陳 聰，張廷君

（1．2．福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007）

政治·法律

第三方評估政府績效的困境及對策研究
——基于公務員感知視角

陳 聰1，張廷君2★

（1．2．福建師范大學公共管理學院，福建福州，350007）

“第三方評估”政府績效作為區(qū)別于政府自評的一種外部評估形式，近年來得到許多探索和實踐，但其在我國的發(fā)展仍面臨諸多問題。研究從公務員感知視角，采用一對一深度訪談的形式，基于訪談調(diào)查獲得的定性資料，分別從第三方評估理念、評估主體和評估制度三個方面對“第三方評估”面臨的困境進行了分析，提煉出“第三方評估”在操作層面存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出包括轉(zhuǎn)變評估理念、優(yōu)化評估主體和健全相關(guān)法制在內(nèi)的解決對策。

第三方評估；地方政府；績效管理；公務員感知

政府部門將績效評估方法與理念引入到管理實踐中，不僅能在管理層面促進自我成長與服務改進，在政治層面還能推動政務透明化與公眾參與。上世紀八十年代初，我國地方政府開始對績效評估模式進行積極的探索，至九十年代末，“第三方評估”開始逐步引入地方政府績效評估中。作為一種外部力量參與監(jiān)督和評價政府行為的方式，“第三方評估”政府績效既是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果，亦符合社會主義民主政治建設(shè)的要求，運行至今，地方政府的積極探索與實踐已取得了很多有益的經(jīng)驗，但也還面臨一些困境亟待解決。

一、文獻回顧與研究設(shè)計

作為政府績效評估的形式之一，近年來，“第三方評估”在我國地方政府的改革實踐中得到了很大發(fā)展，我國專家學者從其概念界定、內(nèi)容、存在的問題、解決對策等方面作出了大量理論研究和探索，為我國“第三方評估”的后續(xù)發(fā)展提供了寶貴的理論指導。

（一）文獻回顧

1.“第三方評估”的內(nèi)涵與實踐

“第三方評估”起源于西方國家。1906年，Bruere等人發(fā)起成立了紐約市政研究院（ The NewYork Bureau of Municipal Research），1907年，該研究院率先開始了對紐約市政府進行初步的績效（效率）評估，這是能夠檢索到的最早的績效評估、績效測量、績效核算的實踐，它本質(zhì)上是由一個外在于政府、以探究政府管理為宗旨的研究機構(gòu)發(fā)起的“第三方評估”。［1］從他們的實踐經(jīng)驗來看，所謂“第三方”一般是具有權(quán)威性和專業(yè)性的獨立的NGO組織。

然而，在我國政府改革的實踐和學者的理論探索中，這一形式和主體被賦予了具有中國特色而有別于西方的解釋，因此，研究主要對國內(nèi)現(xiàn)有研究進行回顧與述評。

從理論界來看，我國專家學者更多認為，“第三方評估”是一種區(qū)別于政府內(nèi)部自評的外部評估方式，主要包括獨立第三方評估和委托第三方評估，其中獨立的第三方機構(gòu)又包括中介組織、受行政機關(guān)委托的考核機構(gòu)、社會組織和公眾、專業(yè)考核組織（包括大專院校和研究機構(gòu)）、特別是利益相關(guān)者等多種考核主體。［2］

從實踐脈絡(luò)來看，我國“第三方評估”也基本按照這一內(nèi)涵而發(fā)展（見圖1）［3］，形成了公眾評議政府（例如沈陽、珠海、廣州、南京、溫州、北京等地出現(xiàn)的各種形式的公眾評議政府活動）、政府委托高校評估（例如廈門、甘肅、深圳、杭州等地委托高?？蒲性核u估的實踐）、政府委托專業(yè)機構(gòu)評估（例如武漢、廈門思明區(qū)等地委托專業(yè)咨詢機構(gòu)評估的實踐）以及獨立“第三方評估”（例如華南理工大學公共政策評價中心自發(fā)地對廣東省市、縣兩級政府進行評價和排序）四種形式。其中，公民評議政府的組織主體包括政府自身或是政府的委托單位。

