周偉

〔摘要〕 當(dāng)前，由于地方政府間區(qū)域合作治理體系的碎片化進(jìn)而引發(fā)區(qū)域合作治理過程中碎片化問題的產(chǎn)生，已成為區(qū)域合作治理的嚴(yán)重障礙，需要進(jìn)行優(yōu)化與整合?？傮w思路是：進(jìn)行價(jià)值重塑，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)合作共贏目標(biāo)的價(jià)值理念；優(yōu)化權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)問題結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)責(zé)體系；實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)過程控制功能的制度體系；促進(jìn)政策協(xié)同，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的政策過程；加強(qiáng)利益調(diào)節(jié)，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償與共享的利益協(xié)調(diào)機(jī)制；進(jìn)行資源整合，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與共享的資源運(yùn)行機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，區(qū)域合作，治理體系，區(qū)域治理，資源整合

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）04-0069-07

隨著區(qū)域公共事務(wù)的日益增多和區(qū)域公共問題的頻繁發(fā)生，區(qū)域治理的難度不斷加大、風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，地方政府在出于利益、發(fā)展和面臨區(qū)域治理能力不足及各種壓力下，走向并展開合作治理。但時(shí)至今日，地方政府間統(tǒng)一和規(guī)范的區(qū)域合作治理體系尚未完全建立，導(dǎo)致合作治理過程中碎片化問題的產(chǎn)生，不僅增加了合作成本，而且降低了合作績(jī)效。要保證地方政府間區(qū)域合作治理的有效開展和深入推進(jìn)，預(yù)防和避免合作治理過程中碎片化問題的出現(xiàn)，確保合作治理的有效實(shí)施，就必須對(duì)現(xiàn)有的區(qū)域合作治理體系進(jìn)行優(yōu)化與整合，通過價(jià)值重塑、權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)、制度優(yōu)化、政策協(xié)同、利益調(diào)節(jié)和資源整合等路徑來完善與構(gòu)建地方政府間區(qū)域合作治理體系，進(jìn)而提升合作治理能力。

一、價(jià)值重塑：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)合作共贏目標(biāo)的價(jià)值理念

正確的價(jià)值理念是區(qū)域合作治理的先導(dǎo)，是其核心要素和追求的終極目標(biāo)，也是確保區(qū)域合作治理有效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。通過價(jià)值理念和標(biāo)準(zhǔn)的確立、傳遞和回歸，有助于對(duì)制度設(shè)計(jì)和決策制定提供價(jià)值導(dǎo)向和深層次的約束。區(qū)域合作治理的價(jià)值包括國(guó)家利益的最高價(jià)值、區(qū)域公共利益的現(xiàn)實(shí)價(jià)值及地方利益的基礎(chǔ)價(jià)值，體現(xiàn)為通過對(duì)特定區(qū)域的治理以推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)而提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升，在不影響區(qū)域公共利益的前提下促進(jìn)各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展 〔1 〕94。這三者是一個(gè)緊密聯(lián)系、有機(jī)結(jié)合的整體，其實(shí)現(xiàn)需要區(qū)域內(nèi)地方政府間建立合作共贏的價(jià)值理念，而合作共贏價(jià)值理念的建立有賴于區(qū)域內(nèi)地方政府間在合作共識(shí)基礎(chǔ)上的良性競(jìng)爭(zhēng)與緊密合作。從總體上來看，我國(guó)地方政府間的關(guān)系已呈現(xiàn)出由競(jìng)爭(zhēng)走向合作的變化趨勢(shì)，但在區(qū)域合作治理中，合作共識(shí)仍難以達(dá)成，部分地方政府仍堅(jiān)持以“自我為中心” 的地方利益最大化追求導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)仍大于合作意識(shí)，造成區(qū)域合作治理價(jià)值理念呈現(xiàn)碎片化，表現(xiàn)為地方政府在區(qū)域合作治理中僅僅只作為“地方利益”的代言人，多說或只說“地方話”，少說或不說“全局話”， 大都秉承著“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性和以“自我利益”為中心，不同程度上存在著“搭便車”心理和“機(jī)會(huì)主義”行為，甚至采取地方保護(hù)主義，合作共贏的價(jià)值理念仍未建立。

地方政府間區(qū)域合作治理要以國(guó)家利益的最高價(jià)值為導(dǎo)向，以區(qū)域公共利益的現(xiàn)實(shí)價(jià)值為目標(biāo)，同時(shí)要兼顧地方利益的基礎(chǔ)價(jià)值，建立合作共贏為目標(biāo)的價(jià)值理念。區(qū)域內(nèi)地方政府間攜手合作、化解分歧與沖突，旨在解決區(qū)域公共事務(wù)和治理區(qū)域公共問題，以實(shí)現(xiàn)合作共贏為目標(biāo)價(jià)值理念的建立有賴于以合作共識(shí)為紐帶來化解地方政府間的不良競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)地方政府間的合作?！肮沧R(shí)可以被視為一種政治運(yùn)作的方法，其特點(diǎn)是通過妥協(xié)尋求互相沖突的各種利益間的相互協(xié)調(diào)?！?〔2 〕如何達(dá)成合作共識(shí)對(duì)于地方政府間區(qū)域合作治理至關(guān)重要，因?yàn)楹献鞴沧R(shí)不僅是地方政府間合作共贏價(jià)值理念建立的基礎(chǔ)，而且為合作治理的有效實(shí)施提供了保障。有了關(guān)于區(qū)域合作治理的共識(shí)，地方政府才有可能克服區(qū)域合作治理過程中的唯我獨(dú)尊、自我利益的排他性，建立合作共贏的價(jià)值理念，減少零和博弈、增加雙贏結(jié)果，從而以積極的態(tài)度對(duì)待合作，切實(shí)貫徹合作治理的有效實(shí)施。如在長(zhǎng)江流域生態(tài)污染問題的治理上，地方政府間通過多次對(duì)話與交流、多輪談判與協(xié)商達(dá)成了合作共識(shí)，最終建立了合作共贏的價(jià)值理念，并展開了共同治理的行動(dòng)。但在我國(guó)地方政府間區(qū)域合作治理過程中，“議而不決、決而不行”的貌合神離現(xiàn)象仍屢見不鮮，究其原因在于地方政府間關(guān)于區(qū)域合作治理共識(shí)難以達(dá)成，合作共贏的價(jià)值理念難以建立。

