王美舒

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

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宏觀審慎監(jiān)管法治化經(jīng)驗(yàn)借鑒的思考

王美舒

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

［摘要］宏觀審慎監(jiān)管全球“一體化”暗含著對金融監(jiān)管權(quán)力的加強(qiáng)，以及對金融創(chuàng)新的限制。美國金融監(jiān)管的宏觀審慎轉(zhuǎn)向，源于對自由放任主義監(jiān)管模式的反思，以及隨之而來的金融監(jiān)管權(quán)力擴(kuò)大和金融創(chuàng)新監(jiān)管加強(qiáng)，與“一體化”背后的意蘊(yùn)相吻合。中國金融監(jiān)管邏輯建立在集體主義與穩(wěn)定優(yōu)先的邏輯之上，在金融監(jiān)管向宏觀審慎邁步中，如不考慮中國自身情形，盲目“與國際接軌”，可能導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，市場與政府失衡，與金融監(jiān)管法治化背道而馳。

［關(guān)鍵詞］宏觀審慎監(jiān)管法治化；全球一體化；多元挑戰(zhàn)

一、問題的提出

信息技術(shù)革命之后，多元化與一體化成為兩個(gè)相悖但又共生的世界主題。一方面，互聯(lián)網(wǎng)突破物理世界的限制，將信息傳遞的距離和時(shí)間縮小縮短，為人們構(gòu)建了多維度和多層面的生活世界，人們在其中不斷挖掘“自我”與實(shí)現(xiàn)“自我”[1]3-32。人們不再過多強(qiáng)調(diào)共性，而將個(gè)性作為生活的主題，文化與制度因此獲得了更寬廣的展示平臺，差異性與多元化凸顯，以理解為目標(biāo)的文化溝通、制度溝通成為這個(gè)時(shí)代的常態(tài)。但另一方面，多元化卻時(shí)刻面臨著一體化的沖擊?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們提供“自我”挖掘與“自我”實(shí)現(xiàn)空間的同時(shí)，也通過“脫域機(jī)制”將社會(huì)關(guān)系從地方性的場景中抽離出來，“再嵌入”（disembedding mechanism）到無限延伸的全球時(shí)空地帶中[2]25。人們所強(qiáng)調(diào)的“自我”與“個(gè)性”，成為趨同整體一部分的虛假的“自我”與“個(gè)性”。多元文化與制度在不同平臺進(jìn)行溝通時(shí)，也不可避免地面臨臣服于一元文化或制度的困境，作為特定文化的某一經(jīng)濟(jì)制度或政治制度被認(rèn)為是全球應(yīng)普遍接受的，得以被復(fù)制和推廣①作為特定文化的自由市場制度，被認(rèn)為是全球應(yīng)普遍接受的，并成為“實(shí)現(xiàn)全球民主化與人人享有平等機(jī)會(huì)的第一步”，并獲得諸如世貿(mào)組織、世界銀行等制度化國際機(jī)構(gòu)的支持和鼓勵(lì)。但從多元角度看，這樣的認(rèn)識和實(shí)踐是片面且有風(fēng)險(xiǎn)的。例如，在消費(fèi)文化流行的今天，“穆斯林世界就反對無限制的廣告宣傳，北美印第安人則強(qiáng)烈反對盎格魯式的以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的生活方式”。蒙古實(shí)行的草場分配制度，也證明市場并不是稀缺財(cái)富分配的唯一形式。轉(zhuǎn)引自張世明：《推參闡述在經(jīng)濟(jì)法中的應(yīng)用：兼論后金融危機(jī)背景下的研究策略》，載于《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)文獻(xiàn)會(huì)要》，法律出版社，2012年，第4-30頁。。這種不考慮多元背景的一體化，時(shí)常會(huì)演變?yōu)榘谅摹懊褡逯行恼摗保╡thnocentric notion），帶來國際風(fēng)險(xiǎn)。