圖1 我國地方政府“第三方評估”實踐發(fā)展簡圖

2.“第三方評估”的效用評價

學者們在對我國“第三方評估”的發(fā)展實踐進行大量研究后，既對其在各方面發(fā)揮的積極作用表示了肯定，也指出了其存在的實際問題。在肯定“第三方評估”所發(fā)揮的積極作用方面，徐雙敏認為，“第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制， 彌補了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進作用?！保?］孟惠南認為，“第三方評估滿足政府績效評估專業(yè)性、合法性的需求；是一種重要的監(jiān)督手段，實現(xiàn)了民眾參政的愿望；有助于政府與社會信息循環(huán)機制的建立?！保?］

在對“第三方評估”存在問題和對策的分析中，徐雙敏、陳尉等認為，我國“第三方評估”存在著制度體系不完善的問題，其中又包括“硬制度、軟制度、實施機制等三個方面”，他們認為應該“加強政務公開，提升社會對第三方的認同度，完善落實評估結(jié)果應用機制”［6］。陸明遠認為，“第三方評估存在制度不完善，受多元利益影響，政府和第三方信息不對稱等問題”，應“建立健全相關(guān)制度，正確對待第三方的介入、實現(xiàn)信息資源共享”［7］。另外，昌業(yè)云還分別從民間機構(gòu)自身、政府層面、社會層面等分析了影響“第三方評估”發(fā)展的因素，分別給出了相應建議。

綜上所述，學者們在對“第三方評估”發(fā)揮的積極作用進行肯定的基礎(chǔ)上，對其存在的問題從制度不健全、信息不對稱、社會認同度低等幾個方面來論述并提出了相應對策。

（二）研究設(shè)計

回顧現(xiàn)有對“第三方評估”政府績效存在問題的研究，大多數(shù)學者是從社會認同度、信息不對稱和制度不健全等方面來論述，但缺乏對利益相關(guān)者的調(diào)查與了解。然而，對一種管理方式運行現(xiàn)狀的研究與評價是不能忽視對管理對象的感知分析的，作為“當局者”，他們更能對這一管理方式的實際運行狀況提出針對性的意見和看法，同時其態(tài)度也能折射出“第三方評估”政府績效運行中可能出現(xiàn)的障礙因素。因此，本研究擬基于利益相關(guān)者視角，從評估客體感知的角度出發(fā)加以分析，采用對四級地方政府普通公務員一對一深度訪談的方法，在獲取大量定性資料的基礎(chǔ)上，分析梳理“第三方評估”在地方政府績效評估中實際面臨的困境，并提出相應的解決對策，為分析和探討這一評估形式提供更廣闊的思路。

1.訪談實施

研究源自福建省軟科學課題《地方政府績效評估結(jié)果的運用效率及提升策略研究——以福建省為例》，課題組在福建省內(nèi)抽取一定人數(shù)的省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級地方政府機關(guān)公務員，對其進行一對一深度訪談。訪談時間在40～60分鐘以內(nèi)，最終獲得15份訪談記錄，總時長達696分鐘，共計約11萬字。與本研究相關(guān)的主要問題包括兩個方面：一是詢問受訪公務員對把政府績效評估工作委托給管理咨詢公司或高?？蒲袡C構(gòu)的認同度；二是詢問受訪公務員對群眾參與評估政府績效持何種態(tài)度，問題基本涵蓋了受訪者對常見第三方評估主體參與評估的態(tài)度。

2.樣本特征

樣本抽取以理論飽和為節(jié)點，最終在福建省內(nèi)抽取省級機關(guān)4人，市級機關(guān)3人，區(qū)縣級機關(guān)4人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機關(guān)4人，共計15位正科及以下級別機關(guān)公務員。對15個受訪樣本的工作年限進行劃分，其中工作年限3年及以下4人，工作年限4～6年5人，工作年限7年及以上6人；其中女性樣本8人，男性樣本7人，具體信息見表1。

