韓志明　張鵬舉

〔摘要〕 處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)存在著大量的社會(huì)沖突。社會(huì)沖突的治理手段可分為信息溝通、權(quán)力整合及利益協(xié)調(diào)三種類型，其提升的主要趨勢(shì)呈現(xiàn)為從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從封閉到開放、從一元邁向多元、從局內(nèi)轉(zhuǎn)向局外。社會(huì)沖突治理手段提升的影響因素主要有：地方政府尤其是基層政府承擔(dān)著解決社會(huì)沖突的責(zé)任，因此存在著尋找并利用更有效率治理手段的內(nèi)在動(dòng)力；治理手段的提升是社會(huì)問(wèn)題倒逼的結(jié)果；信息技術(shù)是一柄雙刃劍，是影響治理手段提升以及治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量；治理手段的提升也是社會(huì)價(jià)值演進(jìn)的結(jié)果。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)沖突，治理手段，國(guó)家治理，地方治理

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）04-0076-06

“沖突是社會(huì)的本質(zhì)屬性之一，是社會(huì)系統(tǒng)的普遍性特征” 〔1 〕 ，任何形態(tài)的社會(huì)都存在著各種各樣的矛盾沖突。社會(huì)沖突是社會(huì)關(guān)系的基本形式之一，也是引發(fā)或推動(dòng)社會(huì)變遷的重要?jiǎng)右颉Ｉ鐣?huì)的發(fā)展和進(jìn)步很大程度上是一個(gè)不斷地消除或解決社會(huì)沖突的過(guò)程，相應(yīng)地，對(duì)社會(huì)沖突的研究是理解社會(huì)變遷的重要途徑。本研究主要以社會(huì)沖突及其解決為研究對(duì)象，通過(guò)考察地方政府治理手段的選擇及其應(yīng)用，進(jìn)而揭示地方治理推進(jìn)和發(fā)展的基本邏輯。

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)逐步邁入全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的巨大成就的同時(shí)，各種社會(huì)矛盾沖突也急劇增加，各種群體性事件不斷發(fā)生，對(duì)國(guó)家治理提出了挑戰(zhàn)。社會(huì)沖突具體表現(xiàn)為勞資糾紛、物業(yè)糾紛、征地沖突、拆遷沖突、醫(yī)患糾紛等，涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，沖突的激烈程度或有不同，但是都嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧。由于歷史背景、資源稟賦、民眾性格、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等方面的差異，社會(huì)沖突在不同地區(qū)會(huì)呈現(xiàn)出大為不同的特點(diǎn)，其影響和后果也不一樣。面對(duì)社會(huì)沖突所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，不同地區(qū)的地方政府會(huì)選擇不同的治理手段，也會(huì)相互學(xué)習(xí)更為有效的治理手段，而各種治理手段具有不同的生命力和適應(yīng)性，并且呈現(xiàn)出不同的績(jī)效水平。如此一來(lái)，治理手段就具有了競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)沖突治理可以比較和選擇更有效率的治理手段。這樣，一方面就呈現(xiàn)了治理手段的試錯(cuò)效果，不同的治理手段都有機(jī)會(huì)展示；另一方面也能促進(jìn)良好治理手段的擴(kuò)散。研究治理手段的基本類型及其提升，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)沖突治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、社會(huì)沖突治理手段的主要類型及其特點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)矛盾幾乎都涉及不同的利益關(guān)系和利益訴求 〔2 〕，具體的社會(huì)沖突五花八門，各式各樣。從民眾行為動(dòng)機(jī)及其訴求的角度來(lái)看，社會(huì)沖突大致可分為維權(quán)型沖突、謀利型沖突、宣泄型沖突等基本類型。事實(shí)上，由于利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不同類型的社會(huì)沖突往往是重疊、交叉和糅雜在一起的。

為了應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突，地方政府不僅要用到各種方法和手段，而且也要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)暮涂尚械男袆?dòng)策略。根據(jù)目前研究者所提出來(lái)的定義，治理手段是“現(xiàn)代治理所使用的工具、方法和行動(dòng)方案的統(tǒng)稱” 〔3 〕。我們認(rèn)為，治理手段就是治理所運(yùn)用的手段、方法、實(shí)務(wù)知識(shí)、特殊經(jīng)驗(yàn)以及行動(dòng)策略的組合，其中不僅包含治理的操作性方法，而且也包括基于特定約束條件而形成的策略選擇。有些治理手段形成了正式的制度規(guī)則甚至是法律制度，但有些治理手段則存在于習(xí)以為常的做法和措施之中。