具體到金融監(jiān)管制度，多元化與一體化也是共生但又相悖的兩個(gè)主題。一方面，一國的金融監(jiān)管制度與其金融體系結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系，金融體系結(jié)構(gòu)的變遷決定著一國金融監(jiān)管體系的變遷方向[3]232，而金融體系結(jié)構(gòu)又與一國的金融發(fā)展?fàn)顩r、制度文化有相關(guān)關(guān)系①實(shí)證研究表明，“效率比較優(yōu)勢”在一國金融體系結(jié)構(gòu)的形成中具有重要作用。在擁有高效率金融市場的經(jīng)濟(jì)體中，通常更傾向于形成“市場主導(dǎo)型”的金融體系結(jié)構(gòu)；而在擁有高效率的銀行業(yè)的經(jīng)濟(jì)體中，“銀行主導(dǎo)型”的金融體系結(jié)構(gòu)更為普遍。此外，隨著一國資本賬戶開放度的提高，金融市場的規(guī)模將顯著增大，金融體系結(jié)構(gòu)也更傾向于“市場主導(dǎo)型”。實(shí)證研究還表明，在社會(huì)信用水平較高的國家，其金融體系結(jié)構(gòu)更傾向于“市場主導(dǎo)型”的金融體系；普通法系國家更傾向于建立“市場主導(dǎo)型”的金融體系。參見馬勇：《究竟是什么決定了一國的金融體系結(jié)構(gòu)》，載于《財(cái)經(jīng)研究》第38卷第1期，第61頁。，多元化的制度造就了多元化的金融監(jiān)管制度。另一方面，全球金融一體化與電子化交互作用，金融創(chuàng)新產(chǎn)品可以輕易跨越國界，金融危機(jī)的國際傳導(dǎo)機(jī)制也因此加強(qiáng)；各國在加強(qiáng)合作，以應(yīng)對全球危機(jī)的同時(shí)，出現(xiàn)了大規(guī)模借鑒他國監(jiān)管制度的情形，各國監(jiān)管政策逐漸趨同②Philip R.Wood在其《金融法的世界地圖》中就曾用破產(chǎn)抵銷的可適用性、擔(dān)保權(quán)益的可適用性及其范圍，商業(yè)信托的可適用性，合同、應(yīng)收賬款和請求權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，違法資金的可追查性來衡量全球各個(gè)國家金融法的立法情況。。某一監(jiān)管理念由國際領(lǐng)域向各個(gè)國家迅速擴(kuò)散，以及一國監(jiān)管實(shí)踐通過國際機(jī)構(gòu)向其他國家擴(kuò)散的情形在金融監(jiān)管領(lǐng)域并不鮮見[4]56。

以2008年金融危機(jī)后金融監(jiān)管的宏觀轉(zhuǎn)向?yàn)槔腿麪栁瘑T會(huì)在公布《逆周期資本監(jiān)管》，并對新資本要求、流動(dòng)性調(diào)節(jié)、杠桿率以及動(dòng)態(tài)撥備提出多項(xiàng)意見的同時(shí)，美國、英國等金融發(fā)達(dá)國家也迅速出臺金融監(jiān)管新政，以實(shí)現(xiàn)金融宏觀審慎監(jiān)管。美國連續(xù)公布了《金融監(jiān)管框架現(xiàn)代化藍(lán)圖》《金融監(jiān)管改革框架》和《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》三個(gè)改革方案，并于2010年開始實(shí)行《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》；歐盟理事會(huì)通過了《歐洲金融監(jiān)管體系改革》，并于2009年9月通過金融監(jiān)管立法草案，意在建立一個(gè)宏觀審慎管理和微觀審慎管理并重的金融監(jiān)管體系；英國先后出臺了《2009年銀行法案》和《金融市場改革白皮書》；日本和加拿大也都在2012年初公布了最新的監(jiān)管草案，以推行《巴塞爾協(xié)議III》中的宏觀審慎監(jiān)管政策[5]157-171。金融發(fā)達(dá)國家的宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向影響了諸多金融欠發(fā)達(dá)國家，秘魯于2008年之后開始實(shí)行動(dòng)態(tài)撥備制度，印度則開始提高資本充足率[6]139-144。宏觀審慎監(jiān)管一時(shí)間成為各國金融監(jiān)管無法繞開的關(guān)鍵詞。

