■劉 晶/文

對(duì)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的思考

■劉 晶/文

自改革開放以來，環(huán)境保護(hù)一直是黨中央和政府密切關(guān)注的問題，尤其是最近幾年，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期和攻堅(jiān)時(shí)期，環(huán)境問題更是改革期間繞不開的重要問題。習(xí)總書記也一再強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，提出了“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理論。但是近些年我國(guó)環(huán)境保護(hù)成效甚微，其中一個(gè)重要原因是環(huán)保部門歸屬地方政府部門管轄，治理權(quán)限受限。為此，黨和國(guó)家政府決定進(jìn)行環(huán)保改革，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。相關(guān)專家表示環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理能在有效規(guī)避地方政府不正當(dāng)干預(yù)外，還能加強(qiáng)環(huán)保工作的垂直監(jiān)管，提高環(huán)保監(jiān)管效率。這一制度的實(shí)行，是環(huán)保工作方面的巨大突破和改革。但是環(huán)保效率低下的問題由來已久，而且省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度也處于試點(diǎn)階段，在推行過程中仍舊存在諸多問題。

一、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理釋義與優(yōu)點(diǎn)

（一）省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理定義

十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這一制度的實(shí)質(zhì)是市縣環(huán)保部門下屬環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)歸屬省級(jí)環(huán)保部門下的環(huán)保監(jiān)測(cè)部門直接管理，且市縣環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費(fèi)也由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)撥付。地市級(jí)環(huán)保局處于省級(jí)環(huán)保部門以及地方政府共同領(lǐng)導(dǎo)下，而縣級(jí)環(huán)保局則只是地市級(jí)環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)。

環(huán)保問題一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中始終繞不開的重大問題，環(huán)保體制改革早已迫在眉睫，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制就是在全國(guó)民眾的呼聲中產(chǎn)生的，該制度能夠有效增強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性，是環(huán)境質(zhì)量改善的體制保障。

1.有利于提高政府監(jiān)管效能

一直以來，我國(guó)環(huán)保管理體制就以區(qū)域性和分散性為特點(diǎn)，環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員以及經(jīng)費(fèi)均由地方政府負(fù)責(zé)。該制度的實(shí)行易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，不利于對(duì)當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的監(jiān)管，也不利于統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境問題。省以下環(huán)保垂直執(zhí)法制度有利于提高政府監(jiān)管效能，有利于調(diào)整地方與環(huán)境相關(guān)利益沖突，實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.有利于構(gòu)建和完善環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制

發(fā)展不僅僅是指GDP，發(fā)展的產(chǎn)品也不局限于市場(chǎng)上的尋常物品，還包括空氣、水源等生態(tài)產(chǎn)品。環(huán)境治理或者說生態(tài)產(chǎn)品，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，是屬于公共物品的范疇，需要依靠政府來主導(dǎo)或者引導(dǎo)，但是也不能忽視構(gòu)建運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的市場(chǎng)體系的作用。環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的實(shí)行有利于構(gòu)建統(tǒng)一公正科學(xué)的環(huán)境信息評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測(cè)監(jiān)察體系，能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)保市場(chǎng)機(jī)制更加有效地運(yùn)作。

3.有利于深化環(huán)保管理體制改革

企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，也是環(huán)境污染的主體，而企業(yè)排放許可制作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的基礎(chǔ)性制度，在執(zhí)行過程中一直存在巨大的困難和局限。這也就是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)巨大矛盾的關(guān)鍵所在。針對(duì)環(huán)保工作處于瓶頸期，十八屆五中全會(huì)提出省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，同時(shí)建立覆蓋所有固定污染源企業(yè)排放許可制的改革，兩種體制的改革密切相關(guān)。

李霞也不糾纏，不動(dòng)聲色地說，您說得很有道理，既然是自由競(jìng)爭(zhēng)，那就好，我們會(huì)改進(jìn)不足，在人才市場(chǎng)上爭(zhēng)得一席之地。

4.有利于調(diào)動(dòng)環(huán)保參與的公眾積極性

隨著生活水平的提升，社會(huì)大眾更加注重的不再是生活溫飽，而是生活品質(zhì)的提高，其中對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的需求尤其旺盛和高漲。環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的推行將在很大程度上改善公眾對(duì)政府部門“互幫互助”式的老舊的執(zhí)政模式的看法，增加了環(huán)境保護(hù)工作的透明度，同時(shí)建立健全社會(huì)參與及監(jiān)督制度，保證廣大群眾有效參與環(huán)保。

二、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度存在的問題及原因分析

（一）環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難落實(shí)

縣級(jí)環(huán)保部門以地市級(jí)環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu)的形式實(shí)行環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，意味著地方政府要在負(fù)責(zé)環(huán)保具體工作的同時(shí)，環(huán)保職能責(zé)任無法有效落實(shí)，從而導(dǎo)致政府在環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的落實(shí)方面存在缺位。