具體的治理手段很多，而且，由于國(guó)家治理與地方治理之間的差異性，所使用的治理手段也有所差別。粗略地看，應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的治理手段（已經(jīng)概念化的手段）有行政強(qiáng)制、包干責(zé)任制、第三方調(diào)查，行政問(wèn)責(zé)、行政聽證、圓桌會(huì)議以及運(yùn)動(dòng)式治理、花錢買平安等。根據(jù)治理手段著力點(diǎn)的不同，我們將社會(huì)沖突治理的基本手段分為三大類型，即信息溝通手段、權(quán)力整合手段和利益協(xié)調(diào)手段等。

（一）信息溝通手段。信息溝通手段是指政府信息溝通的形式和方法。從信息溝通過(guò)程的角度來(lái)看，具體又包括信息搜集、整理、發(fā)布和交流所使用到的手段和方法。其中，信息搜集手段如意見征集、座談會(huì)和投訴等，信息整理手段如信息上報(bào)制度和等級(jí)制度等，信息發(fā)布手段如新聞發(fā)布會(huì)和信息公開等，信息交流手段如圓桌會(huì)議和行政訴訟等。對(duì)于解決社會(huì)沖突來(lái)說(shuō)，信息溝通手段的目的在于掌握相關(guān)情況，爭(zhēng)取民眾認(rèn)可和支持，交換各方所獲得的信息，消除分歧，形成共識(shí)，平息沖突。需要指出的是，信息溝通手段并不是信息溝通所使用的科學(xué)技術(shù)，比如互聯(lián)網(wǎng)，而是信息溝通實(shí)踐本身以及建構(gòu)信息溝通活動(dòng)的制度和規(guī)則。

信息溝通問(wèn)題是一個(gè)影響社會(huì)沖突的關(guān)鍵變量，而且也是一個(gè)復(fù)雜而多維的變量。從經(jīng)驗(yàn)上看，所有的社會(huì)沖突（尤其是許多群體性事件）都伴隨著效率低下甚至無(wú)效的溝通以及由此而形成的信息不對(duì)稱。對(duì)于具體的社會(huì)沖突來(lái)說(shuō)，信息匱乏或信息泛濫都有可能導(dǎo)致社會(huì)沖突走向升級(jí)，而必要、合理的信息則會(huì)使沖突事件趨于平息。這方面具體的例子很多，如更多不確定的謠言會(huì)刺激群體性沖突的升級(jí)，而依法公開環(huán)境影響評(píng)估的信息則可以減少發(fā)生環(huán)境抗?fàn)幨录母怕?。相?yīng)的，在地方政府應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的過(guò)程中，必要的信息輸入和合理的信息輸出都是非常重要的。因此，信息的形成、傳播以及恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用，對(duì)于社會(huì)沖突的發(fā)展走向及其結(jié)果都有著至關(guān)重要的影響。

（二）權(quán)力整合手段。社會(huì)沖突很大程度上是既有權(quán)力體系及其運(yùn)行的產(chǎn)物 〔4 〕，大多數(shù)社會(huì)沖突的背后都不同程度地存在著政府職責(zé)模糊、權(quán)限不明、權(quán)力分割以及碎片化等方面的問(wèn)題。應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突通常需要的是更高的權(quán)威資源，而不是低層次的權(quán)力；是綜合性的、跨部門的整體性權(quán)力，而不是高度分割的部門權(quán)力；是更為靈活有效的權(quán)力，而不是僵化死板的權(quán)力。

就此而言，解決社會(huì)沖突必須改革與完善公共權(quán)力體制，改進(jìn)權(quán)力運(yùn)行方法，明確政府及其官員的職責(zé)與權(quán)力，比如執(zhí)法領(lǐng)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法、社會(huì)管理中的綜合治理、維穩(wěn)過(guò)程中的“打綜合戰(zhàn)”、針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)改革、惡性事件爆發(fā)后的問(wèn)責(zé)、土地征收等都是整合權(quán)力的重要方法。

權(quán)力整合手段歸根結(jié)底來(lái)自于日益增加的社會(huì)沖突與有限的政府治理能力之間的巨大鴻溝 〔5 〕。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，權(quán)力整合手段大都具有運(yùn)動(dòng)式治理的特征，這在很大程度上是地方政府職權(quán)分散、能力短缺和資源不足所不可避免的結(jié)果。畢竟，重建權(quán)力體制往往需要時(shí)間，也不容易做到，因此權(quán)力整合手段更多地是基于特定治理任務(wù)而對(duì)不同權(quán)力的臨時(shí)性拼湊組合，其實(shí)質(zhì)就是打破各種現(xiàn)有的組織和制度壁壘，對(duì)政府及其官員以及社會(huì)公眾進(jìn)行動(dòng)員。