一向重視與國際接軌的中國也迅速跟上了各國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向的步伐。2011年3月16日發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評估體系和處置機(jī)制”。隨后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐。以銀行業(yè)為例，銀監(jiān)會(huì)在《巴塞爾協(xié)議III》框架下依次頒布了《關(guān)于中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》《商業(yè)銀行資本管理辦法》，采取了包括改進(jìn)資本充足率計(jì)算方法、提高資本充足率監(jiān)管要求、建立杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的強(qiáng)化資本充足率監(jiān)管措施，并對流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)體系進(jìn)行改進(jìn)。銀監(jiān)會(huì)還強(qiáng)化了貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管，建立起貸款撥備率、撥備覆蓋率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及動(dòng)態(tài)調(diào)整貸款損失準(zhǔn)備制度。與監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)踐相呼應(yīng)，金融監(jiān)管研究領(lǐng)域也出現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管研究熱潮。但不管是對他國理論、經(jīng)驗(yàn)的介紹，還是對國內(nèi)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)向的構(gòu)想，現(xiàn)有研究都急于從僅可作為特殊現(xiàn)象的一國經(jīng)驗(yàn)跳躍到另一國的獨(dú)特環(huán)境中，在沒有理解多元差異的情況下，盲目尋求一體化的可能③實(shí)際上，巴塞爾委員會(huì)對各國照搬宏觀審慎監(jiān)管政策、工具的情形有所警惕，曾強(qiáng)調(diào)，作為一種政策規(guī)則，逆周期資本緩沖只有與本國的國情高度結(jié)合，才能有效發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)功能，《逆周期資本指引》提出的方法論知識作為各國制定逆周期資本緩沖政策的參考，各國不宜機(jī)械地運(yùn)用該指標(biāo)來確定逆周期資本，而應(yīng)根據(jù)本國國情設(shè)計(jì)最適合自身情況的逆周期資本緩沖機(jī)制。，將“與國際接軌”的過程變?yōu)榫哂小懊褡逯行恼摗鄙实拿つ恳惑w化過程。本文從現(xiàn)有文獻(xiàn)的這一邏輯漏洞出發(fā)，離開帶有“民族中心論”色彩的盲目一體化過程，回到多元化背景本身，對宏觀審慎監(jiān)管熱潮進(jìn)行思考。

二、宏觀審慎監(jiān)管：金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向的全球潮流

宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)都是維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全，即對金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。對金融風(fēng)險(xiǎn)的理解影響著金融監(jiān)管政策、工具的選擇。芝加哥學(xué)派創(chuàng)始人奈特首先對“不確定性”和“風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行區(qū)分[7]79，馬科維茨給出了風(fēng)險(xiǎn)和收益的數(shù)理定義，并進(jìn)一步將金融風(fēng)險(xiǎn)分為“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”和“非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”[8]236。其中，“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”是指與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系和市場相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括諸如貨幣政策調(diào)整、政治法律和社會(huì)環(huán)境變化引起的風(fēng)險(xiǎn)；而“非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”則是指個(gè)別合同違約或資產(chǎn)損失的可能性。在金融風(fēng)險(xiǎn)理論中，非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之間是相互獨(dú)立的，通過分散化的策略可以加以避免。風(fēng)險(xiǎn)分散化的策略有兩種，一種是投資者利用風(fēng)險(xiǎn)互換來實(shí)現(xiàn)分擔(dān)（通常被稱為“橫向的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”），通過金融市場來實(shí)現(xiàn)；另一種是通過不同時(shí)期的均衡匹配策略來平滑投資收益和規(guī)避金融資產(chǎn)價(jià)格的過度波動(dòng)（通常被稱為“縱向的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”），通過金融中介來完成。不同策略將風(fēng)險(xiǎn)分拆、捆綁、分散和轉(zhuǎn)移，在不同微觀經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行優(yōu)化配置，使得有能力且有意愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的投資者承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)?！帮L(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配的理想模型讓金融風(fēng)險(xiǎn)研究者認(rèn)為，即使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際損失，也不會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)一開始就通過市場分配給有能力承擔(dān)損失的投資者。在這個(gè)“自我實(shí)現(xiàn)”的金融風(fēng)險(xiǎn)理論體系中，所有風(fēng)險(xiǎn)都來源于外部，金融體系內(nèi)部只要按照模型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，就可以防止損失由單個(gè)投資者擴(kuò)大到整個(gè)金融市場，同時(shí)還能切斷金融風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)危機(jī)之間的聯(lián)系。

