王紅艷

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息管理與科學(xué)學(xué)院，河南　鄭州　430074)

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河南省農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營中的土地流轉(zhuǎn)問題研究*

王紅艷

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息管理與科學(xué)學(xué)院，河南鄭州430074)

[摘要]如何引導(dǎo)和完善農(nóng)村土地科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，是擺在政府和學(xué)界面前的一道難題。文章在對河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行論述的基礎(chǔ)上，指出河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在傳統(tǒng)思想和認(rèn)識(shí)影響土地流轉(zhuǎn)的速度，收益分配不合理，農(nóng)村土地市場體系建設(shè)滯后，合理的土地價(jià)格機(jī)制尚未形成，健全的土地流轉(zhuǎn)組織缺乏等問題。建議培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，制定推進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)的支持政策，規(guī)范土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，創(chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃約束和用途管制。

[關(guān)鍵詞]河南?。晦r(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營；土地流轉(zhuǎn)；存在問題；對策建議

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.005

近年來伴隨河南省工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快。黨的十八屆三中全通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！鞭r(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中使用，是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在此情況下，如何引導(dǎo)和完善農(nóng)村土地科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，成為擺在政府和學(xué)界面前迫切需要解決的一道難題。本文通過對河南這一糧食和人口大省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的系統(tǒng)研究，提出了富有針對性的政策建議。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，堅(jiān)持明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)的理念，本著依法、自愿和有償?shù)脑瓌t，因地制宜、量力而行，多元化地開展土地流轉(zhuǎn)工作，租賃、拍賣、轉(zhuǎn)包、入股等方式紛紛涌現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。目前，河南省土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

一是土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作方式趨于市場化。伴隨著農(nóng)民文化素質(zhì)和認(rèn)識(shí)水平的不斷提高，地方政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)能力不斷加強(qiáng)，目前在土地流轉(zhuǎn)工作中，積極采用價(jià)格市場化、合約化機(jī)制，將農(nóng)戶之前分散經(jīng)營的土地集中起來，流轉(zhuǎn)到具有企業(yè)化、規(guī)?；?、市場化運(yùn)作方式的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，有效地推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作方式逐漸趨于市場化。

二是土地流轉(zhuǎn)用途呈現(xiàn)多元化。目前土地流轉(zhuǎn)的用途主要是用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)。通過對河南3個(gè)市8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，共計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積75.6萬畝，流轉(zhuǎn)后的土地用于糧食作物種植的有24.95萬畝，占總比例的33%；用于養(yǎng)殖業(yè)的有23.44萬畝，占總比例的31%；用于林業(yè)的有18.9萬畝，占總比例的25%；用于其他產(chǎn)業(yè)的有8.31萬畝，占總比例的11%。由此可見，土地流轉(zhuǎn)后養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)是其主要的發(fā)展方向。

三是土地流轉(zhuǎn)模式多樣化。從河南省近幾年的情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已探索出多重有效可行的流轉(zhuǎn)方式，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式趨于多元化。土地轉(zhuǎn)包模式、土地出租模式、土地出讓模式、土地互換模式、土地委托村集體經(jīng)濟(jì)組織模式、土地入股模式，目前已成為河南省土地流轉(zhuǎn)的主要模式。根據(jù)已經(jīng)掌握的情況來看，截止2013年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬畝，占全國土地流轉(zhuǎn)總面積的7%。相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的京、滬、粵、浙等地區(qū)，河南省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而有別于其用于城市建設(shè)用地。主要的流轉(zhuǎn)方式是以出租、轉(zhuǎn)包為主，互換等模式所占比例較小(見下表1)。

表1　河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

二、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

目前河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨諸多障礙，具體表現(xiàn)如下。

(一)傳統(tǒng)思想和認(rèn)識(shí)影響土地流轉(zhuǎn)的速度

受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)別地方對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益保護(hù)不力等因素影響，部分農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中還存在“三不”問題：一是不敢“流轉(zhuǎn)”，一些農(nóng)戶對現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)政策不太清楚，生怕流轉(zhuǎn)后永遠(yuǎn)失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流轉(zhuǎn)”，農(nóng)民存在戀土情結(jié)，在有了其他產(chǎn)業(yè)后即使粗放經(jīng)營也不愿轉(zhuǎn)出手中土地，目前農(nóng)村有相當(dāng)一部分農(nóng)戶的土地是由家中的老弱人員進(jìn)行耕種。三是不肯“流轉(zhuǎn)”，由于現(xiàn)行政策除免除農(nóng)業(yè)稅外，國家對種糧農(nóng)戶還有各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助，再加之農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，因此有些農(nóng)民基本能做到“務(wù)工與種田”兩不誤，致使農(nóng)戶不肯流轉(zhuǎn)。