在應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的過(guò)程中，權(quán)力整合手段的功能性作用在于：首先是明確解決社會(huì)問(wèn)題的職責(zé)和責(zé)任（包括問(wèn)責(zé)），改進(jìn)對(duì)政府及其官員的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)政府及其官員去做事；其次是提高權(quán)力體系運(yùn)行的效率，減少制度和部門之間的摩擦，降低制度運(yùn)行的成本，以有效地處置或化解社會(huì)沖突；最后是協(xié)調(diào)政府與其他社會(huì)主體的關(guān)系，優(yōu)化雙邊或多邊互動(dòng)的機(jī)制和形式，起到預(yù)防、抑制或解決社會(huì)沖突的作用。

（三）利益協(xié)調(diào)手段。絕大多數(shù)的社會(huì)沖突都是利益沖突。應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突，歸根結(jié)底是要協(xié)調(diào)相互沖突的利益關(guān)系。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)沖突，地方政府必須把握住社會(huì)沖突背后的利益內(nèi)核，通過(guò)建立健全利益協(xié)調(diào)的制度、機(jī)制和程序，維護(hù)和諧的公共秩序。

利益協(xié)調(diào)手段指那些協(xié)調(diào)社會(huì)沖突關(guān)系各方利益關(guān)系的機(jī)制。具體的利益協(xié)調(diào)手段包括行政仲裁、協(xié)商民主、政府補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付以及微觀方面的政策革新等。而在具體的社會(huì)沖突中，“花錢買平安”也成為了短期內(nèi)有效維護(hù)穩(wěn)定的技術(shù) 〔6 〕。通過(guò)給予沖突當(dāng)事人一定的物質(zhì)好處（如提高補(bǔ)償或給予社保等），可以化解部分社會(huì)沖突。同時(shí)，通過(guò)提供物質(zhì)性好處，地方政府與部分人員建立了類似于“恩庇—侍從” ①的關(guān)系，這些人員主要包括公務(wù)員、中共黨員、已退休的老干部以及過(guò)往群體性事件的組織者等。在平時(shí)，他們擔(dān)任反映社情民意的“線人”，而在抗?fàn)幨录l(fā)時(shí)擔(dān)任“救火隊(duì)員” 〔7 〕。

利益協(xié)調(diào)手段大多是公民參與的手段，其基本立足點(diǎn)在于：首先是為社會(huì)沖突各方建立起一個(gè)博弈的途徑，讓沖突各方自行協(xié)調(diào)利益關(guān)系，這其中政府主要扮演中立的“裁判者”角色；其次是給予那些利益受損的個(gè)人或群體以經(jīng)濟(jì)、政治或政策上的好處，比如一些基層政府在農(nóng)村社會(huì)的矛盾沖突中普遍采取給予沖突方某種好處，以使其接受政府調(diào)節(jié)，平息沖突 〔6 〕；最后是為了從制度上解決社會(huì)沖突而進(jìn)行政策調(diào)整，建立新的利益格局，政府由此而扮演“決策者”的角色，但基層政府在這方面的作為空間通常比較有限。社會(huì)沖突中的利益協(xié)調(diào)過(guò)程是沒有終點(diǎn)的，因而利益協(xié)調(diào)的手段永遠(yuǎn)是不可或缺的，也是持續(xù)變動(dòng)和調(diào)整的。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)的社會(huì)沖突大多只關(guān)涉具體的物質(zhì)利益。相對(duì)于宏觀性的國(guó)家治理，地方治理通常不需要去面對(duì)重大而難以調(diào)適的價(jià)值沖突或意識(shí)形態(tài)沖突，因此也就能夠更好地圍繞直接的利益關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體和個(gè)人的訴求。

二、社會(huì)沖突治理手段的提升趨勢(shì)

在當(dāng)前的社會(huì)沖突治理過(guò)程中，應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的治理手段已經(jīng)發(fā)生了許多重要變化，尤其是在信息公開、糾紛調(diào)解、多元參與和協(xié)商談判等方面，已經(jīng)取得了一系列制度化成果。這些變化方興未艾，處在持續(xù)的調(diào)整和改進(jìn)當(dāng)中，正在改變過(guò)去習(xí)以為常的治理慣習(xí)，建構(gòu)出社會(huì)沖突治理的新生態(tài)，也展示出治理手段變革及其推進(jìn)治理現(xiàn)代化的良好前景。

