摘 要：2014年一號文件對我國現(xiàn)行土地制度進行了改革，并對農村土地承包制度提出了創(chuàng)新理念。農村土地承包制度問題是我國農村土地問題的核心，農村土地承包制度的科學性、合理性會直接影響到我國農業(yè)的發(fā)展。只有正視我國農村土地承包制度目前存在的弊端并勇于改革，堅定地貫徹一號文件的要求，才能推動農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：一號文件；農村土地承包制度；完善；改革

1 農村土地承包制度存在的問題

我國目前實行的農村土地承包是指采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒淮等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。現(xiàn)行土地承包制度在《土地承包法》的約束規(guī)范下日益健全和完善，但依然存在一些問題。

1、農村土地承包立法仍然存在缺陷。現(xiàn)行《土地承包法》未完全打破對農村土地使用權流轉的限制，仍然對農村土地在機體組織間和集體組織成員與非集體組織成員間流轉設定限制條件，與市場經濟所要求的生產要素充分流動、自由結合的原則有較大距離。

2、法律法規(guī)不健全，承包者利益難以保證。

土地使用權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段都沒有明確的法律規(guī)定。政府部門隨意調整農民承包土地的事件時有發(fā)生，農民對土地占有和使用不穩(wěn)定，導致農民缺乏對土地進行長期投資的熱情，土地經營短期化行為不可避免，土地資源處于掠奪式經營中，這種缺乏投資的土地，導致了農業(yè)生產條件無法改善，科技含量低，農業(yè)生產力無法提高，農民收入增長緩慢。

3、土地資源緊缺與棄耕、薄耕的矛盾。

由于進行土地分配承包時，只能在所在社區(qū)范圍內承包土地，這種“社區(qū)界定”和行政壁壘使農民承包土地的數量、位置和質量受到很大的空間約束，土地配置的效率十分低下。同時城鎮(zhèn)化占用了大量土地，許多農業(yè)用地也轉化為了工業(yè)用地、建筑用地或城市居住用地，土地資源十分緊張。

4、土地流轉不規(guī)范。

由于以前農村土地承包流轉政策不具體、不配套，加之具體操作上的原因，土地承包合同及流轉過程極不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：有的土地承包合同不清，發(fā)包時未進行實地測量，土地面積、位置不準確；有的土地承包合同變更、解除時未訂立書面合同，而且沒在有關部門登記，出現(xiàn)地、證不符現(xiàn)象；有的是發(fā)包方私下發(fā)包、轉讓土地，沒有履行合法的程序。

6、土地超小規(guī)模的平均化經營與社會要求提高土地的經濟效益的矛盾。

目前土地的超小規(guī)模的平均化零散經營，不便耕作，影響水利設施和農業(yè)機械化的合理使用，使科學技術推廣受到限制，固定資產利用率低，經濟效益下降，與社會對提高土地使用效率的要求越來越遠。

2 導致問題的原因

1、對《土地承包法》的貫徹落實不到位。

《土地承包法》規(guī)定了耕地的承包期為三十年，并且規(guī)定了調整土地或者收回土地的條件和程序，然而各地土地承包的落實情況極不統(tǒng)一，甚至同一個村的不同組之間，土地流轉的規(guī)定也不一樣。有些地方仍有十年大調整，三年小調整的做法；有的地方還出現(xiàn)超勞動力年齡抽地等現(xiàn)象。由于土地承包政策的多樣化使土地承包權難以長久化，土地承包權無法穩(wěn)定。

2、長期存在人地供需矛盾。

隨著時間的推移，因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，使土地承包關系的穩(wěn)定性與承包關系變更的矛盾始終存在。因承包期內實行增人不增地，減人不減地的政策，新增人口基本上分不到土地，法律對承包期內家庭人口的變化與土地承包經營權流轉的矛盾沒有規(guī)定，導致有的人可能從出生起就沒有土地可種，人地矛盾問題十分突出。