表1 訪談樣本信息匯總表

續(xù)表：

二、“第三方評估”地方政府績效的現(xiàn)狀

“第三方評估”自引入我國地方政府績效評估實踐以來，經(jīng)過多年的探索已經(jīng)取得較大進步，其在管理和政治上的正功能日益凸顯，已日益發(fā)展為地方政府績效評估中一種重要模式；但其在實際運行中存在的不足也是不可回避的。

（一）優(yōu)勢分析

1.彌補政府內(nèi)部自評缺陷，促進政府職能轉(zhuǎn)變

首先，傳統(tǒng)的政府績效評估是以政府內(nèi)部自評為主要形式，這一評估形式極易造成評估結(jié)果客觀性受損，也容易造成評估結(jié)果社會認同度低。而“第三方評估”作為一種外部評估形式，有效彌補了政府內(nèi)部自評的缺陷，社會第三方力量在評估政府績效中的有效參與，可以極大提升評估結(jié)果的客觀性和可信度?！暗谌娇梢試L試，我覺得會促進它的公正性，因為政府自己管自己會出現(xiàn)所謂的既是運動員又是裁判員，所以有第三方參與總是好的?！保颖?07）其次，由于政府內(nèi)部自評本身的特殊性，容易強化管理與評估中“向上負責”的現(xiàn)象，即完成上級政府下達指標即可。而引入“第三方評估”有利于政府職能從管制型向服務型轉(zhuǎn)變，使政府能夠在評估過程中真正傾聽與重視來自社會的聲音，從而促進政府職能轉(zhuǎn)變，對建設(shè)服務型政府起到了重要作用。

2.完善監(jiān)督渠道，優(yōu)化信息循環(huán)

首先，“第三方評估”政府績效可以作為一種監(jiān)督手段，有助于社會力量對政府工作的監(jiān)督，作為社會監(jiān)督的一種創(chuàng)新模式，能拓展社會對政府進行監(jiān)督的渠道?！拔矣X得不錯，可以嘗試，因為自己考核自己還是有點‘假’的。”（樣本005）其次，可以解決政府與社會之間信息流轉(zhuǎn)不通暢的問題，在“第三方評估”政府績效的過程中，政府與社會信息的互換會更加頻繁，可以優(yōu)化政府與社會之間的信息循環(huán)，使政府與社會之間能夠更加了解，增進互信。

3.獲得較高的認同度

“第三方評估”能否獲得政府內(nèi)部公務人員的接受、支持和配合，對這一工作的開展和進行是至關(guān)重要的。從訪談結(jié)果來看，政府公務人員作為“第三方評估”中的評估客體，對這一評估形式的態(tài)度大部分是肯定和支持的，這對“第三方評估”政府績效的發(fā)展是有利的，因為只有獲得被評估對象的接受和配合，評估工作才能順利進行，評估內(nèi)容和形式才能得到長足豐富與發(fā)展?！捌鋵嵨矣X得是可行的，政府很多時候的評價都是自己評價自己，自己評價自己會說自己有多‘差’嗎？所以第三方評估是可行的?！保颖?08）

從受訪對象的敘述中可知，作為第三方評估的客體——公務員群體中大部分人對“第三方評估”所持態(tài)度是相對客觀而理性的，相較內(nèi)部評估方式，他們認為“第三方評估”可以有效彌補政府自評的缺陷和不足，有效促進政府績效評估的公平性、客觀性，促進政府工作績效的提升。這意味著第三方評估模式在組織內(nèi)部已獲得較高的認同，具備了較好的實施基礎(chǔ)，因為，只有在獲得評估客體接受和認可的前提下，第三方評估工作才能更為順利地進行和開展。評估客體抵觸和反對，則會造成第三方評估工作流于形式。