（一）從簡(jiǎn)單到復(fù)雜。改革開放之前，整個(gè)社會(huì)的利益格局總體上是比較簡(jiǎn)單的，社會(huì)沖突的內(nèi)容和形式也都較為簡(jiǎn)單，相應(yīng)的治理手段也比較簡(jiǎn)單。這種簡(jiǎn)單性集中體現(xiàn)在主要是通過(guò)權(quán)威力量或行政命令來(lái)處置社會(huì)沖突。正如在許多群體性事件中所看到的，基層黨委和政府通常依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、警察力量、行政命令甚或是勞教制度來(lái)處置社會(huì)沖突的參與者。相應(yīng)的，社會(huì)沖突的處理過(guò)程往往呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單粗暴、雷厲風(fēng)行甚至不講道理等顯著特點(diǎn)。對(duì)于一些形式、內(nèi)容和后果都較為簡(jiǎn)單的利益沖突，這些方法簡(jiǎn)單實(shí)用、立竿見影，確實(shí)也起到了有效解決社會(huì)沖突的作用。但這種處理方式也容易因?yàn)樘幚聿划?dāng)而激化矛盾沖突，損害黨和政府的公信力，甚至將黨和政府拖入到社會(huì)沖突的泥潭中。

隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，社會(huì)沖突也日趨復(fù)雜。社會(huì)沖突的類型越來(lái)越多樣化，牽涉的領(lǐng)域很寬，內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜，多種問(wèn)題或訴求相互交織，產(chǎn)生社會(huì)沖突的原因也越來(lái)越多樣化，而且社會(huì)沖突的解決過(guò)程充滿了不確定性，解決的難度也在增大，風(fēng)險(xiǎn)度也越來(lái)越高。相對(duì)于“治理主體的多樣化和治理問(wèn)題的流動(dòng)性”而言，按照屬地管理和部門負(fù)責(zé)原則進(jìn)行地方治理的手段就不可避免出現(xiàn)“單一化”的問(wèn)題 〔8 〕。面對(duì)一個(gè)高度復(fù)雜和充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，治理手段也必須不斷復(fù)雜化、多樣化和精細(xì)化，以適應(yīng)解決復(fù)雜問(wèn)題的需要。

地方治理手段的復(fù)雜性演進(jìn)主要體現(xiàn)在：隨著治理問(wèn)題的復(fù)雜化，比如各種違法犯罪活動(dòng)越來(lái)越隱蔽和復(fù)雜，治理手段的要素及其功能更加復(fù)雜，主要是解決社會(huì)沖突的制度體系更加復(fù)雜，比如基于危機(jī)分類的應(yīng)急管理；治理的手段和方式更加多樣，并且各種手段和方式相互融合，比如維穩(wěn)技術(shù)就包括了信息溝通、權(quán)力整合和利益交換等多種類型手段的融合，而且不同的融合最終還能形成新的手段；規(guī)則和程序越來(lái)越復(fù)雜，控制性指標(biāo)和條件更加精細(xì)，比如信訪條例對(duì)越級(jí)信訪設(shè)置的各種門檻，就是對(duì)于信訪問(wèn)題復(fù)雜化作出反應(yīng)的結(jié)果。

（二）從封閉到開放。在傳統(tǒng)的社會(huì)沖突治理過(guò)程中，政府體制是高度封閉的，外部人很難了解政府是如何運(yùn)行的，更不要說(shuō)有什么參與。同時(shí)，信息傳輸?shù)姆绞絾我?，信息溝通是單向度的，主要是自上而下流?dòng)，信息傳送的速度很慢，成本卻很高。政府控制人口的流動(dòng)，掌握信息傳播的手段，所有的人員和信息都要接受官方的篩選和過(guò)濾。封閉的體制屏蔽了外部的參與和信息的干擾，有利于政府及其官員自主決定如何去運(yùn)用權(quán)力，提高權(quán)力控制的有效性，提高處理社會(huì)沖突的效率。特別是封閉性也有助于抑制社會(huì)沖突的發(fā)展和蔓延，便于地方政府集中力量解決局部性的社會(huì)沖突，甚至是在隱瞞和封鎖消息的前提下解決這些問(wèn)題。但封閉性也必然帶來(lái)對(duì)政府的不信任、政府權(quán)力的濫用和不正當(dāng)交易的泛濫，以至于誘發(fā)或激發(fā)更多的社會(huì)沖突。