對金融風(fēng)險(xiǎn)及其分散的理想化認(rèn)識，導(dǎo)致了金融市場參與者與監(jiān)管者兩種不同的反應(yīng)。對金融市場參與者而言，金融創(chuàng)新與金融衍生品的開發(fā)在帶來巨額收益的同時(shí)，還可以分散風(fēng)險(xiǎn)。金融工程技術(shù)得以廣泛運(yùn)用，與原始現(xiàn)金流多次分割、多次交易的金融合約占金融市場的絕大部分。通過金融合約，彼此關(guān)聯(lián)的市場主體①如投資銀行、商業(yè)銀行、基金公司、會(huì)計(jì)和審計(jì)機(jī)構(gòu)、評級機(jī)構(gòu)、個(gè)體投資者等。達(dá)成一系列的結(jié)構(gòu)化交易方案。這些基于原始現(xiàn)金流的多層衍生與錯(cuò)綜的交易結(jié)構(gòu)相結(jié)合，產(chǎn)生了諸多專業(yè)金融機(jī)構(gòu)都望而生畏的金融產(chǎn)品——“高盛公司的財(cái)務(wù)報(bào)表只有美林能看懂”[9]98。對金融風(fēng)險(xiǎn)及其分散的理想化認(rèn)識使得金融監(jiān)管者在放松金融監(jiān)管的同時(shí)，還一直采取微觀審慎監(jiān)管措施，對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)視而不見。對金融監(jiān)管者而言，放松金融管制，為金融創(chuàng)新留下更多空間，會(huì)幫助解決金融體系中遇到的問題。長期而言，金融創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的動(dòng)力[10]。金融創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)同的例證，可以從21世紀(jì)的生物科技發(fā)展，一直回溯到古羅馬時(shí)代的采礦業(yè)興起。也正因?yàn)檫@種協(xié)同關(guān)系，金融體系想要對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作出評估和風(fēng)險(xiǎn)管理，就需要金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新一旦停止，金融服務(wù)的質(zhì)量會(huì)隨之下降，進(jìn)而技術(shù)進(jìn)步的步伐放緩，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。循著這一邏輯，阻礙金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管措施，成為技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長步伐放緩的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｃ鎸ξC(jī)帶來的損失和金融創(chuàng)新的代價(jià)，金融監(jiān)管者常在經(jīng)濟(jì)繁榮期忘記前者，而為避免后者不斷放松金融管制。同時(shí)，金融監(jiān)管者認(rèn)為，只要保證個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健，在“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配的情形下，就可以分化風(fēng)險(xiǎn)，形成穩(wěn)健的金融體系，從而避免危機(jī)的產(chǎn)生。以“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配為預(yù)設(shè)的金融風(fēng)險(xiǎn)理論影響了金融市場參與者與監(jiān)管者的行為選擇，進(jìn)而使得現(xiàn)實(shí)存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在理論和實(shí)踐中完全被忽略[8]236。

金融宏觀審慎監(jiān)管伴隨著人們對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識從“幕后”走到“臺前”。在理論研究中，金融宏觀審慎監(jiān)管并不是一個(gè)新概念，常與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)被提及。20世紀(jì)70年代，國際清算銀行（BIS）就提出應(yīng)從金融體系的整體來進(jìn)行監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)[11]。自1986年始，“宏觀審慎監(jiān)管”在金融文獻(xiàn)中廣泛出現(xiàn)，但直到2008年金融危機(jī)中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)暴露，“宏觀審慎監(jiān)管”才再一次受到關(guān)注。2009年，G20在“倫敦峰會(huì)”上提出，將宏觀審慎監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管和市場一體化監(jiān)管的重要補(bǔ)充，并提出了旨在減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的一系列新措施[13]。對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重新發(fā)現(xiàn)，特別是對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重新認(rèn)識，影響到金融監(jiān)管實(shí)踐。金融監(jiān)管在原有微觀審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上，除了引入各類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)外①這些系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理工具包括逆周期資本緩沖制度、前瞻性撥備制度、強(qiáng)化流動(dòng)性監(jiān)管、杠桿率監(jiān)管指標(biāo)、保證金和折扣比率、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、場外衍生品監(jiān)管。例如，在《巴塞爾協(xié)議III》頒布了《穩(wěn)健的壓力測試實(shí)踐和監(jiān)管原則》，建議銀行開展覆蓋全行范圍的各種風(fēng)險(xiǎn)和各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壓力測試，并使之成為整體治理和風(fēng)險(xiǎn)管理工具的有力補(bǔ)充?！栋腿麪枀f(xié)議III》在繼續(xù)主張自下而上的微觀監(jiān)管的同時(shí)，也提倡加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理，引入了包括計(jì)提2.5%留存緩沖資本和0～2.5%的逆周期緩沖資本在內(nèi)的監(jiān)管指標(biāo)，并設(shè)定100%的流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資率。，還強(qiáng)化、細(xì)化原有資本約束指標(biāo)，并建立了約束銀行自營業(yè)務(wù)的“沃爾克規(guī)則”。隨著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)走到“臺前”，金融監(jiān)管者不再持有放松管制、放任金融創(chuàng)新的態(tài)度，轉(zhuǎn)而通過規(guī)則的制定、細(xì)化，擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)力的范圍來進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)，金融創(chuàng)新也不再一概被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前推力，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在辯證地看待金融創(chuàng)新的同時(shí)，也將“有形之手”伸向這一領(lǐng)域。