如何破解地方政府間區(qū)域合作治理共識(shí)達(dá)成的難題、建立合作共贏的價(jià)值理念？從近年來我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域合作治理的成功經(jīng)驗(yàn)來看，協(xié)商民主理論指導(dǎo)下的各主體之間的對(duì)話與協(xié)商成為破解難題的關(guān)鍵。事實(shí)上，合作共識(shí)往往需要在深入的對(duì)話與交流、談判與協(xié)商的交往過程中達(dá)成，是一種內(nèi)在漸進(jìn)的合作意識(shí)的增長(zhǎng)，同時(shí)也需要以利益相關(guān)參與者在對(duì)話與協(xié)商過程中調(diào)整自己的價(jià)值理念為條件?！肮沧R(shí)或者是通過交往實(shí)現(xiàn)的，或者是在交往行為中共同設(shè)定的，不能僅僅把共識(shí)歸結(jié)為外在作用的結(jié)果，共識(shí)必須得到接受者的有效認(rèn)可。” 〔3 〕274為此，破解地方政府間區(qū)域合作治理共識(shí)不易達(dá)成的難題，建立合作共贏的價(jià)值理念，必須加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府間的對(duì)話與協(xié)商。

首先，對(duì)話與協(xié)商必須推動(dòng)區(qū)域內(nèi)地方政府的全面參與，這是合作共識(shí)達(dá)成、合作共贏價(jià)值理念建立的起點(diǎn)。因?yàn)?大凡成功的合作治理都非常注意讓利益相關(guān)者參與，排斥關(guān)鍵利益相關(guān)者是合作治理失敗的關(guān)鍵原因 〔4 〕。地方政府間區(qū)域合作治理中，治理主體的多元化必然意味著價(jià)值理念的多元化、利益訴求的多元化及需求偏好上的差異，這必然導(dǎo)致不同主體之間的分歧和矛盾，而建立在全面參與基礎(chǔ)上的對(duì)話與協(xié)商能夠在最大程度上消解合作共識(shí)達(dá)成過程中可能出現(xiàn)的分歧和矛盾，促進(jìn)合作共贏價(jià)值理念快速建立。

其次，確保區(qū)域內(nèi)各地方政府在平等基礎(chǔ)上展開充分的對(duì)話與協(xié)商，這是合作共識(shí)達(dá)成、合作共贏價(jià)值理念建立的關(guān)鍵。平等是對(duì)話與協(xié)商的真諦，只有各主體相互之間視對(duì)方為平等的對(duì)話主體，所有的訴求都可以平等進(jìn)入對(duì)話與協(xié)商的過程，才能如實(shí)反映各主體的真實(shí)意圖。在區(qū)域合作治理中，地方政府間必然在權(quán)力與地位等方面存在差異，但任何一個(gè)地方政府都不能因特殊地位而占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槌鲇跈?quán)力壓力下達(dá)成的合作共識(shí)，不是各主體真實(shí)意圖的表達(dá)，即使達(dá)成合作共識(shí)，在實(shí)踐中也得不到有力執(zhí)行。在身份平等的前提下地方政府間要圍繞區(qū)域合作治理的具體事項(xiàng)進(jìn)行充分的對(duì)話與協(xié)商，這樣有利于彼此聆聽并理解對(duì)方的觀點(diǎn)，“辯論各方對(duì)自己的見解進(jìn)行補(bǔ)充、完善乃至修正，進(jìn)而使差異和對(duì)立逐步消弭，取得協(xié)商共識(shí)” 〔5 〕197。只有在平等對(duì)話與充分協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的合作共識(shí)，才能增強(qiáng)彼此之間的相互認(rèn)同，提高合作共贏價(jià)值理念的效度。

最后，完善地方政府間對(duì)話與協(xié)商的規(guī)范，這是合作共識(shí)達(dá)成、合作共贏價(jià)值理念建立的保障。對(duì)于地方政府間區(qū)域合作共識(shí)達(dá)成來說，完善對(duì)話與協(xié)商的規(guī)范之所以必要，是因?yàn)樗O(shè)置了地方政府間對(duì)話與協(xié)商的規(guī)則，通過規(guī)則的引導(dǎo)、規(guī)范與約束，能夠保證對(duì)話與協(xié)商的有序進(jìn)行，有利于合作共贏價(jià)值理念的順利建立。

二、權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)問題結(jié)果導(dǎo)向的權(quán)責(zé)體系