（二）困境分析

雖然訪談顯示第三方評估已具備較好的實施基礎(chǔ)，但在具體操作層面，卻依然存在著一些困境與不足。

1.第三方評估的理念困境

（1）“大政府”思維影響權(quán)力下放。由于計劃經(jīng)濟時期形成的“大政府”意識，政府掌管政治、經(jīng)濟、社會等各方面事務，很多可以交由社會自己處理的事務或由政府牽頭，社會多方合作加以解決的問題，政府卻未能權(quán)力下放。如何轉(zhuǎn)變政府職能和理念，讓政府合理下放權(quán)力，對解決這一理念性問題起到關(guān)鍵作用?！熬褪悄阍覆辉敢獍褭?quán)力交出去，很多是可以做的，只不過我們不愿交權(quán)，不愿‘揮刀向自己’去割自己的肉。”（樣本010）

（2）“小社會”現(xiàn)實阻礙各方參與。基于歷史傳統(tǒng)或“大政府”的影響，我國社會公眾的政治參與意識普遍不高，社會公眾參與政治事務的意愿普遍不強，這對需要社會各方普遍參與的“第三方評估”政府績效是一個在短期內(nèi)難以解決的問題。“公眾的政治意識不是很強，由他們來評估政府不太現(xiàn)實?！保颖?14）此外，由于我國“人治”思想較強，“法治”社會的建設(shè)還處于起步階段，社會公眾普遍沒有形成“尚法”思維，這對需要嚴格按照相關(guān)法律制度進行操作的“第三方評估”而言，也是需要在長期法治社會建設(shè)中才能逐步解決的問題?！八桓阒v法律，其實有時候法律明確規(guī)定是這樣，但他不跟你講，很多事情法律跟現(xiàn)實有點脫節(jié)?！保颖?09）

2.評估主體的效力困境

（1）評估主體專業(yè)性受到質(zhì)疑。第三方評估主體中，受到受訪公務員質(zhì)疑最多的問題是公眾評估的專業(yè)性。社會公眾的政治素養(yǎng)、政治意識，以及對政府相關(guān)部門工作的了解程度都存在較大差異。因此，公眾作為第三方評估的主體之一參與到政府績效評估工作中，是否會因政府工作的專業(yè)性過強而無法有效對其進行評估值得深思。“因為我們的績效評估體系還是很豐富的，內(nèi)容很多還是很專業(yè)的，而公眾看問題只是一個角度，所以公眾評估的專業(yè)性夠不夠強值得深思?！保颖?08）此外，公眾在參與評估政府績效的過程中可能夾帶個人主觀情緒和看法，因此會面臨公眾評估政府績效主觀性過強而專業(yè)性不足的困境?！肮姴涣私庹恼麄€運行，而且公眾有太多不同的階層，主觀性太強?！保颖?05）

作為第三方評估主體的高校和管理咨詢機構(gòu)也被受訪公務員質(zhì)疑，如他們是否有能力對政府不同部門所從事的專業(yè)性很強的工作進行評估，是否有充足的專業(yè)型評估人才，是否對被評估單位的工作有足夠的了解和充分的認識等，這些是被訪公務員質(zhì)疑最為集中之處?！拔矣X得第三方（高校和管理咨詢機構(gòu)）還存在一個問題，就是他們是否有足夠的專業(yè)性來評價政府的一些工作?！保颖?08）此外，高校和管理咨詢機構(gòu)是受政府委托的獨立于政府之外的第三方主體，他們對于被評估單位的實際情況了解存在碎片化、短期化、數(shù)據(jù)化、表面化的問題，在不能夠完全了解被評估單位日常實際工作的前提下，他們對于政府單位的評估結(jié)果并不一定能夠客觀體現(xiàn)各單位工作的實際情況?！八灰欢陀^體現(xiàn)你這個單位的實際情況，因為本單位在一起工作一起生活的人，對本單位還是比較了解的，第三方怎么去了解這些并客觀體現(xiàn)？”（樣本006）

（2）評估主體的獨立性受到質(zhì)疑。“第三方評估”政府績效是社會力量與政府公權(quán)力的平衡和制約，在“人治”社會向“法治”社會轉(zhuǎn)型的階段，“人情”關(guān)系或“權(quán)力施壓”在政治和社會事務處理方面較難避免。因此，我國“第三方評估”政府績效的運行過程可能面臨著獨立性不足的困境。“他們（受政府委托的高校和管理咨詢機構(gòu)）根本頂不住這種壓力，比如說考核不合格，給你第三方老板打個電話說你不改的話明年不給你做了，你根本沒辦法承受這種壓力。”（樣本009）

