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        以體制機(jī)制創(chuàng)新推動試點強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展持續(xù)發(fā)力

        2016-07-29 17:15:43張金亮
        機(jī)構(gòu)與行政 2016年7期
        關(guān)鍵詞:東營市

        張金亮

        近年來,東營市編辦深刻把握基層發(fā)展的新趨勢、新特點,積極探索、大膽創(chuàng)新,以試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革為切入點,在釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、加強(qiáng)安監(jiān)環(huán)保力量建設(shè)、提高公共服務(wù)水平等方面邁出了實質(zhì)性步伐。

        一、主要做法

        新常態(tài)、新局面呼喚新的發(fā)展方式,如何發(fā)揮試點強(qiáng)鎮(zhèn)示范帶頭作用,推進(jìn)基層政府管理由管控型全能式向現(xiàn)代化服務(wù)型轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展由指標(biāo)式粗放化向宜居型綜合式轉(zhuǎn)變,要靠改革創(chuàng)新。為此,東營市編辦綜合施策,在前期改革的基礎(chǔ)上,以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?,加快推動試點強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理;以調(diào)整完善機(jī)構(gòu)設(shè)置為著力點,不斷優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)編制資源配置;以強(qiáng)化安監(jiān)、環(huán)保能力建設(shè)為突破口,進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革,為基層經(jīng)濟(jì)社會新一輪發(fā)展凝聚起了強(qiáng)大動力。

        (一)做好接續(xù)文章,推動改革舉措持久發(fā)力。一是印發(fā)了《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)試點強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)的通知》(東辦字〔2015〕40號),明確自2015年起繼續(xù)實施為期3年的試點強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè),并對相關(guān)扶持政策和改革舉措進(jìn)行了調(diào)整完善。二是以市委辦公室、市政府辦公室文件形式,對2012年以來試點強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)考核評價情況進(jìn)行了通報,其中大王鎮(zhèn)、勝坨鎮(zhèn)被評為全市試點強(qiáng)鎮(zhèn)綜合發(fā)展先進(jìn)單位,新戶鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn)、史口鎮(zhèn)被評為全市試點強(qiáng)鎮(zhèn)跨越發(fā)展先進(jìn)單位。三是制定印發(fā)了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》(東編辦發(fā)〔2015〕47號),對前期試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整完善。四是推動管理權(quán)限動態(tài)調(diào)整。指導(dǎo)縣區(qū)在前期試點強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)限的基礎(chǔ)上,結(jié)合行政審批制度改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢,按照有增有減的原則,對已下放權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整,切實提高了下放權(quán)限的使用效率。例如,東營市河口區(qū)印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河口區(qū)試點強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)目錄的通知》(東河編發(fā)〔2015〕24號),對新戶鎮(zhèn)、仙河鎮(zhèn)提報的21項權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整;墾利縣取消了勝坨鎮(zhèn)23項權(quán)限,為永安鎮(zhèn)新增了2項權(quán)限。

        (二)借足改革東風(fēng),實現(xiàn)試點強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)力、責(zé)任清單式管理。一是針對基層政府長期存在的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象,按照“權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本思路,指導(dǎo)試點強(qiáng)鎮(zhèn)兩張清單一并編制。二是編制了試點強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”參考目錄和模板,并及時下發(fā)各縣區(qū)參照執(zhí)行。與此同時,還指導(dǎo)各縣區(qū)充分借鑒市直、縣區(qū)政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單編制流程,通過技術(shù)共享、人員共享、平臺共享的方式,借足改革東風(fēng),切實做好了試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政權(quán)力清單、責(zé)任清單的編制公布工作。三是指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在試點強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”制定工作中先行一步,積累經(jīng)驗、示范推進(jìn)。廣饒縣組織相關(guān)人員赴外地進(jìn)行了學(xué)習(xí)交流,在此基礎(chǔ)上結(jié)合實際,擬定了大王鎮(zhèn)行政權(quán)力事項目錄。墾利縣召開了全縣推行鎮(zhèn)(街道)權(quán)力清單、責(zé)任清單工作啟動大會,出臺了鎮(zhèn)(街道)權(quán)責(zé)清單制定實施方案和工作規(guī)范,在鎮(zhèn)(街道)成立了審核小組,采取“三審三回”的方式,切實做好了“權(quán)責(zé)清單”的編制工作。截止目前,東營市各縣區(qū)試點強(qiáng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單”均已編制完成,并向社會公布。

