能夠承受所有的成本，也不能說明人們所搜集的信息是完善的。因?yàn)榻?jīng)過這么長一段時間后，所得到的信息已經(jīng)不能反映最初的狀態(tài)。人類有限的理性觀點(diǎn)認(rèn)為：人的信息加工和計(jì)算能力是有限的，因此，由人組成的任何組織無法完全按照理性模式去行動，即人和組織沒有能力同時考慮所面臨的所有選擇，無法按照“效率最大化”和“最優(yōu)化原則”理性地指導(dǎo)自己的行動[4]，而是遵循“滿意”原則。

（2）不完全合同的存在，且人都是自利的“經(jīng)濟(jì)人”。

上述交易成本的存在，哈特認(rèn)為，是由合同的不完全性導(dǎo)致的[5]。人的理性是有限的，因此導(dǎo)致了合同的不完全性，因?yàn)楹贤豢赡軐淼乃星闆r都作出規(guī)定。這就為為官員享有自由裁量權(quán)提供了理論上的依據(jù)。尤其是公共部門的工作表現(xiàn)很多時候不像私營部門那樣可以用具體的數(shù)字來加以衡量，更使官員的自由裁量權(quán)有了更大的運(yùn)作空間[6]。

根據(jù)公共選擇理論，政府官員是理性經(jīng)濟(jì)人，在政策制定和執(zhí)行的過程中具有自身的利益取向。自我價值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)、個人職位的升遷、舒適生活的追求等都是其追求的目標(biāo)。布坎南指出，在公共政策或集體決策中，實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。由于公共政策的各個公共參與主體是具有有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，政策主體的自利性導(dǎo)致政策主體獲取、識別、利用政策信息及其效果會存在差異性，直接導(dǎo)致信息擁有的不對稱性。

2.2 組織的原因

（1）決策體制的限制。

當(dāng)今世界上最主要的決策體制類型包括人民代表大會制、議會制、獨(dú)裁制等三種。獨(dú)裁制下，所有的決策由最高決策者制定，公眾無任何言論、選擇自由，自然無法擁有充分的信息。人民代表大會制、議會制都屬于“選民-議會-政策”這一決策模型。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，該決策模型屬于典型的“隱藏行動道德風(fēng)險(xiǎn)”模型。此類模型中存在兩隊(duì)委托代理關(guān)系：政治家與利益集團(tuán)、選民是一對委托-代理關(guān)系，選民是委托人，政治家與利益集團(tuán)是代理人；政治家與政府官員是另一對委托-代理關(guān)系：其中政治家是委托人，政府官員則是代理人。委托代理關(guān)系中最根本的問題即信息不對稱，因?yàn)檫x民、利益集團(tuán)不可能完全知道他們投票選出來的執(zhí)政黨，政治家在干些什么，而政治家也不可能完全知道他們所委托的官員在干些什么[7]。

（2）科層制的管理缺陷。

科層制強(qiáng)調(diào)集權(quán)，下級對上級絕對服從。由于缺乏溝通意識和渠道，下級對上級命令所反映的真實(shí)意圖并不能真正了解和掌握[8]。由于上級所關(guān)注的只是結(jié)果，命令執(zhí)行過程中所遇到問題并不被重視，所以下級在執(zhí)行的過程中，遇到的問題和困難也很難有效向上傳遞。科層制對規(guī)章制度過度崇拜，由于過分強(qiáng)調(diào)照章辦事，使組織成員的行動長期受到規(guī)則的限制，久而久之就會變得墨守成規(guī)，缺乏了解外部信息的主動性。科層制科層制有利于每個崗位的官員各司其職，但也會造成彼此協(xié)作上的欠缺，出現(xiàn)“事不關(guān)己，高高掛起”的現(xiàn)象，同級、同事之間缺乏主動共享、共用信息的動力。

2.3 客觀的原因

（1）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，一個公共問題成為政策問題需要經(jīng)過系統(tǒng)議程和政府議程兩個階段。系統(tǒng)議程由那些社區(qū)的成員普遍認(rèn)為值得公眾注意并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的問題組成，它本質(zhì)上屬于討論議程。政府議程由受到政府注意并可能對之采取具體行動的一些事項(xiàng)構(gòu)成，它本質(zhì)上是一種行動議程。公共問題通過利益集團(tuán)、大眾傳媒、民意代表等多種途徑進(jìn)入政府議程成為政策問題，而當(dāng)這些途徑不通暢時就會導(dǎo)致信息在政府與公眾間的阻滯，從而造成政府與公眾的信息不對稱。我國公民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，同時大眾傳媒也更多的是扮演政府宣傳工具的角色，而不是政府與公眾溝通的橋梁。這樣，政策信息難以通過多種渠道在政策主體與目標(biāo)群體之間進(jìn)行交流，政策信息在傳輸過程中容易失真或者產(chǎn)生大量噪音，信息損失嚴(yán)重，政策溝通不暢通，加劇了我國政府與公眾間的政策信息不對稱。

