□武貴秀 王秦俊

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)山西晉中030801）

地方政府促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的對(duì)策分析
——以汾陽(yáng)市為例

□武貴秀 王秦俊

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)山西晉中030801）

自2007年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》頒布之后，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在國(guó)家扶持幫助下得到了快速發(fā)展，但隨之出現(xiàn)的一系列新情況新問(wèn)題亟待解決。本文以汾陽(yáng)市為例，通過(guò)實(shí)證分析總結(jié)出地方政府在資金投入、人才引進(jìn)、政策落實(shí)、宣傳教育等方面存在的不足，并分析其原因，最后針對(duì)性的提出建議和措施，旨在為當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)規(guī)范農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展提供一定參考，助力推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

地方政府；農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社；對(duì)策

根據(jù)國(guó)家工商局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2015年2月底，我國(guó)登記的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社共133.74萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)28.74%，出資總額2.89萬(wàn)億元，增長(zhǎng)41.60%，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社戶(hù)數(shù)占全國(guó)各類(lèi)市場(chǎng)主體實(shí)有戶(hù)數(shù)的1.89%。由此可見(jiàn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展迅速，規(guī)模龐大，但是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在自我投入、自主管理、自我發(fā)展之外，更重要的是需要政府的引導(dǎo)與支持，實(shí)際上地方政府在促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的過(guò)程中，并未較好地扮演自己的角色，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展出現(xiàn)許多亟待解決的問(wèn)題。

1 地方政府在促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因分析

1.1 扶持政策的執(zhí)行發(fā)生偏差

第一，扶強(qiáng)扶大不扶弱。在調(diào)研中了解到，地方政府對(duì)那些發(fā)展規(guī)模小的合作社則沒(méi)有相應(yīng)的支持引導(dǎo)，政府部門(mén)刻意強(qiáng)調(diào)合作社規(guī)模，這無(wú)疑昭示著政策執(zhí)行當(dāng)中傾向是扶大而非扶小。第二，只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量。地方政府在加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方面，為完成上一級(jí)關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社指定數(shù)量的規(guī)定，盲目宣傳和投入對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)工作的力度，導(dǎo)致農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“有了數(shù)量沒(méi)了質(zhì)量”。第三，只重登記不重監(jiān)管。調(diào)研中了解到，只要符合農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記事項(xiàng)，相關(guān)部門(mén)都給予登記注冊(cè)，對(duì)其發(fā)展情況和效益卻監(jiān)管不嚴(yán)，甚至無(wú)從作為，導(dǎo)致一些依附國(guó)家扶持政策催生和由較強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)、公司變更登記的發(fā)展不規(guī)范、只合作而無(wú)作為的“假合作社”、“空殼子合作社”滋生。第四，只重初期建立不重品牌發(fā)展。以汾陽(yáng)市為例，截止2015年，汾陽(yáng)市登記注冊(cè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社共1010個(gè)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社涉及種植類(lèi)330個(gè)、農(nóng)機(jī)類(lèi)85個(gè)、養(yǎng)殖類(lèi)380個(gè)、林業(yè)202個(gè)，其他的33個(gè)等，但是真正擁有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社品牌價(jià)值僅僅有23家。

1.2 組織引導(dǎo)不力、規(guī)范不到位

發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵，其受政府的重視越來(lái)越多，但是在實(shí)際中，地方政府一方面鼓勵(lì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展，同時(shí)又忽略對(duì)其的監(jiān)管，出現(xiàn)了組織引導(dǎo)不力、規(guī)范不到位等問(wèn)題。例如，經(jīng)走訪(fǎng)調(diào)查了解到，在2013年，汾陽(yáng)政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)睾颂覍?zhuān)業(yè)合作社通過(guò)大量種植核桃林發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致汾陽(yáng)市核桃苗木種植供大于求，但是地方政府負(fù)責(zé)部門(mén)未對(duì)其給予有效的引導(dǎo)規(guī)范，使得大部分合作社將苗木當(dāng)柴火燒掉，當(dāng)?shù)夭糠趾颂覍?zhuān)業(yè)合作社因此損失將近50萬(wàn)元。筆者針對(duì)汾陽(yáng)市晉龍核桃專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)范程度對(duì)合作社成員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)研統(tǒng)計(jì)，如圖1：認(rèn)為合作社發(fā)展非常規(guī)范的為9.3%，認(rèn)為合作社發(fā)展較規(guī)范的為33.6%，認(rèn)為合作社發(fā)展普通的為34.4%，認(rèn)為合作社發(fā)展不規(guī)范22.7%，認(rèn)為合作社形同虛設(shè)十分不規(guī)范的為33.4%?？梢?jiàn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展規(guī)范問(wèn)題亟待解決。