        (三)適應(yīng)發(fā)展需要,調(diào)整優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。一是指導(dǎo)縣區(qū)對試點強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,明確試點強(qiáng)鎮(zhèn)事業(yè)單位結(jié)合實際整合為3—4個;省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),與開發(fā)區(qū)管委會按照“鎮(zhèn)區(qū)一體”模式綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu);一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也要結(jié)合實際對現(xiàn)有財政撥款事業(yè)單位(不含教育、衛(wèi)生)進(jìn)行適當(dāng)整合。二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)開展工作的實際,制定出臺文件鼓勵試點強(qiáng)鎮(zhèn)因地制宜、突出特色,適度打破行政、事業(yè)界限,探索由編制管理向崗位管理過渡,切實提高了編制資源的使用效率和工作人員的積極性。三是加強(qiáng)安監(jiān)、環(huán)保等重點領(lǐng)域監(jiān)管力量。制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量的通知》(東編辦發(fā)〔2015〕96號),對基層安監(jiān)機(jī)構(gòu)人員配置、領(lǐng)導(dǎo)配備等提出了明確要求。根據(jù)環(huán)保監(jiān)管的工作特點,指導(dǎo)縣區(qū)以試點強(qiáng)鎮(zhèn)為核心區(qū),分片派駐了環(huán)保執(zhí)法隊伍,并將其納入綜合執(zhí)法范圍。截至目前,東營市安監(jiān)、環(huán)保領(lǐng)域已初步構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的四級監(jiān)管執(zhí)法體系。

        (四)抓牢重點環(huán)節(jié),做好試點強(qiáng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革工作。一是確定改革方向。根據(jù)上級有關(guān)精神,東營市編辦積極創(chuàng)新、分步推進(jìn),組織人員先期對試點強(qiáng)鎮(zhèn)進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研,切實摸清了試點強(qiáng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍和機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。二是明確改革路徑。結(jié)合試點強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位優(yōu)化調(diào)整,明確要求試點強(qiáng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置綜合執(zhí)法辦公室。擬訂了《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的意見》,出臺了《關(guān)于貫徹東編發(fā)〔2014〕30號文件進(jìn)一步優(yōu)化試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制有關(guān)問題的通知》(東編辦發(fā)〔2015〕47號)文件,對試點強(qiáng)鎮(zhèn)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的范圍、平臺建設(shè)、管理體制以及運行機(jī)制等進(jìn)行了明確。三是抓好改革落實。指導(dǎo)廣饒縣、墾利縣在推進(jìn)試點強(qiáng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法方面先試先行,廣饒縣制定了《關(guān)于開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法試點的實施意見》,探索將城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、道路交通等4個領(lǐng)域的53項縣級行政執(zhí)法權(quán)下放并納入大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范疇;墾利縣印發(fā)了《關(guān)于開展鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法試點工作的實施意見》,確定在城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管等9個領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法或聯(lián)動執(zhí)法試點。通過上述試點帶動,有效促進(jìn)了相關(guān)改革的全面推進(jìn)。

        二、存在問題

        通過上述改革舉措,試點強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計,2015年,大王鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1613.2億元,同比增長2.4%;完成社會固定資產(chǎn)投資192.1億元,同比增長5.1%;實現(xiàn)財政收入9.3億元。勝坨鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1084.3億元,同比增長0.4%;完成社會固定資產(chǎn)投資114.7億元,同比增長15.1%;實現(xiàn)財政收入2.1億元。其他試點強(qiáng)鎮(zhèn),特別是史口鎮(zhèn)、新戶鎮(zhèn)和陳莊鎮(zhèn),相關(guān)指標(biāo)也有不同程度地增長??傮w來看,試點強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出向好一面。但改革不可能一蹴而就,也不可能面面俱到,從前期的改革實踐來看,主要還存在以下幾方面問題:

        (一)體制不順,部分職能履行存在障礙。近年來,按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和行政審批制度改革等工作要求,大量管理權(quán)限下放到了基層。但從實際效果來看,由于試點強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門之間沒有形成良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制,權(quán)限下放后沒有得到較好履行,成為了“僵尸權(quán)限”。另外,試點強(qiáng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)之間,相關(guān)體制機(jī)制也不夠順暢;例如,前期各試點強(qiáng)鎮(zhèn)雖然都成立了綜合執(zhí)法辦公室,但由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各派駐機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系不同,工作銜接不夠順暢,無法形成工作合力,實踐效果暫時不夠理想。

        (二)監(jiān)管薄弱,重點領(lǐng)域力量有待加強(qiáng)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入,試點強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的監(jiān)管壓力越來越大。諸如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域,都需要大量人員力量。但目前來看,試點強(qiáng)鎮(zhèn)的人員編制仍是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革期間,根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會情況核定的,歷經(jīng)六年的發(fā)展變化,不管是從編制總量還是從編制結(jié)構(gòu)上來看,都已不能適應(yīng)新形勢下試點強(qiáng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。

        (三)資源短缺,綜合發(fā)展能力受到限制。通過近幾年的改革發(fā)展,試點強(qiáng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和公共服務(wù)提供等方面取得了較大成績。與此同時,發(fā)展也帶來了人才、土地和資金等方面的需求。目前來看,前期的優(yōu)惠政策在試點強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展初期,發(fā)揮了積極作用;但隨著發(fā)展規(guī)模和層次的不斷延伸,試點強(qiáng)鎮(zhèn)在人才、土地和資金等方面的短板愈發(fā)明顯,其帶頭發(fā)展、跨越發(fā)展的能力受到了一定限制。

        三、對策建議

        (一)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革,加強(qiáng)試點強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革頂層設(shè)計。針對試點強(qiáng)鎮(zhèn)與縣區(qū)直相關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)之間存在的配合張力問題。結(jié)合下步鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革,一方面,要加強(qiáng)制度設(shè)計,抓住解決問題的牛鼻子,實行重點突破。比如可以探索建立由縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的試點強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,定期組織相關(guān)部門研究解決改革發(fā)展中遇到的困難和問題。另一方面,要完善試點強(qiáng)鎮(zhèn)職能配置??梢愿鶕?jù)基層發(fā)展實際,探索將部分重點領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)直接賦予強(qiáng)鎮(zhèn)政府,與此同時,進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)管理體制,切實補(bǔ)齊試點強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板。

        (二)根據(jù)基層發(fā)展形勢需要,增強(qiáng)試點強(qiáng)鎮(zhèn)重點領(lǐng)域人員力量。今年,省政府辦公廳發(fā)文要求加強(qiáng)基層鄉(xiāng)村安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全等領(lǐng)域監(jiān)管力量。可以說,隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,試點強(qiáng)鎮(zhèn)的管理內(nèi)容、服務(wù)對象和工作重點均發(fā)生了較大變化。下一步,一是省編辦根據(jù)基層發(fā)展實際,調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系,重新核定試點強(qiáng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人員編制,進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。二是根據(jù)試點強(qiáng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點領(lǐng)域工作需要,下達(dá)一部分專項編制,用于解決發(fā)展亟需。三是探索將部分適宜納入政府購買服務(wù)范圍的服務(wù)事項交由社會承擔(dān),同時將有限編制資源向監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域集中。

        (三)補(bǔ)齊試點強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展短板,加大重點資源支持力度。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展離不開人才、土地、資金等資源要素的支撐,試點強(qiáng)鎮(zhèn)作為基層發(fā)展的排頭兵,更是如此。在這方面,省級層面要加大支持力度,在政策上發(fā)揮好布局和引領(lǐng)作用,例如,考慮試點強(qiáng)鎮(zhèn)工作實際,可以探索實行“人員混用、崗位管理”的用人模式,為各類人才交流成長提供優(yōu)質(zhì)平臺。另外,在協(xié)調(diào)相關(guān)部門繼續(xù)加大土地、資金支持力度的同時,可以探索提高資源支持精準(zhǔn)度的有效措施,既給地方動力,也給地方壓力,真正讓有限資源起到點石成金的效果。市縣層面,也要結(jié)合實際,積極協(xié)調(diào)國土、財政等有關(guān)部門,加大支持力度,切實破除改革試點的發(fā)展瓶頸。

        關(guān)鍵詞:體制機(jī)制創(chuàng)新 試點強(qiáng)鎮(zhèn) 東營市

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