（2）團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生等因素的影響

由于分工的存在，政策執(zhí)行必然采取合作的方式，也即團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)。在通常情況下，合作可產(chǎn)生（更大的）收益，可產(chǎn)生1+1>2的行為效果。但團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)也會產(chǎn)生負(fù)面后果，即出現(xiàn)個人的偷懶行為。因?yàn)閳F(tuán)隊(duì)生產(chǎn)的產(chǎn)出是共同的，這使得委托人難以區(qū)分每個代理人的具體產(chǎn)出為多少，于是出現(xiàn)偷懶與搭便車問題。而政府官僚機(jī)構(gòu)政策產(chǎn)出的模糊性更加劇了測量的難度，這導(dǎo)致政策制定者與作為團(tuán)隊(duì)成員的政策執(zhí)行者之間的信息不對稱更加嚴(yán)重。

3 公共政策過程中降低信息不對稱的對策

1、控制信息流向。

信息不對稱會導(dǎo)致政府公信力的下降，對政策的合法性造成破壞，甚至政府官員可能還會利用自己的信息優(yōu)勢謀取私利，從而使公共政策偏離公共利益的軌道，使公共政策出現(xiàn)非公共化傾向。然后，根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，只要信息成本的存在，公共政策領(lǐng)域的信息不對稱現(xiàn)象就無法消除。從另一方面來說，信息不對稱也是促進(jìn)信息流通的一個動力，信息的價值就在于其的流動性和共享性。由于信息不對稱是無法消除的，這決定了信息不對稱的目的不是找到消除信息不對稱的方法，而是找到控制信息流動的方法，通過控制信息的流動，調(diào)節(jié)信息不對稱，使信息不對稱被控制在一個合理的范圍內(nèi)，不至于對公共政策過程帶來不利影響。

2、削減委托代理鏈條。

從政策的制定、政策的執(zhí)行到政策效果的最終顯現(xiàn)之間，實(shí)際上貫穿著的是一條復(fù)雜的委托-代理鏈條，且鏈條越長，政策制定者將越難以獲得真實(shí)的信息，從而貽誤政策制定者解決政策問題的有效時機(jī)，因而應(yīng)消減委托-代理鏈。同時，在政策執(zhí)行者彼此間的能力參差不齊的情況下，政策執(zhí)行者對政策指令的解讀會有所差異，這種差異繼而會影響處于委托代理鏈條末端的代理人的實(shí)際政策執(zhí)行行為。就我國的政府體制而言，這種委托代理鏈條的削減實(shí)際上意味著精簡政府的層級數(shù)量，將當(dāng)前的五級或四級政府精簡為四級或三級政府，地方政府層級的減少將有助于中央政府更好地準(zhǔn)確判斷地方政府的行為，而位于委托代理鏈條的基層政府也能夠更好地領(lǐng)會和判斷中央政府的政策精神。

3、電子政府的建立。

電子政務(wù)的建設(shè)為政府及時發(fā)布信息資訊以及公眾便利廉價的獲取政務(wù)信息均提供了一個有效的手段。它打破了傳統(tǒng)的金字塔式的官僚結(jié)構(gòu)，充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息和通信技術(shù)，將集權(quán)式的管理體系過渡到交互式，網(wǎng)絡(luò)化的扁平管理體系，一改過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時空的傳輸渠道，使管理上層與下層在信息獲得的范圍、數(shù)量、時差上的區(qū)別不斷縮小。而對于政府而言，利用電子政務(wù)系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息便利了其對信息的保存和管理，從而減少了抄送、公告、復(fù)制等諸多事務(wù)性工作，在提高工作透明度的同時降低了信息公開成本。在公共政策的制訂、執(zhí)行、評估各個階段，也可以及時接受社會各領(lǐng)域的反饋意見，提高工作效率。這樣，公眾特別是政策目標(biāo)群體能夠以較低的交易成本獲取大量政策信息，從而增強(qiáng)他們在政策過程中的博弈能力，更好的保證公共政策的科學(xué)性和民主性。

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作者簡介

陳盼（1990.08-），女，浙江蘭溪人，本科學(xué)歷，漢族，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：公共政策。