■閆海龍/文

克拉瑪依市域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路與基本原則

■閆海龍/文

作為典型的資源型城市，克拉瑪依市域范圍內(nèi)并存有地方、兵團(tuán)和央企等多種經(jīng)濟(jì)主體，而且地方上也交織著克拉瑪依、奎屯、烏蘇等不同行政單元，不同經(jīng)濟(jì)主體和行政單元之間的利益博弈在一定程度上制約了區(qū)域更好地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，進(jìn)而阻礙了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。雖然“十二五”時(shí)期，克拉瑪依各區(qū)發(fā)展的相對(duì)差距總體呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)，但發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在。各區(qū)依然存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、經(jīng)濟(jì)交往不緊密、區(qū)域功能定位不清晰，產(chǎn)業(yè)分工不明確的現(xiàn)象，各區(qū)相互間激烈競(jìng)爭(zhēng)有余而良性互動(dòng)不足，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向促進(jìn)作用尚未得到體現(xiàn)。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，逐步形成功能定位清晰、產(chǎn)業(yè)分工合理、經(jīng)濟(jì)往來(lái)密切、內(nèi)外良性互動(dòng)、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，將是克拉瑪依市“十三五”時(shí)期乃至未來(lái)更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)需要高度關(guān)注和重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。

一、市域發(fā)展不協(xié)調(diào)的原因分析

克拉瑪依市不同區(qū)域所表現(xiàn)出的發(fā)展特點(diǎn)以及發(fā)展的不協(xié)調(diào)，既是區(qū)域自身資源稟賦的具體體現(xiàn)，也是資源型城市成長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程的必然結(jié)果。具體表現(xiàn)為：

一是區(qū)域利益分割現(xiàn)象突出，資源要素不能及時(shí)高效地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化整合和最優(yōu)配置，存在國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高、市場(chǎng)觀念缺乏、土地資源利用效率不高、財(cái)力與事權(quán)不相匹配等問(wèn)題。長(zhǎng)期發(fā)展形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)特殊，國(guó)（央）企在市域工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)絕對(duì)的支配和主導(dǎo)地位，特別是在油氣資源以及上游初級(jí)化工產(chǎn)品的分配上，地方政府和企業(yè)幾乎沒(méi)有支配權(quán)，這也成為制約地方發(fā)展石化下游產(chǎn)業(yè)的主要瓶頸。

二是區(qū)域市場(chǎng)分割和地方保護(hù)問(wèn)題還比較明顯，這一定程度上阻礙了資源的自由流動(dòng)和跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，在市域內(nèi)外企業(yè)間的市場(chǎng)運(yùn)作上，政府的正向引導(dǎo)作用尚未得到有效發(fā)揮。

三是市域的土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，尚未實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的不斷完善，原先很多地處城區(qū)中心的企業(yè)逐漸退城進(jìn)郊、退城入園，很多工業(yè)企業(yè)的廠房、倉(cāng)庫(kù)被空置，特別是一些央企的土地資產(chǎn)大量空置，由于土地權(quán)屬問(wèn)題，原本位置優(yōu)越、極具開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地資源得不到有效利用，造成目前一方面建設(shè)用地極度缺乏，另一方面大量土地資源空置未有效利用的尷尬境地。這一問(wèn)題在各區(qū)都有體現(xiàn)，由此導(dǎo)致的項(xiàng)目推進(jìn)緩慢現(xiàn)象在部分區(qū)域還相當(dāng)突出。

四是克拉瑪依四個(gè)區(qū)位置相對(duì)分散，因此在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，各區(qū)的基本建設(shè)投資差異較大，基礎(chǔ)設(shè)施保障水平和公共服務(wù)水平也各不相同?？死斠绤^(qū)作為主城區(qū)，由于市級(jí)統(tǒng)籌和自身財(cái)力相對(duì)雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資相對(duì)較大，各項(xiàng)公共服務(wù)也最完善，其它各區(qū)由于遠(yuǎn)離主城區(qū)，而且像烏爾禾、白堿灘等區(qū)的自主財(cái)力也非常有限，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的投入難以滿足群眾日益增長(zhǎng)的需求，距離一體化發(fā)展的目標(biāo)還有明顯的差異，不利于克拉瑪依完成在新疆率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。