但在當(dāng)前的信息化社會(huì)中，民眾權(quán)利意識(shí)日益覺醒，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的意識(shí)更加強(qiáng)烈，并積極追求影響政府及其官員的方法。信息技術(shù)的快速發(fā)展，拓展了信息傳輸?shù)那?，降低了信息傳輸?shù)某杀尽Ｏ鄳?yīng)的，社會(huì)沖突的可見度更高了，信息擴(kuò)散也更具有不可控性，使得地方政府壓制或封鎖社會(huì)沖突的負(fù)面信息變得幾乎不可能了。信息傳播的聚集效應(yīng)也容易形成影響地方政府的輿論壓力，地方政府還不得不接受社會(huì)輿論的檢驗(yàn)和評(píng)估。特別是，即便是個(gè)別地方政府可以管制本轄區(qū)內(nèi)的信息傳播，但其他地區(qū)的新聞媒體卻構(gòu)成了這種信息壓制的挑戰(zhàn)。而且，掌握信息技術(shù)的公民也有更多能力和辦法去參與政府處理沖突的過(guò)程。新的信息情境要求地方政府運(yùn)用更為開放和透明的信息溝通手段來(lái)應(yīng)對(duì)和處理社會(huì)沖突。而這不僅是民主和法治價(jià)值規(guī)范的內(nèi)在要求，而且也具有促進(jìn)社會(huì)沖突順利解決的工具性價(jià)值。

（三）從一元邁向多元。必須看到，傳統(tǒng)的治理主體是一元化的，是以國(guó)家權(quán)力為中心的，其他社會(huì)主體基本上都是消極被動(dòng)的接受者，接受權(quán)力意志的安排及其結(jié)果。以黨和政府為主體的沖突解決機(jī)制，固然可以在維系和創(chuàng)造公共利益方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，但由于不受制約的權(quán)力，也容易偏袒、壓制甚至忽略某些社會(huì)主體的利益，以致誘發(fā)或醞釀更加深刻的社會(huì)沖突。在這種治理結(jié)構(gòu)下，從治理手段操作者的角度上講，治理手段具有嚴(yán)重的一元化特點(diǎn)，即治理的權(quán)力高度集中在黨和政府方面，治理規(guī)則主要是對(duì)應(yīng)于黨和政府的行動(dòng)方式，并往往以單邊意志決定治理的過(guò)程和結(jié)果。其他社會(huì)主體基本上是作為管理或管制的對(duì)象，接受黨和政府作出的選擇或安排。解決社會(huì)沖突要求政府必須發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)威性作用，但有效地解決社會(huì)沖突又不可能單純依靠政府，畢竟政府的權(quán)力、資源和能力都是有限的。以政府為中心進(jìn)行的權(quán)力整合（比如大部制改革）即便可以較好地發(fā)揮政府的作用，但仍然不足以應(yīng)對(duì)頻發(fā)而復(fù)雜的社會(huì)沖突?！皢我坏囊哉魏托姓α繛橹?、輔之以意識(shí)形態(tài)的整合機(jī)制不能有效解決復(fù)雜多樣的沖突。” 〔9 〕與動(dòng)員政府部門及其官員一樣重要的是，社會(huì)沖突的解決必須引入市場(chǎng)、社會(huì)和公民的力量，讓多元社會(huì)主體共同發(fā)揮作用。

可以看到，邁向多元化治理手段的突出特征體現(xiàn)為：一是解決社會(huì)沖突的責(zé)任不再簡(jiǎn)單局限于政府，而且也拷問(wèn)其他社會(huì)主體的責(zé)任，即承認(rèn)政府不是解決社會(huì)沖突的唯一主體，其他社會(huì)主體也有其責(zé)任和義務(wù)；二是建立聯(lián)系和動(dòng)員其他社會(huì)主體的機(jī)制，將它們?nèi)考{入治理的互動(dòng)過(guò)程中，從制度上落實(shí)其利益訴求、參與意愿和行動(dòng)合法性，相應(yīng)的治理手段也大量應(yīng)用其他領(lǐng)域的管理工具，比如目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理和合同外包等；三是政府也不再是高高在上的發(fā)號(hào)施令者，而是多元社會(huì)互動(dòng)的發(fā)起者和組織者，為其他社會(huì)主體的參與創(chuàng)造條件，比如公民議事會(huì)或市民論壇等；最后，多元化的治理手段也會(huì)存在著主體之間權(quán)責(zé)混亂、互動(dòng)成本太高以及缺乏效率等方面的問(wèn)題，看上去可能缺乏秩序，但充滿了生機(jī)和活力，也孕育著善治的潛能。

