高秋燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考

高秋燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000）

人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，在維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定中發(fā)揮著不可替代的作用，長(zhǎng)期以來以其便民性、主動(dòng)性、非對(duì)抗性等特點(diǎn)，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)和作用，承擔(dān)著90%以上社會(huì)矛盾糾紛化解的重任。近年來隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及利益格局的調(diào)整，矛盾糾紛的主體、內(nèi)容、成因等都發(fā)生了深刻變化，原有的人民調(diào)解工作機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段調(diào)解工作的需求，因此建立矛盾糾紛大調(diào)解格局勢(shì)在必行，當(dāng)前，我國各項(xiàng)調(diào)解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機(jī)制，嚴(yán)重制約了矛盾糾紛調(diào)處的效率，盡快建立并完善人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合的大調(diào)解格局是關(guān)系到實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的迫切任務(wù)。

矛盾糾紛；調(diào)節(jié)機(jī)制；大調(diào)解格局

隨著社會(huì)發(fā)展，新型矛盾的不斷涌現(xiàn)，僅僅依靠人民調(diào)解一種手段，已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。將人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持以多元化糾紛解決機(jī)制為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解和行政調(diào)解的良性互動(dòng)，已成為解決新時(shí)期矛盾糾紛有效的調(diào)解方法。但囿于當(dāng)前立法滯后和機(jī)構(gòu)制約，各項(xiàng)調(diào)解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機(jī)制，嚴(yán)重制約了矛盾糾紛調(diào)處的效率。因此，盡快建立并完善人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合的大調(diào)解格局是關(guān)系到現(xiàn)實(shí)社會(huì)和諧的迫切任務(wù)①。

當(dāng)前我國處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，而且也處于社會(huì)矛盾凸顯期，做好社會(huì)矛盾化解工作是維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。尋求和建構(gòu)多元的矛盾化解機(jī)制，形成一個(gè)完整的矛盾化解體系，從而讓糾紛主體能夠根據(jù)法律規(guī)定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式，是一個(gè)理性社會(huì)所應(yīng)具備的最基本的功能，同時(shí)也是構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)民主法治社會(huì)所不可或缺的要素②。

一、構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局存在的主要問題

（一）三大調(diào)解制度相關(guān)立法相對(duì)滯后。

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》制定于20年前，已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和人民調(diào)解實(shí)踐的需要。相關(guān)的其他規(guī)章或司法解釋對(duì)人民調(diào)解問題雖有補(bǔ)充性規(guī)范，但由于立法不統(tǒng)一，存在一些不利于整合調(diào)解資源的規(guī)定。對(duì)于當(dāng)事人而言，調(diào)解是能提高糾紛解決效率又不傷和氣，實(shí)現(xiàn)雙贏的方式③。若所有案件都要求在查明事實(shí)、分清責(zé)任的前提下進(jìn)行調(diào)解，就會(huì)喪失調(diào)解固有的優(yōu)勢(shì)，甚至不如判決更簡(jiǎn)便、快捷。

（二）“大調(diào)解”工作體系不夠完善。

專業(yè)性調(diào)解組織尚未建立，不同領(lǐng)域矛盾糾紛的多元化調(diào)解組織工作網(wǎng)絡(luò)還沒有形成，聯(lián)防聯(lián)調(diào)組織未充分發(fā)揮作用。一些地方的社情民意調(diào)查機(jī)制和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制還不夠健全，不少部門對(duì)矛盾糾紛趨勢(shì)缺乏深度、系統(tǒng)的排查，不能科學(xué)預(yù)測(cè)評(píng)估，排查不徹底，調(diào)處不及時(shí)，對(duì)跨行業(yè)、跨部門、跨轄區(qū)的糾紛化解敷衍草率，調(diào)解成功率低，仍然存在基礎(chǔ)不牢、臨時(shí)應(yīng)付、“危機(jī)公關(guān)”的情況。調(diào)解組織的實(shí)際效能尚未充分發(fā)揮，運(yùn)行不夠規(guī)范，工作水平較低，從而影響了“大調(diào)解”機(jī)制作用的充分顯現(xiàn)。

（三）三大調(diào)解之間缺乏有效銜接的制度保障。

長(zhǎng)期以來，司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解各自為政，在調(diào)解的工作程序、法律效力、人員流動(dòng)等方面未能形成有效銜接，這種現(xiàn)狀使得調(diào)解制度的應(yīng)有效益無法得到充分發(fā)揮。諸如資源權(quán)屬、拆遷安置引發(fā)的社會(huì)矛盾，單一的人民調(diào)解已無法勝任時(shí)代的要求。而行政調(diào)解由于調(diào)解對(duì)象的局限性、效力不具有強(qiáng)制性，所發(fā)揮的作用也很不理想。司法調(diào)解因具有嚴(yán)格程序和較高的成本，大量的民間糾紛處于法院的管轄之外。因此，有效整合三大調(diào)解，改變現(xiàn)狀，使之優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力，是當(dāng)前調(diào)解制度創(chuàng)新的迫切要求④。