(二)收益分配不合理

土地的收益是土地流轉(zhuǎn)中最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，它是保障土地流轉(zhuǎn)模式穩(wěn)定運(yùn)行的先決條件，是評價(jià)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式效果的重要依據(jù)，同時(shí)也是促使廣大農(nóng)民群眾接受農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的重要因素。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的收益分配出現(xiàn)嚴(yán)重不均衡、不公平現(xiàn)象時(shí)，就會(huì)為參與土地流轉(zhuǎn)的各要素帶來消極的負(fù)面影響，同時(shí)也會(huì)降低土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)營效益。不公平的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度既與我國社會(huì)公有制制度相背離，又不符合現(xiàn)行土地承包法的基本要求，同時(shí)也與土地流轉(zhuǎn)的初衷相違背，嚴(yán)重影響農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

(三)農(nóng)村土地市場體系建設(shè)滯后

我國的土地承包經(jīng)營權(quán)市場可分為出讓市場和轉(zhuǎn)讓市場兩類，其中出讓市場是指土地所有者讓渡土地使用權(quán)而形成的市場，屬于壟斷型市場；轉(zhuǎn)讓市場是指用地者之間讓渡土地使用權(quán)形成的市場，屬于競爭型市場。目前我國土地承包經(jīng)營權(quán)市場發(fā)育并不完善，土地承包經(jīng)營權(quán)出讓市場的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明確、所有權(quán)主體模糊等問題較為突出。出讓市場中所有權(quán)主體與使用權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)讓渡形式是一種帶有福利色彩的人均分配形式，并無選擇余地，是一種所有權(quán)主體凌駕在接受主體之上的不平等的讓渡，所以不是真正意義上的土地市場。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的主要問題是市場化程度較低。

(四)合理的土地價(jià)格機(jī)制尚未形成

健全的土地價(jià)格機(jī)制是反映土地供求規(guī)律的客觀需要，為了推動(dòng)土地市場的有序運(yùn)行，必須使土地市場的價(jià)格機(jī)制規(guī)范起來。而目前我國的土地市場機(jī)制尚未完善，加上消息比較閉塞，導(dǎo)致土地市場的運(yùn)行出現(xiàn)了困難。一是由于土地承包的價(jià)值不明確，農(nóng)村土地制度，長期以來只進(jìn)行土地的實(shí)物管理，在整體上否認(rèn)土地是商品，否定了其價(jià)值，其所有權(quán)價(jià)值就更加無從說起了。二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的確認(rèn)依據(jù)不清，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要是以承包人是否為該集體的成員這個(gè)身份為依據(jù)，而不是依據(jù)土地使用權(quán)本身的價(jià)值為依據(jù)。三是土地使用權(quán)價(jià)格沒有明確的界定。按照馬克思地租理論，地租、稅費(fèi)和供求關(guān)系三者共同決定了土地使用權(quán)的價(jià)格。目前地租的價(jià)格不是由土地市場供求規(guī)律確定的，而是由村內(nèi)耕作的需要人為確定的，同時(shí)還受到行政地租、權(quán)力地租等影響。這種不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的現(xiàn)象導(dǎo)致了經(jīng)營者收益的很大損失[1]。

(五)健全的土地流轉(zhuǎn)組織缺乏

第一，土地流轉(zhuǎn)交易組織欠缺。土地流轉(zhuǎn)交易組織包括交易載體和交易規(guī)則。交易載體是指交易的場所和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，交易規(guī)則是指必須遵循的各項(xiàng)法律法規(guī)等。土地流轉(zhuǎn)的交易組織欠缺主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地交易的市場基礎(chǔ)設(shè)施少，機(jī)構(gòu)也相對缺乏。第二，缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體系。雖然在土地管理體系上有國土資源局等監(jiān)督部門，但這些部門卻無權(quán)進(jìn)行土地交易的管理，因?yàn)闆]有政府監(jiān)督部門，土地出讓人無法達(dá)到預(yù)期的收入目的，這使得交易組織的進(jìn)一步發(fā)育受到了阻礙。第三，缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序?！锻恋毓芾矸ā穬H僅指出了土地的可交易，卻沒有系統(tǒng)的規(guī)范和流程，對于土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)因素也沒有做出明確規(guī)定，這導(dǎo)致了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)。第四，缺乏交易中介服務(wù)體系。作為一種特殊的商品，集體土地使用權(quán)交易市場與其他市場相比，要復(fù)雜得多。相比普通商品，土地交易同時(shí)涉及多方面的經(jīng)濟(jì)利益，并且由于土地交易主體的素質(zhì)參差不齊，這又給交易帶來了困難，因此急需建立完善的中介服務(wù)體系，如委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)等。由于沒有建立起一個(gè)完善的中介服務(wù)體系，使市場中集體土地的流轉(zhuǎn)信息不對稱，土地的交易只能在小范圍內(nèi)進(jìn)行。這種小范圍的土地流轉(zhuǎn)，一般都是有集體經(jīng)濟(jì)組織作為中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，雖然便于操作，但不可避免地會(huì)干涉其他產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益，使得其中介效果大打折扣，嚴(yán)重影響交易的公平，制約土地市場的優(yōu)化配置[2]。