（3）評估主體的合理性受到質(zhì)疑。首先，適用性有限。政府與企業(yè)不同，政府的工作相對企業(yè)來說更加復雜，更加全面，而“第三方評估”如何在實際操作過程中，將涉及特殊性的考核指標和對臨時性工作的評估做好，還存在著如何量化操作方面的問題。因為對政府的績效考核不僅僅涉及到工作量的考核，還涉及到一些無形因素的考核，政府工作也多有臨時性工作安排?！暗谌皆u估”作為外部評估的一種形式，評估主體不能長期觀察到單位內(nèi)部的實際情況，也無法感受到對干部職工考核的無形因素，很有可能淪為“數(shù)據(jù)游戲”，這將使“第三方評估”客觀性受到損害?！暗谌綑C構(gòu)只是在考核的時候來幾天?！保颖?12）其次，針對性不足?？冃гu估工作應該具有統(tǒng)一性，但是政府工作又具有獨特的復雜性，不同單位根據(jù)其工作量和工作內(nèi)容的不同在組織規(guī)模方面也各有差異，單位規(guī)模較小的單位有無必要引入“第三方評估”，如何對不同單位實行具有針對性的政策，在這一問題上達到評估工作不浪費，投入產(chǎn)出實現(xiàn)相對均衡，又是體現(xiàn)其針對性和特殊性的需求。

綜上所述，當“第三方評估”存在主體專業(yè)性不足、獨立性缺乏、合理性不足等方面問題的情況下，評估主體的權(quán)威性自然受到影響。一旦評估主體的權(quán)威性得不到保證，相應“第三方評估”所作出的評估結(jié)果自然也不會得到社會的普遍認可，這又進一步影響了我國“第三方評估”機構(gòu)的發(fā)展，更無法做到獨立的“第三方評估”，形成惡性循環(huán)。解決評估主體的權(quán)威性問題，要先解決上述面臨的幾個困境。

3.第三方評估的制度困境

（1）合法性不足。我國在政府績效評估方面的起步晚于西方發(fā)達國家，“第三方評估”政府績效的形式出現(xiàn)在我國也僅僅不到二十年的時間。盡管我國各級政府在這方面做了諸多實踐，學者們在理論研究方面也進行了許多探索，但在相關(guān)立法方面卻遠落后于理論和實踐，對于“第三方評估”的地位沒有相關(guān)法律法規(guī)進行統(tǒng)一明確規(guī)定，僅有相關(guān)意見或條例稍作規(guī)范，這使“第三方評估”政府績效的合法性受到挑戰(zhàn)，也是阻礙其進一步發(fā)展的因素之一。

（2）相關(guān)配套制度不健全。因相關(guān)立法工作的滯后，“第三方評估”政府績效的相關(guān)配套制度建設(shè)尚不完善，第三方評估主體與政府之間的利益粘連缺乏有效監(jiān)督，第三方評估所需信息的可獲得性和真實性的保障不夠健全。當前，我國地方政府還沒有建立完善的政府信息公開制度，很多政務信息目前還是僅僅在政府內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)和公示，然而評估雙方在信息掌握方面只有做到對稱需要，才能從根本上推進第三方評估政府績效的順利進行。這些均有賴于相關(guān)配套制度的監(jiān)管和約束。

（3）財政支撐有限。目前，我國各級各地方經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重不均衡，東部沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，各地方政府財政收入存在巨大差異，一旦引入“第三方評估”就意味著要在原本政府收支的基礎(chǔ)上增加財政支出，用于評估工作的組織和進行。在這種現(xiàn)實條件下，各地方政府有沒有足夠的財政支撐能力，有沒有必要在政府自評的基礎(chǔ)上再引入“第三方評估”，是需要綜合各方面情況的前提下才能做出的決定?！耙氲谌竭M行客觀評估就等于政府在財政有限、用于為民辦實事的情況下，還要拿出一部分財政，專門外包給這樣的機構(gòu)來進行評測?！保颖?12）