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)的管理和公共問題的治理主要遵循以行政區(qū)劃為依據(jù)的屬地管理為主原則，這種行政區(qū)劃下的屬地管理模式意味著各級(jí)地方政府在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)的強(qiáng)勢(shì)管理和在社會(huì)公共事務(wù)管理中擔(dān)當(dāng)了重要角色。行政區(qū)劃下的屬地管理倡導(dǎo)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，其優(yōu)點(diǎn)在于地方政府之間的權(quán)力范圍和責(zé)任邊界界定較為清晰，但缺陷在于屬地管理極其容易造成政府權(quán)力在地方政府之間的分割及產(chǎn)生地方政府體制的裂解，即地方政府的權(quán)限和責(zé)任被局限于行政區(qū)劃或職責(zé)范圍之內(nèi)。屬地管理下地方政府公共事務(wù)管理的權(quán)責(zé)劃分已不能適應(yīng)區(qū)域性公共事務(wù)治理的要求，因?yàn)閰^(qū)域公共事務(wù)和區(qū)域公共問題的跨域性、整體性、外部性和開放性等特征在很大程度上模糊了地方政府間的權(quán)力范圍和責(zé)任邊界，將整個(gè)區(qū)域內(nèi)的各級(jí)地方政府鎖定成為彼此相互依賴、不可分割的整體。但屬地管理下地方政府權(quán)力的分割和功能的裂解造成了區(qū)域治理的地域分割，割斷了區(qū)域公共事務(wù)和區(qū)域公共問題的整體性和關(guān)聯(lián)性，地方政府往往因?yàn)闄?quán)力的分散和責(zé)任的分割而各自為政。盡管目前地方政府在區(qū)域治理上進(jìn)行合作，但在合作的過程中仍對(duì)分散的權(quán)力和分割的責(zé)任沒有進(jìn)行有效整合，在屬地管理的慣性思維下，部分地方政府仍秉持“管理驅(qū)動(dòng)”的治理邏輯，以自己的權(quán)力和責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，造成權(quán)責(zé)體系的碎片化。

地方政府間區(qū)域合作治理盡管通過區(qū)域內(nèi)地方政府的廣泛和平等參與建構(gòu)了超越單一地方政府能力閾限的治理模式，為區(qū)域公共事務(wù)和區(qū)域公共問題的有效治理提供了可能，但如果僅僅只是關(guān)注區(qū)域合作治理中主體的多元化和治理過程的平等性而忽視區(qū)域合作治理過程中多元主體之間權(quán)力與責(zé)任界定的復(fù)雜性這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多元主體之間的合作治理就容易因權(quán)責(zé)界限的模糊而使合作治理陷入集體行動(dòng)的困境。因?yàn)椤爸卫怼币馕吨跒榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)問題尋求解決方案的過程中，存在著權(quán)力界限和責(zé)任方面的模糊點(diǎn)。就地方政府間區(qū)域合作治理而言：一方面，區(qū)域公共事務(wù)和區(qū)域公共問題的復(fù)雜性、外溢性和不可分割性使得區(qū)域合作治理過程中各地方政府應(yīng)該行使多大的權(quán)力、承擔(dān)多大的責(zé)任，很難給出一個(gè)合理的劃分標(biāo)準(zhǔn)及清晰的界定，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)界限的模糊，進(jìn)而導(dǎo)致行動(dòng)上的困難；另一方面，地方政府間區(qū)域合作治理中的共同決策、共同負(fù)責(zé)，極其容易陷入“人人負(fù)責(zé)”卻“人人都不負(fù)責(zé)”的狀態(tài)，為地方政府間相互推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能，容易導(dǎo)致原本應(yīng)該行使的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任面臨缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，地方政府間區(qū)域合作治理必須針對(duì)區(qū)域公共事務(wù)和區(qū)域公共問題的特征及合作治理的要求對(duì)地方政府間分散的權(quán)力和分割的責(zé)任進(jìn)行再設(shè)計(jì)。權(quán)力的設(shè)計(jì)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把解決區(qū)域公共事務(wù)和治理區(qū)域公共問題作為權(quán)力優(yōu)化與整合的出發(fā)點(diǎn)。如果政府間只有分權(quán)而沒有權(quán)力的聯(lián)合，那么，僅靠單個(gè)政府是不可能履行政府整體性功能的。正如漢密爾頓所講：“只要各個(gè)權(quán)力部門在主要方面保持分離，就并不排除為了特定的目的而予以局部的混合，此種局部混合，在某種情況下，不但并非不當(dāng)，而且對(duì)各權(quán)力部門之間的互相制約還是必要的。” 〔6 〕388如山東省和江蘇省六縣（市）為了治理魯蘇邊界環(huán)境污染，對(duì)地方政府及環(huán)保部門之間的權(quán)力進(jìn)行了整合，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，取得了顯著的成效。因而，在區(qū)域合作治理具體問題上，不僅需要明確界定各地方政府的權(quán)力范圍，更需要在明確權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上以問題為導(dǎo)向，打破屬地管理下地方政府權(quán)力分割和功能裂解的局面，加大對(duì)地方政府間分散的權(quán)力和裂解的功能進(jìn)行有效整合?？赏ㄟ^中央政府的權(quán)威命令驅(qū)動(dòng)地方政府間權(quán)力的聯(lián)合，或者組建專門的組織或機(jī)構(gòu)加強(qiáng)地方政府間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)地方政府間在區(qū)域合作治理過程中實(shí)現(xiàn)權(quán)力的聯(lián)合與功能的整合。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作的目標(biāo)。區(qū)域合作治理不僅要重視權(quán)力的聯(lián)合與功能的整合，同樣要重視責(zé)任的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樨?zé)任不僅是一個(gè)控制問題，更是一個(gè)平衡問題。區(qū)域合作治理中地方政府間命運(yùn)的相互關(guān)聯(lián)，行動(dòng)的相互依存決定了責(zé)任的重要性。而傳統(tǒng)科層治理和新公共管理競(jìng)爭(zhēng)治理下的責(zé)任制度設(shè)計(jì)分別重視的是縱向責(zé)任和對(duì)自己負(fù)責(zé)，導(dǎo)致“橫向協(xié)作和縱向責(zé)任方面可能存在潛在的矛盾” 〔7 〕。區(qū)域合作治理的責(zé)任設(shè)計(jì)要以公眾利益為導(dǎo)向，要把對(duì)公眾的負(fù)責(zé)和有效性提升到最高地位，同時(shí)重視縱橫雙向責(zé)任的整合。一方面要針對(duì)地方政府間區(qū)域合作治理責(zé)任領(lǐng)域出現(xiàn)的“模糊邏輯”，依據(jù)權(quán)責(zé)利相一致的原則建立標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任，使其各司其職、各盡其責(zé)，避免有利相爭(zhēng)、有責(zé)相互推諉的現(xiàn)象；另一方面要針對(duì)“人人負(fù)責(zé)”卻“人人都不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，建立對(duì)結(jié)果共同負(fù)責(zé)的縱橫雙向協(xié)作的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，并通過法律制度的約束來確保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