（四）從局內(nèi)轉(zhuǎn)向局外。長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)總體性的治理模式下，政府全面掌控各種社會(huì)資源，具有利益協(xié)調(diào)的巨大優(yōu)勢(shì)，但政府也因此成為社會(huì)沖突的焦點(diǎn)。如果政府能夠妥善地調(diào)處社會(huì)沖突，結(jié)果可能是皆大歡喜。但如果處置的結(jié)果不理想，原本屬于社會(huì)沖突雙方或各方的沖突，就容易轉(zhuǎn)化為社會(huì)主體與政府之間的沖突，甚至造成“引火燒身”的后果。實(shí)際上，很多社會(huì)沖突背后或多或少都有政府及其官員權(quán)力濫用、失職瀆職或不作為等方面的原因，這就使政府成為社會(huì)沖突的構(gòu)成性因素。在這種社會(huì)沖突的結(jié)構(gòu)下，治理手段主要體現(xiàn)為“親力親為”的行政執(zhí)法技術(shù)，以保證權(quán)力意志得到貫徹和執(zhí)行，比如拆遷中的株連政策和給予優(yōu)先執(zhí)行者獎(jiǎng)勵(lì)的辦法?？傊?，在社會(huì)沖突之中，權(quán)力是治理手段的內(nèi)在要素。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須是法治下的“有限政府”，政府的職責(zé)就是依法行政。對(duì)于社會(huì)沖突，政府扮演的應(yīng)該是“裁判”的角色，而不是“運(yùn)動(dòng)員”的角色。這樣一來(lái)，治理手段的轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上就是政府的退出、角色的再造和如何扮演好裁判等問(wèn)題，相應(yīng)的治理形式包括行政聽證會(huì)、環(huán)境圓桌會(huì)議和協(xié)商民主等，在操作上就是建立各種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括利益表達(dá)機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制等，激活社會(huì)內(nèi)部的治理資源，讓利益沖突各方平等博弈，自主協(xié)調(diào)其利益沖突，但也要注意保障和維護(hù)弱勢(shì)群體的利益等。其中，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)赝顺鲆恍╊I(lǐng)域，跳出社會(huì)沖突的漩渦，運(yùn)用治理手段來(lái)提供專業(yè)和中立的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)沖突的解決。

三、社會(huì)沖突治理手段提升的影響因素

治理體系和治理能力的現(xiàn)代化說(shuō)到底是治理手段的現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理的全面現(xiàn)代化，既包括中央政府的現(xiàn)代化，也包括地方政府的現(xiàn)代化；既包括國(guó)家制度體制和機(jī)制的制度化與合理化，也包括治理手段的理性化與專業(yè)化。治理體系的現(xiàn)代化必然意味著治理手段的改進(jìn)，而治理手段的發(fā)展本身就構(gòu)成了治理能力的重要支撐。

地方政府尤其是基層政府承擔(dān)著解決社會(huì)沖突的責(zé)任，因此存在著尋找并利用更有效率治理手段的內(nèi)在動(dòng)力。社會(huì)沖突具有很大的可見性，直接威脅到社會(huì)秩序。引進(jìn)和運(yùn)用良好的治理手段，可以在維持基本制度框架不變的條件下，提高應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的效率，推動(dòng)或加速社會(huì)沖突治理的轉(zhuǎn)型。但治理的既定結(jié)構(gòu)不僅決定了治理手段是什么樣的，比如“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的發(fā)展思維導(dǎo)致權(quán)力本位的維穩(wěn)技術(shù)；也會(huì)限制治理手段的選擇、應(yīng)用及其擴(kuò)散，比如傳統(tǒng)官僚制政府對(duì)于公開化和透明化的治理手段的抵制。

從另一個(gè)角度來(lái)分析，社會(huì)沖突在很大程度上表明了既有治理手段的失靈，因此也提供了治理手段改革和創(chuàng)新的契機(jī)。社會(huì)沖突提出了治理手段變革的要求，因此也成為地方治理變革以及地方治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。反過(guò)來(lái)，是否能夠更好地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，能否順利應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突，也形成了對(duì)于不同治理手段的評(píng)估和檢驗(yàn)。隨著新的治理手段取得效率優(yōu)勢(shì)，并獲得更加廣泛的應(yīng)用和擴(kuò)散，使得改善利益格局和制度安排有了更加牢靠的技術(shù)支持。在此意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)沖突治理手段的發(fā)展和演進(jìn)與地方治理之間有著密不可分的邏輯聯(lián)系，有必要將地方治理作為重要因素引入討論。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)是一個(gè)有著深厚傳統(tǒng)和悠久歷史的大國(guó)，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在著巨大差異，國(guó)家治理的現(xiàn)代化不可能做到步調(diào)一致，齊頭并進(jìn)，也不可能呈現(xiàn)出同等的發(fā)展水平。更為實(shí)際可行的發(fā)展路徑是，以解決可見性程度極高的社會(huì)沖突問(wèn)題為支點(diǎn)，地方政府通過(guò)摸索和學(xué)習(xí)，引進(jìn)和發(fā)展現(xiàn)代化的治理手段，逐步推動(dòng)地方治理的現(xiàn)代化，進(jìn)而形成良性的擇優(yōu)機(jī)制和榜樣示范效應(yīng)，推動(dòng)更大范圍的治理現(xiàn)代化。