三、促進(jìn)河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的對策

(一)培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

就目前我省的土地流轉(zhuǎn)的情況來看，大多表現(xiàn)為農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)。受文化程度、個(gè)人觀念及法治意識(shí)的限制，農(nóng)戶所擬定的流轉(zhuǎn)合同普遍存在口頭化、隨意化、短期化等問題，這些問題是導(dǎo)致糾紛的根源。另外，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，存在新承包人隨意更改土地用途，致使土地資源破壞等現(xiàn)象。為解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，必須培育一個(gè)公開、公正、公平、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

一是要切實(shí)做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證等工作，明確土地承包關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)的前提是明晰土地承包經(jīng)營權(quán)，按照“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，做好落實(shí)工作，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的長久化，從而使廣大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益真正得到保障。

二是建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。要在研究土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，努力探求一條信息透明、運(yùn)作暢通的對接之路，以確保土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對接機(jī)制信息的透明性和運(yùn)作的暢通性，要努力搭建一個(gè)良好的信息服務(wù)平臺(tái)，逐步建立健全統(tǒng)分結(jié)合、三級聯(lián)動(dòng)、信息共享、互聯(lián)互通的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。

三是建立起公平合理、操作規(guī)范的價(jià)格形成機(jī)制。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，各個(gè)地區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件等因素的影響而不可避免地表現(xiàn)出一定程度的差異化。因此，在確定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制時(shí)，要做到因地制宜，確保土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估辦法切實(shí)符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并保證原承包人的土地經(jīng)營權(quán)出讓收益能隨著新承包人效益的增長而得到同步提高。

四是建立有效的市場準(zhǔn)入機(jī)制。目前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的主體已由原來的零星散戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植大戶、企業(yè)業(yè)主。為了使農(nóng)民的權(quán)益切實(shí)得到保障，應(yīng)嚴(yán)格對進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場的種植大戶、企業(yè)業(yè)主等主體進(jìn)行資格審查，特別要客觀實(shí)際地評估其資信情況，確保其信譽(yù)可靠度。同時(shí)要對經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行審查，對于不符合要求的項(xiàng)目，堅(jiān)決不允許進(jìn)入市場。

(二)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場上，要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模性，就要尋求一條散戶與大戶之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之路。由于散戶的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模往往較小，所以其在生產(chǎn)理念、生產(chǎn)效益等方面與土地使用權(quán)大戶存在較大差異，由此導(dǎo)致兩者之間在土地供給信息和土地需求信息上的不對稱，從而會(huì)進(jìn)一步引發(fā)土地流轉(zhuǎn)交易成本的提高。土地交易成本的提高往往會(huì)阻礙散戶與大戶之間形成有效的土地流轉(zhuǎn)路徑，一般情況下，散戶不會(huì)因?yàn)橐鲎饣蜣D(zhuǎn)讓幾畝土地而去主動(dòng)尋找對土地需求量較大的大戶，而大戶由于土地需求量比較大且通常都要求連接成片，所以他們也不會(huì)主動(dòng)與每個(gè)農(nóng)戶聯(lián)系。在這種條件下，一個(gè)公平的交易平臺(tái)就顯得特別重要。完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以為土地交易雙方提供準(zhǔn)確的土地流轉(zhuǎn)信息，幫助雙方進(jìn)行談判溝通，從而使土地能夠高效率、低成本、有秩序地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。完善的土地流轉(zhuǎn)市場化服務(wù)體系可以客觀、公正地對土地進(jìn)行評估、評定，定出合理的市場價(jià)格，為土地流轉(zhuǎn)交易雙方提供公平交易的依據(jù)，從而保證交易雙方的利益不受侵害[3]。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以充分利用現(xiàn)有的科技平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，并通過各種渠道調(diào)查、搜集土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息，通過信息處理為農(nóng)民提供較為準(zhǔn)確和科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)交易信息，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)高效率、低成本的實(shí)現(xiàn)。

