陳曦　高永　王余彥　梁超　唐國棟

摘要：耕地保護是運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行的保護。耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進國民經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。

1.前言

自然地理條件決定了我區(qū)災損、環(huán)境變遷等自然因素對耕地變化的影響較小，耕地變化主要受人文因素的強烈影響，其中起決定作用的為政策因素、人口增長及經(jīng)濟發(fā)展等。改革開放以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，特別是近10年來，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，使得土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素在空間集聚方面加劇了城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求，導致城鎮(zhèn)中心區(qū)域的耕地急劇減少。此外，基礎(chǔ)設施建設投入力度的不斷加大，使得每年新增建設用地占用耕地的比重也較大，這也是耕地減少的主要因素翻。

2.耕地及經(jīng)濟發(fā)展變化情況分析

2.1耕地面積變化

圖1為1981年以來我區(qū)耕地面積變化圖。從耕地面積來看，由于人口增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快等，1981年～1987年我區(qū)耕地面積呈下降趨勢。1988年～1999年耕地面積則由455.9萬公頃增長至607.7萬公頃。1988年耕地面積為歷史最低點。2004年以后，國家出臺了一系列發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新政策，耕地面積出現(xiàn)了穩(wěn)步增長的新形勢。2013年耕地面積達到721.1萬公頃。

耕地面積的變化與人口增長之間的關(guān)系密不可分，30多年來全區(qū)人口呈快速穩(wěn)步增長的態(tài)勢，由此而產(chǎn)生的人均耕地的變化過程出現(xiàn)了平緩減少-平緩增加-減少-急速增加4次較明顯的變化。第1階段從1980年的人均0.28hm2耕地減少到1994年0.23hm2；第2階段主要為1995年～1999年，隨人口增長速度的變緩，人均耕地減少速度也趨緩；第3階段從2000年～2012年，隨著耕地數(shù)量第2次高峰出現(xiàn)，人均耕地也出現(xiàn)增加趨勢；第4階段從2012年～2013年人均耕地面積由0.29hm2驟增至0.37hm2。

2.2.糧食生產(chǎn)總量及其結(jié)構(gòu)分析

自1981年以來，我區(qū)糧食實現(xiàn)了產(chǎn)量和生產(chǎn)能力的快速發(fā)展，不斷邁上新臺階，全國的糧食供求進入基本平衡的階段。雖然在1986年～1989年和1997年～2001年間我國的糧食產(chǎn)量出現(xiàn)一定幅度的下降，但是從整體來看，糧食產(chǎn)量呈上升趨勢。2013年我區(qū)糧食總產(chǎn)量達到歷史新高，突破2773萬噸，比上年增產(chǎn)244.5萬噸，增長9.67%。

對我區(qū)稻谷、小麥、玉米三大主要糧食產(chǎn)品的構(gòu)成而言，玉米產(chǎn)量從最初的跟小麥、稻谷占比持平逐漸增長成我區(qū)第一大糧食作物，2013年玉米產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比例高達74.64%，比1952年的8.18%占比高出近66.46%。盡管稻谷產(chǎn)量水平不斷增加，但稻谷比例的下降，反映了我國糧食結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化。小麥產(chǎn)量波動較大，2000年～2003年間小麥產(chǎn)量持續(xù)下降，自2000年起至今則表現(xiàn)為平緩上升趨勢，近年來增幅加大，2008年突破150萬噸，2013年達到180.4萬噸。

2.3人口總量及其結(jié)構(gòu)分析

由圖可以看出，內(nèi)蒙古總?cè)丝陔S年份呈極顯著的多項式變化趨勢（y=-0.374x²+1515.x-2E+06，R²=0.998）。內(nèi)蒙古自治區(qū)人口增長基本分成兩段：第一階段：1949年～1975年，人口隨年份的增長幅度較大，平均年增長41.8萬人，年增長率為6.88%；gg～階段：1976年～2013年，內(nèi)蒙古人口增長變緩，平均年增長20萬人，年增長率為1.15%。

從我區(qū)農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的比重變化來看，從1981年～2013年，我區(qū)農(nóng)業(yè)人口比重持續(xù)下降，從1981年的75.17%下降至58.73%，而非農(nóng)業(yè)人口則呈現(xiàn)出逐步增加的趨勢，其中，1985年、1999年均比前一年增幅均超過1.00%，2004年及2005年更是連續(xù)增加1.30%和1.58%。

2.4內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟變化分析

改革開放以來，內(nèi)蒙古堅持把發(fā)展作為第一要務，抓住西部大開發(fā)的歷史機遇，在加強生態(tài)建設和基礎(chǔ)設施建設的同時，積極推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，不斷提高人民生活水平，促進了經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。特別是進入九十年代中期，我區(qū)經(jīng)濟呈加速發(fā)展的態(tài)勢。

據(jù)圖可知，1980年我區(qū)GDP總量為68.40億元，1980年～1992年間呈緩慢增長趨勢，至1992年內(nèi)蒙古自治區(qū)GDP總量增加至421.68億元，增加了6.16倍。自1993年～2005年，我區(qū)GPD增加進入加速期，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2005年GDP總量為3905.3億元，較1992年增加了9.26倍。此后國民生產(chǎn)總值進入急速增長期，截至2013年底，GDP總量達16832.38億元。

3.協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的建議

3.1轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，減少建設用地占用耕地

建設用地占用耕地是經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個必然現(xiàn)象，通過大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設用地是當前經(jīng)濟增長的一個重要源泉。但是由于土地資源的稀缺性，不可能通過大量的土地資源投入來換取經(jīng)濟的增長，所以在經(jīng)濟發(fā)展的時候必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，在有限的土地資源條件下，逐漸提高土地的利用效率，從而協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的關(guān)系，促進土地資源的可持續(xù)利用。

3.2各部門統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)作提高耕地質(zhì)量

目前，國土部門、水利部門和農(nóng)業(yè)部門分別針對耕地質(zhì)量的提高提出一系列措施，但這些措施大多僅根據(jù)其所在部門特點進行設定，不具有統(tǒng)籌規(guī)劃性，且若其中一方針對某一地塊提出整改措施，則其他部門不能再對該地塊進行整治。上述制度在很大程度上制約了耕地質(zhì)量的提高，且存在資源及財力、物力浪費情況。因此，如何協(xié)調(diào)國土部門、水利部門及農(nóng)業(yè)部門，使之在提高耕地質(zhì)量上進行有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展變得尤為重要。

3.3狠抓后續(xù)監(jiān)管措施，杜絕整改后撂荒

國家、自治區(qū)針對耕地耕層變淺、有機質(zhì)流失、金屬離子污染等問題做出了系列研究和部署，從不同角度出發(fā)，勢在解決耕地質(zhì)量低下問題，也確實獲得了一些成效。但是在實際工作中也不乏新問題的出現(xiàn)。個別地區(qū)在投人大量人力物力對耕地進行整理改善后沒有進行有效的利用，而是將耕地撂荒。建立積極有效的監(jiān)管措施，設定相應的獎懲機制，不僅是促進耕地質(zhì)量提高的途徑，同時也是杜絕資源和經(jīng)濟浪費、切實全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的工作方式。