三、完善“第三方評估”的政策建議

通過對評估客體的訪談可以發(fā)現(xiàn)，第三方評估政府績效這一模式雖然迅速發(fā)展，對地方政府的科學管理起到積極推動作用，但在具體開展中仍存在一些問題和困境。這些問題和困境有些是這種評估模式本身存在的客觀不足，有些則是評估客體對這一模式的主觀認知誤區(qū)與局限所致，但后者本身也易構(gòu)成第三方評估模式發(fā)展中的障礙。因此，需要對這些問題和困境加以綜合分析。在綜合分析的基礎(chǔ)上，研究認為可從以下方面加以改進。

（一）轉(zhuǎn)變評估理念

1.政府適當放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能理念

“大政府，小社會”的現(xiàn)實情況嚴重制約了“第三方評估”政府績效的發(fā)展。當前，在我國深化行政體制改革的背景下，如何給“第三方評估”松綁，涉及到理念的問題。解決這一問題需要從三個方面入手：首先，促進政府職能轉(zhuǎn)變，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，由“管制型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變。只有政府職能先進行轉(zhuǎn)變，政府理念才能完成轉(zhuǎn)變。其次，摒棄“官本位”思想，政府適當放權(quán)，將可以交給社會來做的事或者由政府牽頭，社會多方合作來進行的事放出去，把不該抓的權(quán)力放下來。最后，政府要有“壯士斷腕”的改革精神，真正做到改革為了人民，改革依靠人民，改革成果由人民共享。

2.培養(yǎng)公眾法治觀念，增強政治參與意識

受傳統(tǒng)文化和政治觀念影響，“人治”思想體現(xiàn)在我國政治、文化、社會生活的方方面面，社會公眾整體法治觀念不強，政治參與意識和積極性也不夠，解決這些問題主要從以下幾個方面著手：首先，深入貫徹落實十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的決定，健全社會主義法制，擴大社會主義民主；其次，在全社會范圍內(nèi)大力加強法治教育，營造法治氛圍，培養(yǎng)公眾法治觀念；最后，充分調(diào)動社會各方參與意識，加強公眾政治參與意識教育，鼓勵社會各方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依照法律程序正確對待和參與評估政府績效。

（二）優(yōu)化評估主體

1.評估多主體，權(quán)重多層次

雖然，目前我國政府績效評估工作是以政府內(nèi)部的自我評價，或者上級對下級評價為主，但“第三方評估”是未來政府績效評估模式的重要發(fā)展方向之一?！暗谌皆u估”政府績效意味著多方參與和評估主體的多元化，會使政府績效評估的結(jié)果更具意義和價值，更能代表多方愿望和訴求?？紤]到評估主體之間專業(yè)性、合理性等方面的差異，第三方參與政府績效評估絕不可以一概而論，應該視各評估主體多方面情況而定，這其中既包括各主體自身的專業(yè)素質(zhì)，也包括其理性和客觀程度。因此，對于不同主體的參與程度、參與內(nèi)容、評估權(quán)重要進行合理劃分，這樣才能夠既綜合考慮多方觀點和訴求，又保證評估結(jié)果的相對科學有效。

2.培養(yǎng)專業(yè)評估人才，選取相關(guān)利益公眾

首先，第三方機構(gòu)參與政府績效評估需要大量具有專業(yè)評估知識和技術(shù)的專業(yè)人才，而目前我國在這方面的人才培養(yǎng)還不足。解決這一問題的關(guān)鍵是專業(yè)人才的培養(yǎng)，可以采取高校開設(shè)相關(guān)對口專業(yè)，社會開展相關(guān)專業(yè)培訓等相結(jié)合的方式，為“第三方評估”政府績效的發(fā)展做好充足的人才儲備。其次，公眾參與政府績效評估由于受到自身因素影響或?qū)δ承┱块T或其工作不甚了解，就會出現(xiàn)評估專業(yè)性不足、不客觀等問題。應該思考的是公眾應該在哪些問題上介入，以什么樣的形式介入，在哪些部門介入等。解決這一問題必須堅持的原則是相關(guān)利益者參與原則：（1）針對不同部門的評估應該根據(jù)不同部門所接觸的利益群體或服務對象的不同來選取相關(guān)評估人群；（2）應該根據(jù)各部門實際情況確定公眾評估的內(nèi)容和形式，不應采取一刀切的做法。