三、制度優(yōu)化：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)過程控制功能的制度體系

在一般意義上，制度就是由非正式規(guī)則和正式規(guī)則以及由兩類規(guī)則所構(gòu)成的秩序框架。制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為” 〔8 〕184，“提供了人類相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或更確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系” 〔9 〕198。制度作為共同行動(dòng)的框架和空間，對(duì)人的行為選擇產(chǎn)生規(guī)范與約束作用，使人的行為變得具有可預(yù)測(cè)性。在地方政府間區(qū)域合作治理中，一個(gè)完善的制度體系能為地方政府提供理性博弈的規(guī)則，建立并構(gòu)成彼此交往的行為框架，對(duì)化解分歧與沖突、規(guī)范與約束地方政府的行為選擇至關(guān)重要。然而，我國(guó)地方政府在區(qū)域合作治理中過多地依賴非正式制度，人際關(guān)系比較濃厚、規(guī)范化程度相對(duì)較低，缺乏穩(wěn)定性和較強(qiáng)的約束力；正式制度不足，且出現(xiàn)“地方化”“部門化”等碎片化現(xiàn)象；制度之間相互沖突與不協(xié)調(diào)問題時(shí)常出現(xiàn)。正式制度的不足和制度不統(tǒng)一難以對(duì)區(qū)域合作治理中各級(jí)地方政府的行為形成強(qiáng)有力的規(guī)范與約束。如果正式制度不能成為制度體系的重要力量，制度體系不能完全對(duì)地方政府的行為選擇形成強(qiáng)有力的約束與制約，那么這種狀況就會(huì)加大地方政府在區(qū)域合作治理過程中討價(jià)還價(jià)的空間，給他們的行為選擇留有相當(dāng)大的回旋余地，地方政府就有可能采取規(guī)避或逃避責(zé)任的做法。這樣，制度體系的碎片化就影響到區(qū)域合作治理的統(tǒng)一性。

在集體行動(dòng)的過程中，“除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益” 〔9 〕2。地方政府間區(qū)域合作治理是一個(gè)典型的集體行動(dòng)，其實(shí)施過程同樣存在著集體行動(dòng)的邏輯，在地方利益最大化的“理性”追求下和官員晉升政績(jī)導(dǎo)向下，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府一般不會(huì)主動(dòng)尋求區(qū)域公共利益的最大化，需要在外部強(qiáng)制力量的推動(dòng)與約束下去實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益?！爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束體系?！?〔10 〕3-4在區(qū)域合作治理中，制度對(duì)規(guī)范與約束政府行為選擇，推動(dòng)地方政府朝著共同利益步調(diào)一致邁進(jìn)發(fā)揮著重要功能。如在珠三角一體化進(jìn)程中，中央政府出臺(tái)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，制訂了區(qū)域合作公約，使區(qū)域合作法治化與制度化，規(guī)范與約束了各級(jí)地方政府的行為與選擇。

為此，地方政府間區(qū)域合作治理制度體系的優(yōu)化與建構(gòu)必須針對(duì)目前制度體系中因正式制度不足和制度碎片化造成制度體系過程控制功能弱化的問題，從制度的基本功能—規(guī)范與約束層面出發(fā)對(duì)現(xiàn)有的制度體系進(jìn)行優(yōu)化與整合，強(qiáng)化制度體系在區(qū)域合作治理過程中的過程控制功能。