宏觀審慎監(jiān)管的“一體化”是隨著系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露而迅速在全球展開。2008年次貸危機(jī)前，金融風(fēng)險(xiǎn)理論的“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配假設(shè)，將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)排除在風(fēng)險(xiǎn)分散模型之外，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過金融創(chuàng)新和衍生品來分散風(fēng)險(xiǎn)，獲得更高杠桿率；“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配假設(shè)又促使金融監(jiān)管者放松監(jiān)管，并堅(jiān)持微觀審慎監(jiān)管政策，遲遲不進(jìn)行宏觀轉(zhuǎn)向。這些因素綜合起來，導(dǎo)致了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程是對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)再發(fā)現(xiàn)的過程，同時(shí)也暗含了金融監(jiān)管權(quán)的強(qiáng)化與金融創(chuàng)新的限制這兩個(gè)趨勢。

三、“一體化”模板：美國宏觀審慎監(jiān)管法治化分析

2008年金融危機(jī)后，美國在金融監(jiān)管領(lǐng)域迅速使用宏觀審慎監(jiān)管工具，建立宏觀審慎監(jiān)管制度。從宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向前后的金融監(jiān)管理念和金融監(jiān)管實(shí)踐來看，美國金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)向與宏觀審慎監(jiān)管“一體化”進(jìn)程相吻合，甚至是幫助宏觀審慎監(jiān)管“一體化”推廣的模板。歷史上看，美國金融監(jiān)管經(jīng)歷高峰波段后，隨后則是長時(shí)間的相對不受重視和機(jī)構(gòu)衰落。20世紀(jì)30年代的大蕭條讓人們認(rèn)識到金融機(jī)構(gòu)倒閉帶來的危害，人們對金融監(jiān)管的興趣增加，金融管制的諸多制度也同時(shí)建立起來[13]198。但隨后幾十年的經(jīng)濟(jì)增長與金融穩(wěn)定，又讓研究者和金融監(jiān)管者轉(zhuǎn)而信任金融市場，對管制的厭惡情緒逐漸增加，迫使已經(jīng)采取的監(jiān)管措施不斷被放松。當(dāng)監(jiān)管放寬與金融市場共同導(dǎo)致的泡沫破裂時(shí)，金融監(jiān)管又一次獲得強(qiáng)化，金融監(jiān)管權(quán)得以擴(kuò)充。宏觀審慎監(jiān)管也正是在這樣的時(shí)機(jī)下被引入到監(jiān)管制度中[14]。

20世紀(jì)30年代“大蕭條”后，金融監(jiān)管的自由放任主義一直影響著美國金融研究和實(shí)踐[15]153。金融監(jiān)管領(lǐng)域中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷堅(jiān)持自由放任思想。從“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)同研究者的“完全市場假設(shè)”：一方面，金融參與者可以在不發(fā)生成本的條件下與其他市場參與者協(xié)商、訂立與執(zhí)行任何復(fù)雜的合同，金融法律的完善保障了合同的及時(shí)執(zhí)行，從而避免了大規(guī)模金融違約所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在完美的金融市場中，所有金融市場參與者都可獲得同樣的信息，并憑借相同的金融市場信息進(jìn)行理智決策，訂立合同以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域的“完全市場假設(shè)”，需要的是個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健與合規(guī)操作，以減少違約現(xiàn)象；以及金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，以使信息傳遞無障礙。

