孫強(qiáng)

（河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071000）

低生育水平下的我國生育保障制度改革研究

孫強(qiáng)

（河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071000）

當(dāng)前，低生育水平作為一種普遍的人口現(xiàn)象，已經(jīng)引起了國際社會(huì)的深切關(guān)注。中國目前同樣處于低生育水平階段，低生育水平對人口總量、人口年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供給、人口紅利以及經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展等方面正產(chǎn)生著深刻的影響。深入探討低生育水平下，生育保障制度改革有著重大的意義。

低生育水平；生育保障制度；改革

一、我國現(xiàn)有生育保障制度現(xiàn)狀分析

生育保障承擔(dān)為生育者提供醫(yī)療服務(wù)、生育休假和勞動(dòng)中斷收入補(bǔ)償?shù)墓δ?，關(guān)乎人類生息繁衍和國家勞動(dòng)力存續(xù)，因而是社會(huì)保障的一個(gè)重要項(xiàng)目。我國以工薪勞動(dòng)者為重點(diǎn)的生育保障制度始于20世紀(jì)50年代。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的逐步實(shí)施，農(nóng)村生育婦女和未參加生育保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)戶籍生育婦女可以通過這兩項(xiàng)制度報(bào)銷部分生育醫(yī)療費(fèi)用。2010年頒布的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）第六章就生育保險(xiǎn)制度做了全面規(guī)范。2012年11月，國家人力資源和社會(huì)保障部就《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》向全社會(huì)公開征求意見，對生育保險(xiǎn)適用范圍、生育保險(xiǎn)基金籌集和適用、生育保險(xiǎn)待遇、經(jīng)辦管理和監(jiān)督等提出了具體意見。迄今為止，我國具有生育保障職能的社會(huì)保障制度可歸為兩類：一是生育保險(xiǎn)制度，面向工薪勞動(dòng)者，包括國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，提供生育醫(yī)療費(fèi)用和勞動(dòng)中斷收入補(bǔ)償；二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，面向農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民，提供生育醫(yī)療費(fèi)用的部分報(bào)銷，但不提供勞動(dòng)中斷收入補(bǔ)償。

現(xiàn)行生育保障制度主要針對工薪勞動(dòng)者，并沒有充分考慮工薪勞動(dòng)者以外社會(huì)成員的生育保障問題。生育保障制度雖歷經(jīng)改革，但依然沒有實(shí)質(zhì)性突破，現(xiàn)行生育保障制度存在的問題可歸納如下：

其一，生育保障制度“碎片化”。生育保障需要有一套系統(tǒng)的制度安排，但目前的生育保障體系缺乏整體設(shè)計(jì)，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，承擔(dān)生育保障職能的社會(huì)保障項(xiàng)目有多個(gè)（生育保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等），且制度之間難以銜接轉(zhuǎn)換。另一方面，每一個(gè)制度都是地區(qū)統(tǒng)籌（一般是縣級或市級統(tǒng)籌），各地政策差異較大。這既影響公平，又影響效率，還影響勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

其二，職工生育保險(xiǎn)參保率低。與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)這四個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種相比，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)最少。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，生育保險(xiǎn)和其他四個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目參保對象界定基本一致，這說明還有許多符合參保要求的職工沒有被納入生育保障的范圍。事實(shí)上，現(xiàn)行生育保險(xiǎn)不要求個(gè)人繳費(fèi)，因此許多用人單位選擇性參保。同時(shí)，與其他險(xiǎn)種相比，生育保險(xiǎn)也沒有引起職能部門的充分重視，這些都導(dǎo)致了生育保險(xiǎn)參保率較低。

二、國外生育保障制度改革經(jīng)驗(yàn)

國外生育保障制度也經(jīng)歷過改革階段，對于國外生育保障制度的研究可以為我國生育保障制度改革提供借鑒意義。

其一，覆蓋范圍方面。隨著各國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。目前已經(jīng)有很多國家將生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到符合一切條件的婦女，包括非工資勞動(dòng)?jì)D女在內(nèi)，例如，德國，英國等。德國