首先，加強(qiáng)正式制度供給能力，改變現(xiàn)有制度體系中過于依賴非正式制度、正式制度不足的局面，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的制度供需匹配。在充分發(fā)揮和利用非正式制度功能與作用的同時(shí)，更加要注重正式制度的建立與完善以彌補(bǔ)非正式制度的不足。如果沒有法律法規(guī)等正式制度作為依據(jù)和保障，僅僅依靠非正式制度是無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理的制度化和穩(wěn)定性的。當(dāng)然，正式制度的建立過程中尤其要關(guān)注制度本身的正當(dāng)性與合理性，因?yàn)橹贫缺旧砭邆涞恼?dāng)性與合理性是制度有效實(shí)施的前提與基礎(chǔ)。正當(dāng)性是指制度是區(qū)域內(nèi)地方政府間交流協(xié)商達(dá)成共識(shí)的結(jié)果，要體現(xiàn)集體行動(dòng)的公共理性和區(qū)域公共價(jià)值；合理性是指制度的制定在堅(jiān)持從區(qū)域公共利益出發(fā)的同時(shí)要兼顧各地方政府的實(shí)際情況和利益訴求，依據(jù)區(qū)域合作治理具體內(nèi)容的變化及現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整與變革、建立與完善。

其次，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有制度的整合，建立統(tǒng)一的制度體系。現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)注重部門、地方利益和權(quán)力，制度的部門化、地方化造成制度碎片化問題嚴(yán)重，制度相互沖突、不協(xié)調(diào)等問題不僅增加了地方政府間區(qū)域合作治理活動(dòng)的交易成本，而且加大了地方政府“機(jī)會(huì)主義行為”的風(fēng)險(xiǎn)。制度的整合應(yīng)通過利益的協(xié)調(diào)和權(quán)力的整合，以區(qū)域公共利益為原則及各地共同發(fā)展為基調(diào)，廢止現(xiàn)有不合理制度，整合相互沖突的制度，對(duì)區(qū)域合作治理中所涉及的問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，明確哪些必須做、哪些禁止做，哪些可以選擇做，使各級(jí)地方政府的行為選擇有據(jù)可依，有據(jù)可循。

最后，建立制度執(zhí)行的選擇性激勵(lì)與考核評(píng)價(jià)制度。從制度有效實(shí)施的角度來看，一項(xiàng)制度能否執(zhí)行，除了制度自身的正當(dāng)性與合理性之外，相關(guān)的激勵(lì)與考核評(píng)價(jià)制度是不可缺少的?？赏ㄟ^對(duì)地方政府區(qū)域合作治理制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期考核，對(duì)積極行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)消極行為進(jìn)行懲罰與制裁，促使地方政府對(duì)區(qū)域合作治理制度的有效執(zhí)行。

四、政策協(xié)同：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的政策過程

“區(qū)域政策是指政策主體在某種特定的區(qū)域秩序和空間結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采用各種政策手段，去實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)的行動(dòng)或行動(dòng)方案。” 〔11 〕區(qū)域政策的功能在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)，作為區(qū)域治理的重要工具，其制定的完整性和執(zhí)行的統(tǒng)一性直接關(guān)系到區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及區(qū)域治理的效果。然而，我國(guó)區(qū)域公共政策過程呈現(xiàn)明顯的碎片化特征。一方面是政策制定過程的碎片化。依據(jù)Liberthal和Lampton提出的公共決策“碎片化權(quán)威主義”概念，“政府各部門的官僚會(huì)根據(jù)其所在部門的利益進(jìn)行政策制定或影響政策制定過程” 〔12 〕278。盡管我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，但中央政府最高權(quán)力之下地方政府間的權(quán)力是分散的。政府組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)體系與屬地管理的政府權(quán)力劃分相結(jié)合，造成每一個(gè)地方政府均有獨(dú)立權(quán)威的來源。地方政府在區(qū)域政策的制定過程中往往以自我利益為中心，利用自身?yè)碛械莫?dú)立權(quán)威對(duì)區(qū)域政策的制定過程加以左右或影響，造成區(qū)域治理中的中央政策、區(qū)域政策與地方政策往往難以協(xié)調(diào)。區(qū)域公共政策實(shí)質(zhì)上是中央與地方之間、地方與地方之間圍繞權(quán)力和利益爭(zhēng)論、博弈、妥協(xié)的結(jié)果?！八槠瘷?quán)威主義”下制定出的政策存在“真空地帶”，極其容易造成政策的裂解和碎片化。另一方面是政策執(zhí)行過程的碎片化。我國(guó)憲法對(duì)中央政府與地方政府之間的權(quán)限劃分沒有作出明確的規(guī)定，各級(jí)地方政府的權(quán)限是由中央政府根據(jù)國(guó)家治理的需要授予和劃定的，可以予以擴(kuò)大也可以予以削減，這就容易造成地方政府對(duì)區(qū)域政策的變通執(zhí)行。再加上區(qū)域公共事務(wù)成因的復(fù)雜性模糊了地方政府間的權(quán)責(zé)邊界，在利益的考量下，一些區(qū)域內(nèi)地方政府在政策執(zhí)行過程中往往表里不一，“表面上看似貫徹執(zhí)行，實(shí)際上推諉拖拉”；或者是選擇性執(zhí)行，“對(duì)我有利的就貫徹執(zhí)行，對(duì)我不利的就不貫徹執(zhí)行”；或者是變通執(zhí)行，“上有政策，下有對(duì)策”， 竭盡全力“鉆空子”、想盡辦法“打擦邊球”，有些甚至明目張膽地違反區(qū)域公共政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程的碎片化。區(qū)域公共政策過程的碎片化不僅增加了政策制定和執(zhí)行的成本，而且降低了其實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)功能。