3.內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，主客觀評估相結(jié)合

首先，“第三方評估”政府績效存在短期評估的缺點，它無法長時間觀察被評估單位內(nèi)部的實際情況，因此一些無法用數(shù)據(jù)體現(xiàn)的因素它也無法評估。解決這一問題的方法就是做到內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，既綜合考慮第三方評估的意見，也不忽略單位內(nèi)部的自我評估意見，兩種評估結(jié)果的綜合，才能相對更客觀地體現(xiàn)出被評估單位的實際績效狀況。其次，地方政府分為不同層級，各層級地方政府也由不同的單位或部門構(gòu)成，其中各單位實際情況不甚相同，第三方參與評估也應該根據(jù)各單位實際情況進行綜合考慮：一是視各單位規(guī)模大小決定是否有必要引入“第三方評估”；二是應根據(jù)各單位內(nèi)部部門實際業(yè)務情況決定“第三方評估”的介入程度與形式。只有做到因各單位實際情況而制宜，才能使“第三方評估”工作不浪費，真正體現(xiàn)出這一工作的價值和意義。再次，政府部門工作涉及范圍廣，形式和內(nèi)容多樣，單一的硬性量化指標無法做到客觀有效的評估，而“第三方評估”過程屬于短期性評估，如果僅僅使用量化指標進行考核，會形成“數(shù)據(jù)游戲”的現(xiàn)象。解決這一問題，首先，應該根據(jù)各單位各部門實際情況制定與工作內(nèi)容相符的詳細的量化評估指標，使可以量化評估的工作有據(jù)可依；其次，應該考慮到政府部門工作的特殊性，相應設(shè)計盡量具體詳細的主觀評價指標，做到主觀與客觀的綜合評估，使評估結(jié)果相對更加客觀科學。

（三）健全相關(guān)法制

1.立法保護第三方評估

經(jīng)過多年理論探索與實踐，“第三方評估”政府績效也初具形狀，各具特色，但是目前在這一方面的立法工作卻遲滯于實踐，第三方在評估政府績效的過程中到底扮演何種角色，占據(jù)何種地位還沒有法律明文作出規(guī)定，雖然有些指導意見或地方規(guī)范，但尚不具有法律上的權(quán)威性與統(tǒng)一性，解決第三方評估在法律中地位缺失的問題應從以下幾方面入手：首先，根據(jù)各地實踐過程中總結(jié)的相關(guān)經(jīng)驗教訓，制定對于“第三方評估”政府績效的相關(guān)法律，確?！暗谌皆u估”占據(jù)合法地位；其次，制定法律意義上的“第三方評估”規(guī)范，對其參與政府績效評估的過程、形式、內(nèi)容等作出相對統(tǒng)一的法律規(guī)定，規(guī)范其操作。

2.建立健全相關(guān)配套機制

第三方評估的有效進行還需有相關(guān)的配套制度予以支持。首先，應建立健全信息公開機制。要建立健全政府信息公開制度，可使第三方參與評估政府績效時所需要的信息都具有可獲得性和透明性；還要建立健全“第三方評估”政府績效過程中信息透明以及評估結(jié)果的信息公開制度，使“第三方評估”在陽光下運行，在公眾看得見的情況下進行。其次，應建立有效的監(jiān)督管理機制。在監(jiān)督管理機制中，應明確監(jiān)督主體，包括政府、公眾、媒體等；管理主體可由政府進行也可委托相關(guān)事業(yè)部門進行備案或登記管理；此外，還應建立健全社會、媒體等對第三方機構(gòu)與政府之間關(guān)系監(jiān)督制度，可由公眾或社會團體派出代表，組成監(jiān)督管理委員會，對“第三方評估”中評估主體與客體進行監(jiān)督，同時建立健全各方對公眾參與評估的監(jiān)督機制，避免相關(guān)利益公眾在實施評估過程中受到各種因素的干擾。最后，建立健全評估第三方評估政府績效的長效保障機制，規(guī)定“第三方評估”不僅屬于事后評估，還應使其變成事前、事中、事后的綜合評估，確保第三方在可能的情況下，多方面、全方位、廣角度、深層次地參與到政府績效評估中來。