美國金融監(jiān)管在這一階段認(rèn)為，監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該是個(gè)體金融機(jī)構(gòu)，要對金融創(chuàng)新及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)持容忍態(tài)度，并不斷放松管制，允許金融市場自我實(shí)現(xiàn)“完全市場假設(shè)”[16]75-87。在這樣的監(jiān)管邏輯下，金融監(jiān)管實(shí)踐呈不斷放松狀態(tài)。1980年頒布的《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法案》終止了有關(guān)銀行支付存款利息的限制，并終結(jié)了各州有關(guān)高利貸的法律規(guī)定。取消高利貸法律規(guī)定的后續(xù)影響是按揭貸款放貸人得以發(fā)放次級貸款，收取足夠高的利率以彌補(bǔ)未來不可避免要發(fā)生的違約和喪失抵押品贖回權(quán)可能產(chǎn)生的成本。在市場開始對解除限制措施作出反應(yīng)后，就需要擴(kuò)大監(jiān)管范圍以保護(hù)借貸體系的穩(wěn)健運(yùn)行，但金融監(jiān)管者并未擴(kuò)大監(jiān)管范圍?！?982年加恩—圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法案》完全取消了存款利率上限的限制，并取消了貸款價(jià)值比的法定限制。但在放松存款利率限制的同時(shí)，金融監(jiān)管者沒有輔之對存款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。《1999年格雷姆—里奇—比利雷金融現(xiàn)代化法案》廢除了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，允許商業(yè)銀行重新經(jīng)營投資銀行業(yè)務(wù)以及接納保險(xiǎn)公司為附屬機(jī)構(gòu)，但更為宏觀的金融監(jiān)管卻沒有跟上。2008年金融危機(jī)前，放松監(jiān)管的趨勢更為明顯。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行熟練、正直地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)數(shù)學(xué)模型的能力深信不疑。銀行創(chuàng)造、發(fā)行大量結(jié)構(gòu)性投資工具，發(fā)放上千億美元的不良次級貸款，并將資金投入他們所描述的安全的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對此卻視若罔聞。2001年，次級抵押貸款僅占據(jù)所有抵押貸款的7%，截至2005年，次貸余額總和急劇增至1.25萬億美元，次貸占所有新增抵押貸款的20%。面對這一日益凸顯的金融風(fēng)險(xiǎn)，即使面對輿論的呼吁①“一些敏銳的記者自2004年就開始報(bào)道次級抵押貸款領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)借貸操作；已故州長愛德華·格拉姆利克在2000年就警告艾倫·格林斯潘情況正在失控”。參見艾倫·布林德：《當(dāng)音樂停止之后：金融危機(jī)、應(yīng)對策略與未來的世界》，中國人民大學(xué)出版社，2014年，第57頁。，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也僅以發(fā)表聲明表達(dá)了他們的態(tài)度，而沒有對次貸采取任何措施。在面對日益復(fù)雜的金融創(chuàng)新，作為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的美聯(lián)儲(chǔ)、美國財(cái)政部金融局、美國儲(chǔ)蓄管理局（已取消）和美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，都表示“對衍生品的監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致法律上的不確定性，阻礙金融創(chuàng)新，引發(fā)衍生品交易逃離海外，甚至終結(jié)資本主義制度”。在本已寬松的金融監(jiān)管政策基礎(chǔ)上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還試圖進(jìn)一步放松監(jiān)管，推動(dòng)《2000年商品期貨現(xiàn)代化法案》的通過，在期貨領(lǐng)域豎起“監(jiān)管免入”的牌子[17]。

2008年金融危機(jī)的爆發(fā)使得美國開始反思自由放任主義下的金融監(jiān)管。奧巴馬曾在其就職演說中提到：“市場在創(chuàng)造財(cái)富和傳播自由方面具有無與倫比的力量，但這場危機(jī)提醒我們，沒有嚴(yán)格的監(jiān)管，市場就會(huì)失控?！眾W巴馬上臺后在極短時(shí)間內(nèi)通過了金融危機(jī)之后最全面、最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管法《多德—弗蘭克法案》，并通過該法案創(chuàng)設(shè)了新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予原有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多權(quán)限[19]167。新設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）以識別、監(jiān)測和處置美國系統(tǒng)性重要的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和行為，維護(hù)金融系統(tǒng)安全。同時(shí)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)還負(fù)責(zé)識別包括對沖基金、私人股權(quán)機(jī)構(gòu)、投資銀行在內(nèi)的系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，并在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)方面（資本和流動(dòng)性要求）向美聯(lián)儲(chǔ)提出建議。原有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也通過《多德—弗蘭克法案》獲得更多權(quán)力（見表1）[19]。

表1　《多德—弗蘭克法案》中專門設(shè)計(jì)規(guī)則制定的條款（按機(jī)構(gòu)劃分）

在美國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向進(jìn)程中，我們同樣看到了理論與實(shí)踐對原有金融風(fēng)險(xiǎn)理論的反思，對自由放任主義的監(jiān)管模式的反思，以及隨之而來的金融監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)大和金融創(chuàng)新監(jiān)管的加強(qiáng)。這與宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程有很高的吻合度。受美國金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向影響，世界上諸多國家也走上了宏觀審慎監(jiān)管的道路，美國成為全球宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中的模板。