解決地方政府間區(qū)域合作治理中政策過程的碎片化需要堅(jiān)持合作主義的政策導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展為目標(biāo)，通過政策協(xié)同來解決政策過程的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)政策過程的統(tǒng)一。政策協(xié)同就是使不同主體在政策認(rèn)同和政策執(zhí)行上達(dá)成一致性和相互配合。區(qū)域政策協(xié)同包括宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面：宏觀層面上的政策協(xié)同是指地方政府間共同制定的具體區(qū)域政策應(yīng)以中央的宏觀政策為依據(jù)和指南，并能夠與國(guó)家的宏觀政策保持一致；中觀層面上的政策協(xié)同是指各級(jí)地方政府制定的政策應(yīng)以區(qū)域發(fā)展為共同目標(biāo)，并服務(wù)于區(qū)域政策；微觀層面上的政策協(xié)同是指各級(jí)政府內(nèi)部不同部門、不同機(jī)構(gòu)之間政策的協(xié)同，其目的是使區(qū)域公共治理中內(nèi)在的具體政策保持一致性 〔13 〕。區(qū)域政策協(xié)同可通過橫向整合和縱向整合來實(shí)現(xiàn)。橫向整合旨在確保單個(gè)政策之間的相互配合與支持，盡量避免政策目標(biāo)的相互沖突或政策內(nèi)容的不一致，即中央政策、區(qū)域政策、地方政策以及地方政府部門政策在目標(biāo)和內(nèi)容上的兼容性。可通過決策者系統(tǒng)觀念和整體觀念培育，樹立超越組織職能和組織邊界考慮區(qū)域整體目標(biāo)的觀念；構(gòu)建合理的決策體制，讓相關(guān)利益者參與決策的制定過程，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)的分享，增強(qiáng)決策的民主性；加強(qiáng)政策制定過程的交流與協(xié)商，化解沖突與矛盾，促進(jìn)利益融合等路徑來避免政策目標(biāo)的相互沖突，實(shí)現(xiàn)單個(gè)政策之間的相互配合與支持。縱向整合著眼于政策執(zhí)行或政策目標(biāo)向預(yù)期結(jié)果轉(zhuǎn)化的過程，即將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程?？赏ㄟ^采取耐心說服、正確引導(dǎo)與設(shè)立適當(dāng)?shù)募?lì)措施等恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法增強(qiáng)各主體對(duì)政策的認(rèn)同，完備政策執(zhí)行所需的人力、物力、信息等各種資源，提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和管理水平，強(qiáng)化政策執(zhí)行過程中的溝通與監(jiān)督等具體路徑來提升政策執(zhí)行的效能，促進(jìn)政策目標(biāo)向預(yù)期結(jié)果的轉(zhuǎn)化。

五、利益調(diào)節(jié)：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償與共享的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益是影響政府間關(guān)系的關(guān)鍵和核心要素，政府間關(guān)系“首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系” 〔14 〕。地方政府間圍繞利益之爭(zhēng)引發(fā)的地盤戰(zhàn)是理解地方政府間區(qū)域合作治理中碎片化問題的關(guān)鍵?！暗乇P是指各級(jí)地方政府都具有各自的管轄領(lǐng)域、職能范圍和政策空間，以及在該管轄領(lǐng)域的裁判權(quán)。” 〔15 〕127地方政府間圍繞利益之爭(zhēng)的地盤戰(zhàn)在區(qū)域合作治理中表現(xiàn)為，區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府都在各自的地盤上以地方利益為中心謀劃區(qū)域政策議程和構(gòu)思自己的行為選擇。在制定政策時(shí)，地方政府總是集中所有優(yōu)勢(shì)資源，并以最有效的方式影響政策制定過程，以達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化；在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，經(jīng)常從本地的實(shí)際利益出發(fā)，選擇性執(zhí)行，往往忽視區(qū)域的整體利益，甚至將地方利益凌駕于區(qū)域利益和國(guó)家利益之上。地方政府間圍繞利益之爭(zhēng)的地盤戰(zhàn)導(dǎo)致地方政府間在區(qū)域合作治理過程中不可避免地出現(xiàn)地方本位主義和地方保護(hù)主義。一些地方政府為了保護(hù)地方利益或者追求地方利益，在區(qū)域合作時(shí)往往不盡責(zé)任或保存實(shí)力，而在區(qū)域沖突時(shí)常常相互推脫或相互侵犯。在利益調(diào)節(jié)機(jī)制缺失的情況下，地方政府間圍繞利益之爭(zhēng)的地盤戰(zhàn)使區(qū)域合作治理陷入各自為政和單打獨(dú)斗的狀態(tài)。