二、促進(jìn)克拉瑪依市域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路

（一）市域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵要求

市域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展就是把市域視作為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，內(nèi)部各區(qū)域作為其功能各異的子系統(tǒng)。在市域范圍內(nèi)，借助市級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，對(duì)各區(qū)域發(fā)展做出整體安排，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，激發(fā)和調(diào)動(dòng)各層次、各區(qū)域、各領(lǐng)域參與主體的主動(dòng)性和積極性，打破內(nèi)部各區(qū)域封閉發(fā)展的格局，減少因行政界限或利益錯(cuò)位所造成的內(nèi)耗，利用中心城區(qū)和市域其它增長(zhǎng)極的極化、輻射功能來(lái)整合利用市域內(nèi)各類資源，促進(jìn)市域內(nèi)部各區(qū)域功能互補(bǔ)、協(xié)作發(fā)展，形成對(duì)內(nèi)統(tǒng)籌、對(duì)外開(kāi)放的融合力強(qiáng)大的功能組團(tuán)，獲得市域整體發(fā)展效益的最大化。市域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展主要包括以下四個(gè)方面：

1.市域資源要素的優(yōu)化配置

打破市域內(nèi)部地域界限，從體制機(jī)制上消除限制區(qū)域之間資源要素自由流動(dòng)、優(yōu)化配置的各種制度性障礙。運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，尤其要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，打破阻礙要素資源合理流動(dòng)的區(qū)域壁壘，提高市域內(nèi)部各區(qū)域相互之間的開(kāi)放程度。促進(jìn)資源要素在市域范圍內(nèi)持續(xù)、合理、有效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市域各要素資源流在質(zhì)態(tài)、量態(tài)、時(shí)態(tài)和空間上的均衡和協(xié)同，提高資源配置的整體效率。

2.市域公共事業(yè)的均衡發(fā)展

統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和使用市域公共事業(yè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)設(shè)施等。在規(guī)劃上要體現(xiàn)市域一體、內(nèi)外銜接和綜合化、功能化、網(wǎng)絡(luò)化的理念；在建設(shè)和使用上要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部區(qū)域協(xié)作、共建共享共管。避免重復(fù)建設(shè)、分散使用和無(wú)序管理，通過(guò)一系列的制度化安排，促進(jìn)市域內(nèi)各區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等各方面的均衡發(fā)展，形成聯(lián)系緊密、相互支撐、功能互補(bǔ)、市域一體的公共事業(yè)體系。

3.市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局

根據(jù)市域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略，結(jié)合各區(qū)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和條件，統(tǒng)籌規(guī)劃市域產(chǎn)業(yè)分布和內(nèi)部各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位，建立特色明顯、布局合理、產(chǎn)業(yè)融合、高增值、強(qiáng)輻射、廣帶動(dòng)的市域產(chǎn)業(yè)體系。通過(guò)完善市域產(chǎn)業(yè)政策，出臺(tái)土地、財(cái)稅、投資等優(yōu)惠政策，在總體產(chǎn)業(yè)格局上，重點(diǎn)支持高科技產(chǎn)業(yè)、工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。按照與市域環(huán)境資源匹配性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的原則，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，提升優(yōu)化市域產(chǎn)業(yè)的布局、結(jié)構(gòu)和形態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的整體轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)上下游間的配套銜接，進(jìn)一步拓展、完善和提升產(chǎn)業(yè)鏈，積極鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域流動(dòng)、集聚，形成各具特色的富有競(jìng)爭(zhēng)力和成長(zhǎng)性的產(chǎn)業(yè)板塊。

4.市域各主體利益的和諧統(tǒng)一

通過(guò)健全利益訴求渠道和利益博奕平臺(tái)，保證市域內(nèi)部各區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體的利益得到充分的反映。同時(shí)，建立市域內(nèi)部各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，包括信息交互機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制、行為約束機(jī)制，在堅(jiān)持市域整體利益最大化的前提下，使不同區(qū)域、領(lǐng)域、群體的利益得到全面的權(quán)衡和照顧，從而促進(jìn)各主體利益的均衡和諧。在有效減少由于相互間的摩擦導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源不必要流失的同時(shí)，又能激發(fā)市域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展各參與主體的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）市域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路