四、“多元化”個(gè)案：中國與宏觀審慎監(jiān)管法治化

中國在2008年金融危機(jī)后迅速跟上國際潮流，對宏觀審慎監(jiān)管展開了研究與實(shí)踐。但不同于國際金融宏觀審慎監(jiān)管“一體化”中所蘊(yùn)含的對傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)理論的反思，也不同于金融發(fā)達(dá)國家在宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向中所暗含的擴(kuò)大金融監(jiān)管權(quán)力的嘗試，中國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向發(fā)生在不同于模板國家情形的“多樣化”背景下。

我國監(jiān)管理念受到金融制度發(fā)展歷史的影響，區(qū)別于以“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配為邏輯起點(diǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)理論和金融監(jiān)管理念，具有鮮明的特點(diǎn)。一方面，我國金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)集體主義，集體目標(biāo)優(yōu)先于個(gè)體目標(biāo)，整體利益大于個(gè)體利益。集體主義強(qiáng)調(diào)在個(gè)體目標(biāo)之上還存在一個(gè)更大的、更高層次的目標(biāo)，為了這個(gè)更高層次的目標(biāo)，個(gè)人目標(biāo)應(yīng)服從于集體目標(biāo)，并受集體的管理。在金融監(jiān)管中，這一理念又表現(xiàn)為兩層監(jiān)管理念：其一，金融監(jiān)管體系是國家行政體系的一部分，要為國家戰(zhàn)略服務(wù)；其二，個(gè)體消費(fèi)者的福利目標(biāo)要服從于金融體系的整體秩序要求[20]。因此，中國金融監(jiān)管的實(shí)踐思路是，保證了金融體系的整體秩序，也就保證了消費(fèi)者個(gè)體的利益。另一方面，我國金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定優(yōu)先，金融監(jiān)管者在面對穩(wěn)定與效率的權(quán)衡時(shí)，賦予穩(wěn)定更高的權(quán)重。為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，金融監(jiān)管自金融市場建立之初就介入到金融活動(dòng)中，并對金融市場進(jìn)行全面覆蓋的監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)踐落實(shí)到所有的金融市場主體及其具體經(jīng)營行為上，包括對具體金融創(chuàng)新產(chǎn)品的審查和批準(zhǔn)。為了金融穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還對金融創(chuàng)新持謹(jǐn)慎甚至懷疑態(tài)度，并在一定程度上限制金融創(chuàng)新發(fā)展[21]26。

在金融監(jiān)管實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)集體主義與金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管理念反而讓我國金融監(jiān)管具有諸多宏觀審慎監(jiān)管的特征。立法方面，宏觀審慎監(jiān)管要素最早出現(xiàn)在2003年修訂的《中國人民銀行法》中?！吨袊嗣胥y行法》第2條第2款規(guī)定，“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”。2003年頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條指出，“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心。銀行業(yè)監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)保護(hù)銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力”。2008年3月，中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于金融支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，明確指出：“應(yīng)正確處理支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展與防范金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，金融系統(tǒng)各部門要密切關(guān)注銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展?fàn)顩r，各部委應(yīng)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估，進(jìn)一步提高金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，切實(shí)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效保障國家金融安全?！痹诮鹑诒O(jiān)管業(yè)務(wù)中，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也先于國際趨勢，實(shí)施了諸多宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則。如銀監(jiān)會(huì)于2004年發(fā)布了第一版《商業(yè)銀行資本充足率辦法》，提出“準(zhǔn)確分類—提足撥備—做實(shí)利潤—提高資本充足率達(dá)標(biāo)”的監(jiān)管路線圖。隨后銀監(jiān)會(huì)又陸續(xù)發(fā)布關(guān)于撥備、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)集中度、公司治理、內(nèi)控、壓力測試、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等一系列的審慎監(jiān)管規(guī)章。與此同時(shí)，我國還初步搭建了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)單體風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警體系，并于2009年上線了第一版銀行風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警系統(tǒng)。