3、土地承包合同不規(guī)范、權利義務不明確。

土地承包合同書填寫得非常不規(guī)范，有的是村民自己填寫或由他人代簽；有的土地承包合同是發(fā)包方自行界定條款不完善，表述不準確，發(fā)生糾紛時雙方各執(zhí)一詞；有的變更和流轉合同缺乏必要的書面材料，致使許多情況下雙方產生的糾紛，事實很難斷定。

4、法律法規(guī)不健全，沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定。

一方面，我國《民法通則》、《土地管理法》和《農業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定農村的土地屬于農民集體所有，但對“集體”的法律規(guī)定又不確定。另一方面，承包經營權的內涵不明確、不充分。事實上，現(xiàn)在農地的承包經營權僅是土地的耕種權。經營權從其本質上來說應該屬于使用權。使用權就可以衍生出轉讓、轉租、入股、抵押、收益等項權利，而作為具有使用權性質的承包經營權現(xiàn)在就僅僅只有耕種權、部分的收益權以及極小的處分權。這使得承包經營者無法充分行使自己的全部權利，在實踐中必然使產權主體的利益常常受到損害。

3 完善土地承包制度的對策

（1）全面建立農村土地承包合同管理制度，形成管理和監(jiān)督體制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村經濟管理部門應加強對簽訂農村土地承包合同的指導和監(jiān)督，確保本轄區(qū)內所訂立、變更的農村土地承包合同不違反法律法規(guī)和黨的農村經濟政策。農村土地承包合同應列入村務公開內容，增強透明度和群眾知情權。

（2）切實開展農村土地承包合同的收集整理，穩(wěn)妥解決合同中存在的不完備問題。當前要以《農村土地承包法》實施為契機，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真組織開展農村土地承包合同的清理收集，做到領導到位，指導到位，服務到位。堅持農村土地承包合同法律關系依法規(guī)范和調整，杜絕因村干部個人主觀隨意性，造成集體和群眾利益受到損害。

（3）完善土地承包配套法規(guī)體系建設，及時修訂現(xiàn)有的不合理的土地承包方面的法律法規(guī)，剔除單純依靠戶籍劃分承包經營權等不合理規(guī)定，取消不必要的土地流轉限制，確定農村土地承包經營權及承包合同管理的主體，明確其權利與義務，有效規(guī)范和監(jiān)督土地承包合同的規(guī)范訂立和及時履行。

（4）建立健全土地流轉機制。在不改變家庭承包經營的基礎地位的前提下，根據多數農民的要求，本著等值等量、有利于生產的原則，調整零散地塊，使每個農戶的承包地塊相對集中；在人地矛盾較為突出的地方，根據協(xié)商一致、有償互利的原則解決人地矛盾；在集體組織內部建立內部轉包、轉讓的初級土地流轉制度；在一定程度上剝弱土地超小規(guī)模經營的負面影響，普遍建立土地使用權的登記制度，為發(fā)育土地使用權交易市場打下基礎。

（7）規(guī)范土地流轉程序。建立健全統(tǒng)一的農村土地流轉登記制度，在發(fā)包土地時應嚴格按照《農村土地承包法》規(guī)定的程序進行：選舉產生承包工作小組；擬定并公布承包方案；依法召開本集體經濟組織成員的村民會議，討論通過承包方案，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；公開組織實施承包方案。

（8）對已依法簽訂承包合同的，要依法予以保護，以維護承包方的合法權益。對沒有簽定二輪延包合同的土地，可以按法律規(guī)定進行發(fā)包，承包期為二輪承包期剩余的時間。對土地確實分配不公、農民意見較大的村組，按照《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，結合當地實際，可以考慮對土地進行部分調整。

參考文獻

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[4]蔡永飛：《我國現(xiàn)行土地制度的由來、問題及對策》，《團結》雜志2013年第1期。

[5]黃達志：《現(xiàn)行土地承包制存在的問題及完善對策》

作者簡介

蔣子皓（1994-），女，漢族，福建泉州人，華中師范大學法學院2013級本科生，研究方向：法學。