3.加大財政支持力度，保證?？顚Ｓ?/p>

目前，我國各地方經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，財政收入方面亦存在巨大懸殊，而開展“第三方評估”政府績效工作又需要較大的財政投入，解決這一問題可從以下兩個方面入手：首先，應該在政府基本開支和必須的財政投入得到保證的前提下，根據(jù)政府財政盈余狀況，加大對“第三方評估”的財政支持力度，并且保證?？顚Ｓ?；其次，國家應該對實施“第三方評估”的地方政府給予一定的資金支持和補貼，鼓勵地方政府勇于實踐和探索這一評估形式，這對社會主義民主政治建設(shè)也會起到促進作用。

對第三方評估政府績效這一模式的評價與分析離不開對利益相關(guān)者的調(diào)研。研究從評估客體角度探析了第三方評估政府績效這一模式的優(yōu)勢與問題所在，同時挖掘與分析評估客體對這一績效評估模式的認知，從中提煉其認知本身可能對第三方評估造成的障礙與困境。未來期冀進一步對第三方評估主體，即第三方評估機構(gòu)進行訪談，通過對比評估主體與客體的態(tài)度和認知差異，深入挖掘第三方評估政府績效這一模式的困境和發(fā)展方向。

［1］ 尚虎平，王春婷.政府績效評估中“第三方評估”的適用范圍與限度——以先行國家為標桿的探索［J］.理論探討，

2016，（3）：12-18.

［2］ 包國憲，董靜，曹西安.第三方評價政府績效的理論與實踐［J］.蘭州大學學報（社會科學版），2006，（5）：127-129.

［3］ 徐雙敏.完善政府績效“第三方評估”問題的思考——以武漢市民主評議政風行風工作為例［J］.學習與實踐，

2010，（3）：67-71.

［4］ 徐雙敏.政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善［J］.中國行政管理，2011，（1）：28-32.

［5］ 孟惠南.第三方評估在我國政府績效評估中的應用［J］.領(lǐng)導科學，2012，（8）：60-61.

［6］ 徐雙敏，陳尉.“第三方”評估政府績效的制度環(huán)境分析［J］.學習與實踐，2013，（9）：22-27.

［7］ 陸明遠.政府績效評估中的第三方參與問題研究［J］.生產(chǎn)力研究，2008，（15）：121-155.

（責任編輯 杜生權(quán)）

Study on the Dilemma and Countermeasures of the Third Party to Evaluate the Performance of the Government: Based on the Perspective of Civil Servants Perception

CHEN Cong1, ZHANG Ting-jun2
（1.2.School of Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou，350007，China）

The government performance，as a kind of external evaluation form which is different

from the government evaluation，has been explored and developed in recent years，but it still faces many problems in the development of our country in the third party evaluation.Research from the perspective of civil service perceived by the form of interviews，based on the investigation and interview to obtain qualitative data，respectively，from the concept of third party assessment，assessment evaluation subject and three aspects of the system the dilemma faced by third-party assessment are analyzed，refining a third-party assessment at the operational level of problem，and on this basis，put forward including changing the evaluation ideas，optimize the evaluation subject and improve the relevant legal system，countermeasures.

third party evaluation；local government；performance management；civil servant perception

D630

A

2095-2082（2016）04-0031-09

2016-07-15

福建省科技廳軟科學項目（2015R0029）

1．陳 聰（1991—），男，山東鄒城人，福建師范大學公共管理學院行政管理專業(yè)2014級碩士研究生；

2．張廷君（1980—），女，福建福州人，福建師范大學公共管理學院副教授，碩士研究生導師，管理學博士。

*為通訊作者