(三)制定推進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)的支持政策

出臺(tái)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確全省示范性農(nóng)民合作社和示范性家庭農(nóng)場標(biāo)準(zhǔn)，對其給予專門財(cái)政扶持和項(xiàng)目支持，并在金融、保險(xiǎn)、稅收等方面給予特殊優(yōu)惠。加大對規(guī)模種糧經(jīng)營主體的補(bǔ)貼力度，增加對種糧戶特別是受讓流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶的直接補(bǔ)貼力度。補(bǔ)貼要與種植面積和售賣商品糧數(shù)量雙掛鉤，即種植規(guī)模越大、售賣商品糧數(shù)量越多，補(bǔ)助資金額度就越大，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體開展規(guī)模種糧的積極性。改善農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)，逐步破解農(nóng)村貸款難問題，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索針對種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體開展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)機(jī)設(shè)備、土地經(jīng)營權(quán)等抵押貸款，適當(dāng)提高抵押率。探索建立政府支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全完善相關(guān)權(quán)益機(jī)制，逐步建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

(四)規(guī)范土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)行為

當(dāng)前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的自發(fā)性、盲目性、隨意性及價(jià)格的不確定性等問題，造成土地糾紛層出不窮，侵權(quán)行為屢見不鮮，這就使得土地流轉(zhuǎn)效率大打折扣，同時(shí)也對土地的規(guī)?；?jīng)營造成不利影響。通常情況下，在處理土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題時(shí)，司法部門常感無法可依，歸根結(jié)底還是相關(guān)法律法規(guī)及制度不夠完善。因此，需要相關(guān)部門盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，制定出促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施細(xì)則及辦法。另外，土地流轉(zhuǎn)的事后監(jiān)管工作也是不可忽視的重要環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)事后監(jiān)管是否得當(dāng)，關(guān)系到流轉(zhuǎn)合同中流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)是否能夠順利履行。在土地流轉(zhuǎn)中，相關(guān)部門要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范管理，促使土地流轉(zhuǎn)由無序性向規(guī)范性過渡。

(五)創(chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式

根據(jù)各地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨問題的不同，各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的方式、方法也各有不同，目前主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股田、股份合作、置換、重組、兼并等形式為主，不同的土地流轉(zhuǎn)模式對各地的土地及糧食安全等起到不同的保護(hù)效應(yīng)。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式也需要不斷地創(chuàng)新，以求在創(chuàng)新中謀發(fā)展。當(dāng)然，這種創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)建立在保護(hù)農(nóng)民利益不受侵害、保障國家糧食安全的基礎(chǔ)之上。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式可以從建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制、提供土地流轉(zhuǎn)財(cái)政扶持、建設(shè)多元化發(fā)展平臺(tái)、土地流轉(zhuǎn)信貸擔(dān)保等方面入手，在具體實(shí)施過程中，要因地制宜地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新，以期能夠發(fā)展適合當(dāng)?shù)厍闆r的土地流轉(zhuǎn)模式，從而促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營[4]。

(六)強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的約束和用途管制作用

土地屬稀缺資源，各級政府要對土地利用做出整體規(guī)劃，從而控制建設(shè)用地總量，限制建設(shè)用地規(guī)模。對于由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要調(diào)整規(guī)劃的，要依法進(jìn)行相關(guān)程序的辦理；對隨意突破界限的行為要堅(jiān)決予以禁止，要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施確定后的土地用途規(guī)劃方案，不允許隨意改動(dòng)土地用途，要嚴(yán)格控制“非糧”化現(xiàn)象。為防止土地流轉(zhuǎn)“非糧”“非農(nóng)”化傾向無序蔓延，政府應(yīng)按照“劃定永久糧田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；炯Z田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全省范圍內(nèi)劃定永久基本糧田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。土地流轉(zhuǎn)，除城市近郊外，要確保流轉(zhuǎn)耕地基本用于糧食生產(chǎn)，即便是丘陵山區(qū)，除山坡溝壑發(fā)展林果業(yè)外，有澆灌保障的基本山田或整理過的嶺地也要以種植糧食作物為主。同時(shí)，各級地方政府還必須做好監(jiān)督核查工作，對耕地流入方的經(jīng)營情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，確保規(guī)定流入的耕地必須是全部種糧或規(guī)定種糧面積不得低于一定比例，對違規(guī)者，政府必須進(jìn)行干預(yù)或?qū)ζ溥M(jìn)行制裁，從而嚴(yán)格控制耕地的流向，切實(shí)確保糧地糧用。

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[4] 谷樹忠，王興杰，魯金萍，等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其效應(yīng)與創(chuàng)新[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009(1)：1-8.

[收稿日期]2016-03-18

[作者簡介]王紅艷(1969-)，女，河南新鄉(xiāng)人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授。研究方向：思想政治教育及“三農(nóng)”問題。

[中圖分類號(hào)]F301.0

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

[文章編號(hào)]1008-6285(2016)06-0021-04

Research on the Land Circulation from Intensive Management of Agriculture in Henan Province

WANG Hongyan

(CollegeofInformationandManagementScience,HenanAgriculturalUniversity,Zhengzhou430074,China)

*河南省軟科學(xué)項(xiàng)目“完善新型農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究”(142400410729)之階段性成果。