金融監(jiān)管者曾對我國金融監(jiān)管實(shí)踐中的宏觀審慎要素這樣評價(jià)：“雖然宏觀審慎本身是個(gè)較新的概念，但其背后的理念和一些具體實(shí)踐在我國并不陌生，特別是在中國的傳統(tǒng)文化和思維方式中，我們在從微觀著手的同時(shí)，也從全局的角度審視問題。在監(jiān)管政策制定與實(shí)踐中，既關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與安全，同時(shí)也關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和整個(gè)金融體系的安全。”[22]我國傳統(tǒng)文化和思維方式對我國金融監(jiān)管理念有一定影響，但并非是最為直接的影響。我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的邏輯起點(diǎn)是集體主義，從這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定是優(yōu)先考慮的目標(biāo)。為了維護(hù)穩(wěn)定，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有較大權(quán)力，對金融創(chuàng)新也持一種質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，這與前述宏觀審慎監(jiān)管“一體化”所經(jīng)歷的思維與實(shí)踐轉(zhuǎn)折大相徑庭。

于此，宏觀審慎監(jiān)管全球“一體化”在中國遇到了多元挑戰(zhàn)。如果忽視監(jiān)管邏輯的差異，宏觀審慎監(jiān)管給中國帶來的，也許不是金融市場領(lǐng)域內(nèi)的法治進(jìn)步，而是包括監(jiān)管權(quán)過大、金融創(chuàng)新自由受限在內(nèi)的法治退步。在素有自由放任傳統(tǒng)的美國，金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎與微觀審慎的結(jié)合，是邁向市場自由與政府干預(yù)耦合的第一步；但在行政權(quán)力過大、市場自由理念相對薄弱的中國，金融監(jiān)管向宏觀審慎邁進(jìn)，卻可能導(dǎo)致行政權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大的后果，本就無法耦合的市場與政府會(huì)處于更加失衡的狀態(tài)。有學(xué)者也曾表達(dá)了同樣的疑慮：“包括金融法在內(nèi)的法律制度都旨在保護(hù)當(dāng)下的權(quán)利和預(yù)期權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與安全，以使他們免受各種強(qiáng)力的侵?jǐn)_，因?yàn)檫@些強(qiáng)力常常以各種公共的或私人的利益為由而試圖削弱法律結(jié)構(gòu)的公正性、平民性與完整性……宏觀審慎監(jiān)管就折射了人類對金融安全計(jì)劃下的自負(fù)……在公益的幌子下，民權(quán)的空間被一步步地蠶食與侵占……”[23]對于急于通過“與國際接軌”來進(jìn)一步完善金融市場的中國，在宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中，如不考慮“一體化”背后的“多元化”背景，就會(huì)上錯(cuò)“軌”，最終南轅北轍。

五、結(jié)　語

國際層面的金融宏觀審慎監(jiān)管法治化，與作為“一體化”模板的美國金融宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向都暗含著對傳統(tǒng)“風(fēng)險(xiǎn)—投資者”匹配的金融風(fēng)險(xiǎn)理論的反思，對金融監(jiān)管中的自由放任主義的糾偏，也暗含著金融監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)大，對金融創(chuàng)新的限制，這與我國金融監(jiān)管中強(qiáng)調(diào)集體主義、穩(wěn)定優(yōu)先的監(jiān)管理念，以及監(jiān)管權(quán)力強(qiáng)大、金融創(chuàng)新自由受限的監(jiān)管實(shí)踐不相吻合。在金融宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中，忽視“多元化”的盲目借鑒與移植，只會(huì)陷于不自知的“民族中心論”中，中國必須考慮全球“一體化”背后的多元圖景，才能辨別“與國際接軌”之“軌”是否與中國前行的道路相一致，在金融監(jiān)管制度趨同的全球化大潮中，選擇正確的“軌道”，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的金融監(jiān)管法治化。

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(責(zé)任編輯：任屹立)

［中圖分類號］D922.291

［文章標(biāo)識碼］A

［文章編號］1671-0304(2016)03-0032-07

［收稿日期］2015-10-22［網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間］2016-06-12 00:33

［作者簡介］王美舒，女，山東泰安人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、金融法研究。

Experience Reflection of Legalization of Macro-prudential Regulation

WANG Mei-shu
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract:Global legal convergence of macro-prudential regulation implies the reinforcement of financial regulation power and the restriction of financial innovation.In the U.S.，theoretical reflection of laissez-faire financial regulation，expansion of financial regulation power and improved financial innovation supervision are consistent with the macro-prudential regulation legal convergence.In China，however，financial regulation builds on the logic of collectivism and priority of market stability.Ignoring the differences in logic，China may take wrong lessons，and choose irrational road toward macro-prudential regulation and rule of law in financial markets.

Keywords:legalization of macro-prudential regulation；global integration；multivariant challenge