地方政府間區(qū)域合作治理不僅是一個(gè)價(jià)值和目標(biāo)共同體，更是一個(gè)利益共同體。因?yàn)槔媸遣煌胤秸畢⑴c區(qū)域合作治理的動(dòng)因之一，各參與方均抱有一定的收益期望才加入?yún)^(qū)域合作，這也是影響地方政府間區(qū)域合作治理有效實(shí)施的重要原因。盡管地方政府間區(qū)域合作治理存在著共同利益和擁有著共同目標(biāo)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色存在著追求地方利益最大化的動(dòng)機(jī)，區(qū)域內(nèi)地方政府之間圍繞利益爭(zhēng)奪的競(jìng)爭(zhēng)觀念比合作觀念更要根深蒂固，由利益之爭(zhēng)引發(fā)的沖突與矛盾進(jìn)而影響了地方政府間區(qū)域合作治理的有效實(shí)施。因而，圍繞利益爭(zhēng)奪引發(fā)的矛盾與沖突建立相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)地方政府間區(qū)域合作治理中利益的公平就顯得尤為關(guān)鍵。如東北三省在區(qū)域合作治理過程中，在簽訂《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中通過法律途徑明確規(guī)定并建立了三省之間利益補(bǔ)償與利益共享機(jī)制，成為利益共享型合作策略的典型，有效化解了三省在區(qū)域合作治理中由利益而引發(fā)的矛盾與沖突，促進(jìn)了東北三省在區(qū)域合作治理中的緊密合作。

利益的契合度直接關(guān)系到合作關(guān)系的緊密程度，利益調(diào)節(jié)的重點(diǎn)在于彌補(bǔ)成本與收益的差異、消除不公平感，關(guān)鍵在于利益調(diào)節(jié)的合理性。從已有的經(jīng)驗(yàn)和引發(fā)區(qū)域合作治理中地方政府間利益矛盾與沖突的成因來看，需要建立利益共享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制化解利益矛盾與沖突。利益共享是地方政府間區(qū)域合作治理的起點(diǎn)，能夠提高地方政府在區(qū)域合作治理中的積極性。利益共享機(jī)制應(yīng)建立在自愿、平等與協(xié)商的基礎(chǔ)之上，依據(jù)“多勞多得，少勞少得”原則，同時(shí)兼顧區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)地方政府，使每一個(gè)主體都能共享區(qū)域發(fā)展的成果，這樣才能使地方政府間區(qū)域合作治理深入推進(jìn)和有效實(shí)施。在地方政府間區(qū)域合作治理過程中，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整、重大項(xiàng)目的落戶和招商引資是地方政府間爭(zhēng)奪的主要利益，每項(xiàng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與淘汰升級(jí)、重大項(xiàng)目的落戶和外資的引入，總會(huì)引發(fā)地方政府間利益的矛盾與沖突，唯有針對(duì)地方政府利益爭(zhēng)奪的重點(diǎn)建立相關(guān)的利益共享制度，才能使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整與規(guī)劃真正實(shí)現(xiàn)。如江蘇省在沿江區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，南京為了履行自己的區(qū)域中心城市功能，要把重工業(yè)遷移出去，承接該項(xiàng)轉(zhuǎn)移任務(wù)的蘇北地區(qū)通過橫向轉(zhuǎn)移支付體制向南京提供一定的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了利益共享，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局的順利調(diào)整。利益補(bǔ)償能夠增進(jìn)區(qū)域合作治理中地方政府之間的公平感，促進(jìn)地方政府間區(qū)域合作治理的有效實(shí)施與穩(wěn)定運(yùn)行。利益補(bǔ)償機(jī)制要依據(jù)成本分擔(dān)與合理補(bǔ)償原則，可以通過縱向的上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付和政策優(yōu)惠給予利益相對(duì)受損者一定的補(bǔ)償；也可以通過橫向地方政府間利益協(xié)商達(dá)成短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的均衡。此外，要進(jìn)一步完善區(qū)域財(cái)政與稅收制度，充分發(fā)揮區(qū)域公共財(cái)政的支持與平衡作用，通過稅收返還和合理發(fā)放各種財(cái)政補(bǔ)貼協(xié)調(diào)各主體在區(qū)域合作治理中的利益平衡；通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善和利益分配機(jī)制的改革，建立縱橫雙向結(jié)合的復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制來增進(jìn)各主體之間的利益公平。在如此雙贏和多贏的格局下，地方政府間就會(huì)相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)區(qū)域合作治理的有效實(shí)施和深入發(fā)展。

六、資源整合：構(gòu)建實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與共享的資源運(yùn)行機(jī)制

區(qū)域治理的復(fù)雜性、高難度和高成本，地方政府間擁有治理資源和治理能力的差異性，需要地方政府在區(qū)域合作治理過程中優(yōu)化與整合資源配置，增強(qiáng)資源的協(xié)同效應(yīng)與聚合效應(yīng)。然而，在地方政府“理性”選擇和資源有限的情況下，區(qū)域治理資源配置往往呈現(xiàn)碎片化。具體表現(xiàn)為：一是人才資源的碎片化。我國(guó)地方政府、特別是基層地方政府擁有區(qū)域治理所需的各類人才不足，且各類人才分布不均衡，目前沒有進(jìn)行有效的優(yōu)化組合，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，制約了人才資源整體性優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。二是物力資源和財(cái)力資源的碎片化。在全國(guó)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)下行壓力加大下，各級(jí)地方政府財(cái)政日益吃緊，有些地方政府甚至負(fù)債發(fā)展，一些地方政府在“理性”選擇和自身利益的考量下，故而優(yōu)先選擇將有限的財(cái)力和物力資源投入到自己所在轄區(qū)，缺乏區(qū)域整體性觀念，造成物力資源和財(cái)力資源投入的碎片化。三是信息資源的碎片化。區(qū)域治理信息資源的收集、加工、利用與傳播均由各級(jí)政府不同部門實(shí)施，各部門往往注重與本部門職權(quán)相關(guān)的信息收集與發(fā)布，而各部門信息系統(tǒng)之間互不相通，造成信息的割據(jù)與分散，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”。再加上地方政府大都傾向于夸張地散播對(duì)其有利的信息，極力掩蓋對(duì)其不利的信息，信息的“內(nèi)部化”“私有化”和“壟斷”導(dǎo)致信息的收集、傳遞和發(fā)布呈現(xiàn)碎片化。