“十三五”期間，克拉瑪依市要按照“源于歷史、基于現(xiàn)實(shí)、創(chuàng)新發(fā)展、引領(lǐng)未來(lái)”的方針；以市域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，深入實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、主體功能區(qū)兩大戰(zhàn)略；促進(jìn)構(gòu)建促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)差別化的市域扶持政策兩大體系；發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化政府的規(guī)劃引導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)；推進(jìn)以主體功能區(qū)劃分的產(chǎn)業(yè)布局，科學(xué)設(shè)立產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單與管理機(jī)制；優(yōu)化市域空間布局，統(tǒng)籌南中北，協(xié)調(diào)東西方，構(gòu)建以城市組團(tuán)、經(jīng)濟(jì)帶、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的均衡化、網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域發(fā)展格局。

（三）市域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)原則

市域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)由發(fā)展不夠均衡城市向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展城市的跨越；城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，符合市情、健全完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系日趨完善；城鄉(xiāng)一體、油地融合、區(qū)縣團(tuán)（場(chǎng)）聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局基本形成。

一是地區(qū)生產(chǎn)總值和地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)與全疆同步增長(zhǎng)；三次產(chǎn)業(yè)比例進(jìn)一步優(yōu)化，油與非油經(jīng)濟(jì)比例實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，非油經(jīng)濟(jì)比重達(dá)到50%左右，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重和居民消費(fèi)率明顯提高，實(shí)現(xiàn)集約式、內(nèi)涵式發(fā)展。二是縮小各區(qū)間基本公共服務(wù)差距，使各地區(qū)人民都能享受大體均等化的基本公共服務(wù)，確保改革發(fā)展成果由全體人民共享。三是立足充分發(fā)揮各區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，突出特色，激發(fā)活力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。四是實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須符合主體功能定位的要求，充分考慮本地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，做到開(kāi)發(fā)有度、開(kāi)發(fā)有序、開(kāi)發(fā)可持續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

三、促進(jìn)克拉瑪依市域協(xié)調(diào)發(fā)展需處理好的幾個(gè)關(guān)系

在促進(jìn)市域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，克拉瑪依市要重點(diǎn)考慮且必須著重處理好以下四個(gè)基本關(guān)系：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的關(guān)系。在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的同時(shí)，必須更加注重促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，始終注意處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是政策統(tǒng)一性與差別性的關(guān)系。有效的宏觀政策從來(lái)都是既具有統(tǒng)一性，又具有差別性。因此，既要保持和維護(hù)宏觀政策的統(tǒng)一性，又要立足各區(qū)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待。

三是統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)的關(guān)系。既要全市“一盤棋”，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，也要突出重點(diǎn)，集中精力解決制約區(qū)域發(fā)展的突出矛盾和主要問(wèn)題。要堅(jiān)持一手抓條件較好城區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，著力培育形成新的增長(zhǎng)極；一手抓扶持烏爾禾區(qū)域、小拐區(qū)域加快發(fā)展，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。

四是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。大力強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高能源資源利用效率，培育公眾生態(tài)意識(shí)、低碳意識(shí)，推動(dòng)生產(chǎn)方式和生活方式綠色化、低碳化，能源資源消耗不斷降低，主要污染物排放大幅減少，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境全面提升，人與自然和諧相處。

五是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。必須堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，打破區(qū)域封鎖，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移。但同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)，縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)公平正義的本質(zhì)要求和政府義不容辭的責(zé)任，必須加強(qiáng)政策扶持和投入力度，盡快建立健全互助機(jī)制和扶持機(jī)制，把市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控更加有效地結(jié)合起來(lái)。

（工作單位：新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）

新疆維吾爾自治區(qū)軟科學(xué)項(xiàng)目“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)背景下新疆沿邊地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201542107）階段性成果。