（二）環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管難

舊的環(huán)保制度下，地方政府本就存在明顯的人員編制不足、機(jī)構(gòu)力量薄弱等問題，實(shí)行環(huán)保垂直管理后，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)只是地市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，隸屬地市一級(jí)管理，換而言之就是地市級(jí)環(huán)保部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，這在很大程度上進(jìn)一步增加了環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的難度，需要重新定位環(huán)保局行政職責(zé)范圍，同時(shí)制定詳細(xì)的各級(jí)政府的環(huán)保職責(zé)。

（三）環(huán)境保護(hù)工作聯(lián)動(dòng)難

環(huán)保工作的順利完成需要各個(gè)不同部門的協(xié)調(diào)配合。省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度實(shí)行后，基層環(huán)保部門擁有了環(huán)保執(zhí)法權(quán)，但是環(huán)保過程中的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)仍在公安、司法等部門。這種情況下環(huán)保部門與其他部門協(xié)同調(diào)節(jié)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，而且縣級(jí)基層環(huán)保部門只是地市級(jí)環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，在體制上脫離地方政府及其他部門，難以形成環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）環(huán)保人員編制難

當(dāng)前我國(guó)正在實(shí)行精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)階段，環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理實(shí)行后，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)人員如果劃歸公務(wù)員編制，這與當(dāng)前精兵簡(jiǎn)政的改革方向相悖。如果將基層環(huán)保人員劃為事業(yè)編制人員，其執(zhí)法能力將受到限制，因?yàn)榛鶎迎h(huán)保機(jī)構(gòu)人員的執(zhí)法權(quán)限只是來源于地市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的委托。

（五）環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)重

實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，縣級(jí)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)除去監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法權(quán)歸屬省一級(jí)環(huán)保部門之外，還需要承擔(dān)具體環(huán)保工作，如信訪投訴處理、減排監(jiān)測(cè)、環(huán)保協(xié)調(diào)等。如果這些工作全部劃歸基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)，一方面會(huì)分散環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作重心，另一方面也會(huì)造成大量行政協(xié)調(diào)工作的涌現(xiàn)。更有甚者，在環(huán)保工作上其他部門推卸責(zé)任，責(zé)任機(jī)制無法落實(shí)。

（六）環(huán)境保護(hù)資金投入難

當(dāng)前各級(jí)政府已經(jīng)在環(huán)境治理和保護(hù)方面投入大量的經(jīng)費(fèi)和精力，實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，相關(guān)費(fèi)用和管理權(quán)收歸省市統(tǒng)一管理，這將在一定程度上影響地方政府環(huán)境治理和保護(hù)的積極性，而垂直管理也使省市一級(jí)財(cái)政面臨巨大的現(xiàn)實(shí)壓力。

三、完善省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的建議

（一）穩(wěn)步有序開展改革工作

省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的推行的目的，在于更好地落實(shí)地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要各級(jí)政府共同努力，分級(jí)管理。環(huán)保機(jī)構(gòu)行政垂直管理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的積極經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)環(huán)保機(jī)制改革的目標(biāo)，但當(dāng)前中國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀，還不具備實(shí)行行政機(jī)構(gòu)垂直管理的法律、社會(huì)條件。改革需要循序漸進(jìn)，不能矯枉過正，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的實(shí)行是環(huán)保機(jī)構(gòu)行政垂直管理最終實(shí)現(xiàn)的過渡階段，是為以后更好地實(shí)現(xiàn)行政垂直管理積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）增加地方環(huán)保機(jī)構(gòu)人員編制

當(dāng)前基層環(huán)保機(jī)構(gòu)人員數(shù)量眾多，但總體人員規(guī)模還存在空缺，有效的解決方法是解決環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置和環(huán)保人員的編制。同時(shí)可以在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)站，延伸環(huán)保網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的全覆蓋。

（三）建立健全各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制

建立統(tǒng)一科學(xué)合理的環(huán)保制度，以確保地市級(jí)政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管落到實(shí)處，縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保工作統(tǒng)一監(jiān)管落到實(shí)處?？梢钥紤]成立新的專門環(huán)保附屬機(jī)構(gòu)，從而彌補(bǔ)當(dāng)前工作的空缺。上級(jí)政府應(yīng)該將環(huán)保工作劃分成不同的任務(wù)塊，分別由不同的小組負(fù)責(zé)，工作重心放在污染治理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、責(zé)任考核等方面，通過頂層設(shè)計(jì)、制度完善等方式，推動(dòng)環(huán)保工作的順利進(jìn)行。

（四）建立區(qū)域統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國(guó)幅員遼闊，環(huán)保工作也因地區(qū)的不同具有明顯的區(qū)域性和特殊性。針對(duì)這些差異性，需要建立以流域、地區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（作者單位：中共浙江省委黨校）