治理手段的提升是社會(huì)問(wèn)題倒逼的結(jié)果。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)的利益關(guān)系發(fā)生了深刻調(diào)整，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求政府對(duì)權(quán)力體系及其運(yùn)行方式加以調(diào)整。地方治理處于國(guó)家治理的前沿陣地，直接處理各種涉及民眾切身利益的社會(huì)沖突。隨著社會(huì)沖突的滋生和蔓延，其表現(xiàn)形式也日趨多樣化，從個(gè)體維權(quán)到集體行動(dòng)，社會(huì)沖突五花八門，花樣翻新。這些都要求政府及時(shí)改進(jìn)治理手段，盡快作出有效應(yīng)對(duì)，并通過(guò)引進(jìn)社會(huì)多元主體力量來(lái)解決社會(huì)沖突及其帶來(lái)的問(wèn)題。

地方治理通?！氨徽J(rèn)為是實(shí)施分權(quán)化治理和民主治理的理想場(chǎng)所，是公民圍繞著地方具體的公共問(wèn)題，參與地方公共政策過(guò)程，實(shí)行自主自治管理的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)和訓(xùn)練場(chǎng)” 〔10 〕33。社會(huì)沖突各有其特殊性，因此地方治理也是治理手段演練的跑馬場(chǎng)，不同治理手段相互競(jìng)爭(zhēng)，有效率的治理手段得以存續(xù)下來(lái)。政府官員“守土有責(zé)”，否則就會(huì)面臨問(wèn)責(zé)。在自上而下的政治體制下，化解社會(huì)矛盾沖突和維護(hù)地方政治穩(wěn)定，是地方政府及其官員最重要的職責(zé)。為了獲得相對(duì)于其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，甚至僅僅是為了避免可能的問(wèn)責(zé)，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人存在著解決社會(huì)沖突的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，因此也就形成了治理手段革新的內(nèi)在激勵(lì)。

就其含義來(lái)說(shuō)，真正的治理必然離不開公民和社會(huì)組織等多元社會(huì)主體的參與。甚至說(shuō)，沒有參與，就無(wú)所謂治理，更談不上是地方治理。對(duì)于民眾而言，相對(duì)于遙遠(yuǎn)和神秘的中央政府的各種活動(dòng)，地方治理是需要參與的，也是可以參與的。既然社會(huì)沖突本身就是社會(huì)主體之間互動(dòng)的特殊形式，那么應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的措施就必須加以改進(jìn)并優(yōu)化參與過(guò)程，從行政聽證、工資集體協(xié)商到協(xié)商民主等，引入和改進(jìn)參與手段始終是地方治理變革過(guò)程中的重要問(wèn)題。因此，在某種意義上講，參與的廣度和深度是檢驗(yàn)治理現(xiàn)代化及其程度的重要標(biāo)尺。而具體的參與手段很大程度上是公民、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和政府等共同建構(gòu)起來(lái)的。

信息技術(shù)是一柄雙刃劍，是影響治理手段演進(jìn)以及治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量。在地方政府應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突的過(guò)程中，良好的信息技術(shù)②提高了政府的響應(yīng)性，提高了危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率，但也增加了社會(huì)沖突的不確定性，增加了治理的難度。相應(yīng)的，信息技術(shù)也就主要經(jīng)由兩種不同途徑來(lái)發(fā)揮推動(dòng)治理手段變遷的作用：其一是政府開始引入信息技術(shù)，建構(gòu)新的治理手段，改進(jìn)信息溝通的效率，比如進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等；其二是政府建立制度規(guī)范，監(jiān)控不良信息的流動(dòng)，比如網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制和不動(dòng)產(chǎn)登記等。這些都實(shí)質(zhì)性地改進(jìn)了政府應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突的能力，但也帶來(lái)其他更為復(fù)雜的效應(yīng)，比如對(duì)于政府監(jiān)控權(quán)力適當(dāng)性、有效性及其合理邊界的質(zhì)疑。