生育制度在覆蓋范圍方面規(guī)定覆蓋全社會(huì)的婦女，同樣為農(nóng)婦提供養(yǎng)育子女待遇和養(yǎng)育補(bǔ)貼，在這方面，農(nóng)婦與所有其他婦女的地位是相同的。英國在《貝弗里奇報(bào)告》也有指出“英國婦女（無論在業(yè)和非在業(yè)）在任何情況下都可以享受結(jié)婚補(bǔ)助金、生育補(bǔ)助金、孀居和分居待遇以及退休養(yǎng)老金”。

其二，待遇給付方面。國際上總的來說，發(fā)達(dá)國家比發(fā)展中國家在生育保障制度方面有更高的給付能力，國民享受的生育保障待遇相對優(yōu)厚，各類人群在待遇享受方面更具有公平性。在產(chǎn)假方面，有一半以上的的國家達(dá)到3個(gè)月，20%以上的國家達(dá)到半年，瑞典和德國長達(dá)一年半，有些國家從培育未來勞動(dòng)力的角度考慮，認(rèn)為僅僅給生育假期是不夠的，還需要給嬰兒的撫育假期，因而延長了產(chǎn)假時(shí)間。

三、生育保障制度改革建議

我國的生育保障制度改革要立足于我國實(shí)際國情，生育保障制度改革的目的，歸根到底來說，是形成一個(gè)良好的人口結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)全體人民生活水平的提高，生育保障制度改革總體來說要體現(xiàn)公平性和可持續(xù)的原則。具體說來，有以下幾個(gè)方面：

其一，在社會(huì)主義的我國，公平性有著重大的意義，生育制度改革更要體現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)。我們要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸擴(kuò)大生育保障制度的覆蓋范圍，將農(nóng)村婦女、流動(dòng)女工等弱勢群體納入到保障的范圍中，創(chuàng)造條件將面向工薪勞動(dòng)者的生育津貼制度擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民，形成全社會(huì)統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體化的生育津貼制度。同時(shí)，提高城鄉(xiāng)居民生育醫(yī)療保障待遇，有計(jì)劃、有步驟地提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)生育醫(yī)療保障水平，使各類生育者享有的生育醫(yī)療保障待遇逐步接近，使人們能夠分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

其二，可持續(xù)性在生育保障制度改革中，具體來說，是指生育制度的改革不僅要適應(yīng)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，而且能夠長效的發(fā)揮作用，保證制度發(fā)揮效力的長期性和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國的計(jì)劃生育政策在實(shí)行的初期并沒有考慮到政策實(shí)施若干年后所遇到的問題，沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和對策安排，對國家長遠(yuǎn)利益缺乏周密的考慮。所以，在改革我國生育保障制度中，要以可持續(xù)性為改革的宗旨和終期目標(biāo)，運(yùn)用動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光合理預(yù)期制度實(shí)施一定階段后的需求變化，并做好相應(yīng)的制度安排，避免制度由于缺乏可持續(xù)性而帶來負(fù)面影響。

其三，妥善處理過渡期有關(guān)問題。制度改革的過渡期內(nèi)需要妥善處理產(chǎn)生的新問題，減少改革阻力。要堅(jiān)持“?；尽痹瓌t，充分尊重社會(huì)保障剛性原理，確定合理的生育津貼標(biāo)準(zhǔn)和生育醫(yī)療保障水平，并保證生育保障待遇不降低。在過渡方案中，設(shè)計(jì)繼續(xù)保留國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工生育保障待遇但控制其待遇增長、穩(wěn)定企業(yè)職工生育保障待遇、有計(jì)劃地提高農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民生育保障待遇的相關(guān)政策。

生育保障制度改革不可能一帆風(fēng)順，在改革過程中要隨時(shí)根據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)整，生育保障制度改革是關(guān)系到我國人口結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，要給予充分的重視，站在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的整體進(jìn)行研究。

［1］李盧霞.國外生育保險(xiǎn)制度概覽及我國生育保險(xiǎn)制度改革［J］.衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2005（11）.

［2］蔡鳳梅.歐盟成員國生育保險(xiǎn)制度簡介［J］.人口與計(jì)劃生育，2005 （5）：40-42.

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1671-864X（2016）07-0082-01