因此，地方政府間區(qū)域合作治理必須構(gòu)建互補(bǔ)與共享的資源運(yùn)行機(jī)制，整合各類治理資源，增強(qiáng)資源的聚合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約與增效。首先，要加強(qiáng)人才資源的優(yōu)化與整合。區(qū)域治理需要具有綜觀全局的決策型人才、專家學(xué)者型的咨詢?nèi)瞬藕蛽碛袑I(yè)知識(shí)的技術(shù)型人才。作為關(guān)鍵性的治理要素，人才是否充足和結(jié)構(gòu)合理與否直接關(guān)系到區(qū)域治理的績(jī)效與成敗。針對(duì)目前地方政府間區(qū)域合作治理中人才資源存在的問題，一要加大區(qū)域治理所需各類人才的引進(jìn)力度，特別是對(duì)區(qū)域治理所需的專業(yè)技術(shù)人才，要以高于市場(chǎng)的薪酬聘用，充分發(fā)揮他們?cè)趨^(qū)域治理中的專業(yè)技能作用。二要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府之間人才的交流與合作，同時(shí)加強(qiáng)政府與高校、科研院所之間的交流與合作，充分聽取社會(huì)各界對(duì)區(qū)域治理的建議和對(duì)策。三要優(yōu)化地方政府間區(qū)域治理人才資源隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，培育具有戰(zhàn)略眼光、綜觀全局的決策人才隊(duì)伍，建立專家學(xué)者型的智囊團(tuán)及擁有專業(yè)技能的技術(shù)人才隊(duì)伍，并組建區(qū)域治理人才團(tuán)隊(duì)和人才數(shù)據(jù)庫(kù)，充分發(fā)揮人才資源的整體優(yōu)勢(shì)和中堅(jiān)作用。其次，要加強(qiáng)物力和財(cái)力資源的優(yōu)化與整合。培育地方政府區(qū)域整體性治理觀念，打破區(qū)域合作治理中地方政府在“理性”選擇和自身利益的考量下優(yōu)先將物力和財(cái)力資源投入自己所在轄區(qū)的狹隘觀念；建立區(qū)域治理資源統(tǒng)一的調(diào)配和使用機(jī)制，通過互補(bǔ)與整合，實(shí)現(xiàn)地方政府間區(qū)域合作治理中物力和財(cái)力等實(shí)體性資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和聚合效應(yīng)。再次，要加強(qiáng)信息資源的優(yōu)化與整合。在地方政府間區(qū)域合作治理中，各地方政府能否做到信息的公開、真實(shí)、有效和地方政府之間能否實(shí)現(xiàn)信息的共享，不僅關(guān)系到地方政府之間的相互信任，而且直接關(guān)系到合作的成本乃至區(qū)域決策的正確與否，因?yàn)樾畔⒌牟怀浞趾吞摷傩畔⑹窃斐蓻Q策失誤的主要原因。因而地方政府間區(qū)域合作治理中要加強(qiáng)信息資源的優(yōu)化與整合。如“泛珠三角合作信息網(wǎng)”的建立通過對(duì)地方政府間碎片化信息的有效整合，實(shí)現(xiàn)了信息共享，不僅降低了信息不完全和信息不對(duì)稱帶來的信息成本，而且增進(jìn)了互信。信息資源的優(yōu)化與整合應(yīng)堅(jiān)持以制度為依托，通過制度明確規(guī)定區(qū)域內(nèi)各地方政府信息公開的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制信息公開；以網(wǎng)絡(luò)為載體，加強(qiáng)信息交換與共享平臺(tái)建設(shè)，打破信息的部門、地方封鎖，構(gòu)建跨部門、地方的區(qū)域合作治理信息交流平臺(tái)，使其成為區(qū)域內(nèi)地方政府收集、分享各類信息和交流互動(dòng)的平臺(tái)，同時(shí)為區(qū)域決策提供信息依據(jù)；以服務(wù)為目的，建立與完善信息資源管理制度，加快信息更新的頻率與提供便捷的使用方法。

總之，地方政府間區(qū)域合作治理的過程實(shí)際上就是區(qū)域內(nèi)地方政府間圍繞利益、權(quán)力與責(zé)任不斷沖突、博弈、協(xié)商和妥協(xié)的過程，區(qū)域合作治理每前進(jìn)一步都蘊(yùn)含著區(qū)域內(nèi)地方政府間權(quán)責(zé)利的重新調(diào)整和再分配，而這需要通過合作治理體系的優(yōu)化與完善來規(guī)范與約束、調(diào)節(jié)以達(dá)到新的平衡點(diǎn)。統(tǒng)一和規(guī)范的區(qū)域合作治理體系可以確保合作治理中成員的行為選擇更符合集體利益，容易形成相互監(jiān)督、分級(jí)制裁以及權(quán)變式承諾之間的良性循環(huán)，有利于規(guī)避理性選擇和降低違規(guī)率，從而防止集體行動(dòng)陷入非理性困境引發(fā)合作治理中的碎片化問題，確保區(qū)域合作治理的有效實(shí)施。

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