二、對(duì)構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的建議

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)需要樹立和諧的糾紛處理理念，和諧理念要求我們?cè)谡J(rèn)識(shí)和處理各種矛盾時(shí)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展為根本目標(biāo)，盡可能采用和諧方式和手段?；诖?，我對(duì)如何構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局提出以下幾點(diǎn)建議：

以立法方式提升調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式的法律地位，將現(xiàn)行的大調(diào)解做法制度化。通過立法明確各類調(diào)解的地位和作用，保障大調(diào)解的合法性和正當(dāng)性，從而打消當(dāng)事人的顧慮，倡導(dǎo)和支持當(dāng)事人通過調(diào)解與協(xié)商解決糾紛。

強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)和工作體制機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步加強(qiáng)“大調(diào)解”工作體系建設(shè)，堅(jiān)持以“大調(diào)解”促進(jìn)大和諧，推動(dòng)大發(fā)展。建立健全涉及土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)爭(zhēng)議、教育醫(yī)療、食品藥品安全、交通事故等行業(yè)性、專業(yè)性、區(qū)域性調(diào)解組織，擴(kuò)展人民調(diào)解的覆蓋面。加強(qiáng)對(duì)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。通過督促抓好預(yù)防、排查、調(diào)處、信息報(bào)送、定期分析、信息報(bào)送、應(yīng)急處置、掛牌督辦、聯(lián)調(diào)、督導(dǎo)檢查、保障等機(jī)制的落實(shí)，進(jìn)一步加大預(yù)防、化解矛盾糾紛工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)督促力度，切實(shí)形成各部門齊抓共管、多種化解手段并用、四大調(diào)解良性互動(dòng)、全社會(huì)共同參與的“大調(diào)解”工作格局。

整合各方資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制，改變多頭管理的局面。建立操作性強(qiáng)的“四調(diào)對(duì)接”機(jī)制。在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制上，要著力加強(qiáng)法院在調(diào)解業(yè)務(wù)指導(dǎo)、做好調(diào)解員培訓(xùn)、有序進(jìn)行民事案件委托調(diào)解等方面的工作；在公調(diào)對(duì)接機(jī)制上，重點(diǎn)發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在穩(wěn)控群體性、突發(fā)性事件、可能引起民轉(zhuǎn)刑等激化事件上的作用；在紀(jì)調(diào)對(duì)接機(jī)制上，發(fā)揮紀(jì)委在督查、督辦中紀(jì)律追究上的權(quán)威作用，對(duì)在大調(diào)解工作中失職、瀆職產(chǎn)生嚴(yán)重后果的單位和部門責(zé)任人追究責(zé)任；在訪調(diào)對(duì)接機(jī)制上，建議由上級(jí)部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一模式，建立一個(gè)綜合性便民糾紛調(diào)處服務(wù)中心，以避免職能交叉，提高化解糾紛的綜合能力和效率。制度建設(shè)是否合理和完備是決定一項(xiàng)工作是否具有持久生命力和長(zhǎng)效性的關(guān)鍵因素。強(qiáng)化隱患排查，完善預(yù)警機(jī)制⑤。

在大調(diào)解架構(gòu)下，應(yīng)給當(dāng)事人保留一個(gè)最終尋求司法救濟(jì)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，使司法權(quán)力能對(duì)大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作產(chǎn)生制衡力量，以充分維護(hù)當(dāng)事人的利益，保證糾紛解決的公正性以及司法的權(quán)威性，同時(shí)為了充分體現(xiàn)大調(diào)解這一非訴訟糾紛解決機(jī)制的程序利益，可以針對(duì)不同類型的案件分別采取實(shí)質(zhì)審查和程序?qū)彶?，以此來保證大調(diào)解架構(gòu)下糾紛解決結(jié)果的權(quán)威性。

三、結(jié)語

新形勢(shì)下，全面構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，是創(chuàng)新人民調(diào)解工作機(jī)制的重要舉措，促進(jìn)了人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接，增強(qiáng)了人民調(diào)解工作效果，對(duì)深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、加快和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義?！肮び破涫?，必先利其器”，面對(duì)紛繁復(fù)雜、內(nèi)容多樣瞬息萬變的社會(huì)矛盾，我們必須以系統(tǒng)性和前瞻性的思維，創(chuàng)新社會(huì)管理，科學(xué)打造社會(huì)矛盾“大調(diào)解”格局。

注釋：

①詹明，蔣權(quán).關(guān)于構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考［J］.黨史文苑:學(xué)術(shù)版，2010（11）:58-60.

②張金月.妥善化解社會(huì)矛盾全力構(gòu)建和諧社會(huì)［C］.北京市法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)年會(huì)暨“行政調(diào)解制度的健全與完善”研討會(huì).2011.

③黃建盛.構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系的實(shí)踐與思考［J］.中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）:55-57.

④何兵.和諧社會(huì)與糾紛解決機(jī)制［M］.北京大學(xué)出版社，2007.？

⑤詹明，蔣權(quán).關(guān)于構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解格局的思考［J］.黨史文苑:學(xué)術(shù)版，2010（11）:58-60.

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