相對(duì)于中央政府，由于地方政府的制度空間非常有限，擁有的治理（合法性）資源也嚴(yán)重不足，通常難以甚至也不可能進(jìn)行基礎(chǔ)性或重大的制度變革，因此面對(duì)社會(huì)沖突所造成的障礙和危機(jī)，探索、選擇和運(yùn)用新的治理手段就成為它們應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突的必然選擇。由于地方是多層次的，更是多元化的，所面對(duì)的主要問(wèn)題也有所差別，因此治理手段的應(yīng)用及其績(jī)效就可以在不同區(qū)域的試驗(yàn)中進(jìn)行比較。尤其是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)之間存在巨大差異的大國(guó)而言，治理手段的地方試驗(yàn)也就為國(guó)家治理的改革和優(yōu)化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

對(duì)于制度的演進(jìn)，周雪光認(rèn)為，“新的制度的出現(xiàn)往往是當(dāng)前制度安排中既有的慣例、權(quán)威關(guān)系和實(shí)用辦法的重新組合” 〔11 〕。由于許多治理手段最終要以制度的形式而存在，那么這個(gè)論斷也適用于對(duì)治理手段提升的理解，即治理手段很少有完全突破性的飛躍，而是漸進(jìn)式的改良，是在吸收和整合既有合理要素的基礎(chǔ)上而逐步發(fā)展起來(lái)的。比如，在治理腐敗的問(wèn)題上，人們不斷地呼吁要建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度，但事實(shí)上我國(guó)已經(jīng)開始實(shí)施公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，將來(lái)如果要建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度，也應(yīng)該是對(duì)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展和提升。

治理手段的提升也是社會(huì)價(jià)值演進(jìn)的結(jié)果。隨著民主、法治和權(quán)利等現(xiàn)代性規(guī)范的確立，與之相適應(yīng)的治理手段也就獲得了成長(zhǎng)的空間。對(duì)于地方治理的手段提升來(lái)說(shuō)，社會(huì)問(wèn)題也許可以倒逼出新的治理手段，但這些治理手段要想獲得更大的合法性，形成新舊治理手段的替代機(jī)制，并最終成為一項(xiàng)普遍性的手段，則不僅需要地方政府為了解決問(wèn)題而應(yīng)用相關(guān)的手段，而且也需要在獲得中央政府的認(rèn)可后，推廣成為普遍性的治理手段。比如“民主懇談”制度是從地方層面開始的，最初是為了解決長(zhǎng)期存在的勞資糾紛問(wèn)題，但其在實(shí)踐過(guò)程中取得了良好的效果，傳播了協(xié)商民主理念，然后逐步擴(kuò)大了影響力，得到了更多的應(yīng)用，最終被黨和政府確定為我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

社會(huì)沖突具有推動(dòng)社會(huì)變遷的正功能。正如馬克思所指出的，沒有沖突，就沒有社會(huì)進(jìn)步，這是人類文明延續(xù)至今的法則。在地方治理的層面上，社會(huì)沖突不僅具有檢驗(yàn)治理體系、治理手段和治理能力的意義，而且也實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了治理體系、治理手段和治理能力的演進(jìn)。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，需要地方治理逐步邁向現(xiàn)代化。在國(guó)家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力體系無(wú)法改進(jìn)的前提下，地方治理的現(xiàn)代化迫切需要改進(jìn)和優(yōu)化治理手段，從而有效地應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)沖突。

注 釋：

①“恩庇-侍從”是一種垂直互惠結(jié)構(gòu)，其通常存在于不對(duì)等的權(quán)力與地位的行動(dòng)者之間。其中，恩庇者（patrons）具有較高的權(quán)力地位，而侍從者（clients）則通過(guò)對(duì)恩庇者的效忠與服從來(lái)?yè)Q取生活所需資源，雖然侍從者是較弱勢(shì)的一方，但其亦擁有恩庇者所缺乏或極需的資源，如此二者之間的交換關(guān)系才有可能建立，才能在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中相互依存。

②信息技術(shù)并不等于治理技術(shù)，比如互聯(lián)網(wǎng)是一種信息技術(shù)，但它并不是一種治理技術(shù)，只有利用信息技術(shù)而進(jìn)行的治理實(shí)踐才是治理技術(shù)，比如政務(wù)微博、微信以及反腐敗的舉報(bào)網(wǎng)站等。

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