圖1 農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)范程度分析

1.3 部門(mén)職責(zé)不清、管理混亂

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的監(jiān)管部門(mén)眾多、權(quán)力分散嚴(yán)重、職責(zé)交叉、責(zé)任不清。地方政府多部門(mén)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行引導(dǎo)監(jiān)督，表面看似各部門(mén)都在監(jiān)管合作社，但是實(shí)際中，多數(shù)部門(mén)都存在不愿管、不會(huì)管、不想管、管理不到位以及行政效能低下的混亂現(xiàn)象。比如，在汾陽(yáng)市核桃苗木種植方面，地方林業(yè)局不允許核桃專(zhuān)業(yè)合作社外買(mǎi)苗木，農(nóng)業(yè)局鼓勵(lì)核桃專(zhuān)業(yè)合作社大量種植核桃苗木，扶貧辦對(duì)當(dāng)?shù)睾献魃绲拿缒镜唾I(mǎi)高賣(mài)，農(nóng)經(jīng)局對(duì)核桃合作社財(cái)政監(jiān)管審核不夠規(guī)范等，多部門(mén)管理不規(guī)范、配合不緊密的做法，導(dǎo)致汾陽(yáng)市核桃專(zhuān)業(yè)合作社不知該聽(tīng)從何方而失去發(fā)展信心，那些為了得到國(guó)家扶持而辦的空殼子合作社借此機(jī)會(huì)盛行蔓延。而到目前為止，任何相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)尚未提出要對(duì)濫竽充數(shù)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社嚴(yán)加懲治或者取締。

1.4 貫徹落實(shí)扶持政策不到位

經(jīng)統(tǒng)計(jì)調(diào)研數(shù)據(jù)得出，如圖2顯示：汾陽(yáng)市晉龍核桃專(zhuān)業(yè)合作社成員認(rèn)為合作社享受到政府資金扶持的為33.7%，未享受到政府資金扶持的為49.8%，對(duì)政府資金扶持政策不清楚的為11.3%，其他的為5.2%，可見(jiàn)大部分合作社成員認(rèn)為合作社并沒(méi)有享受到地方政府在財(cái)政方面的的扶持。在合作社項(xiàng)目的發(fā)展中，從項(xiàng)目的確立到實(shí)施管理再到完成階段，要投入大量的資金，資金不足已經(jīng)影響到組織的正常運(yùn)行發(fā)展，而且合作社因缺乏資金，在加大技術(shù)和人才投入方面往往是心有余而力不足。

圖2 晉龍核桃專(zhuān)業(yè)合作社是否享受到政府資金扶持的情況統(tǒng)計(jì)

1.5 科技創(chuàng)新機(jī)制不健全

第一，科技創(chuàng)新人才引進(jìn)不足。汾陽(yáng)市每3.33hm2核桃林最少需要1名技術(shù)人員，現(xiàn)有技術(shù)人員不足500員，而實(shí)際需求則是8000人，現(xiàn)有技術(shù)人員和實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。第二，技術(shù)推廣不到位。汾陽(yáng)市晉龍核桃專(zhuān)業(yè)合作社科研基礎(chǔ)薄弱、科技推廣偏少、技術(shù)水平不高，其成員大部分是45歲以上的農(nóng)戶(hù)，農(nóng)技知識(shí)陳舊老化，社員整體素質(zhì)偏低，即使與山西農(nóng)大、林業(yè)局有農(nóng)林指導(dǎo)合作，但技術(shù)人員僅進(jìn)行不定期指導(dǎo)，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)的次數(shù)和深度達(dá)不到要求，因而合作層次較低、方向單一，為達(dá)到應(yīng)有的效果。第三，電子商務(wù)銷(xiāo)售渠道不暢。以汾陽(yáng)市為例，地方政府鼓勵(lì)合作社建立官方網(wǎng)站，但是因合作社雇傭人才大部分都是45歲以上的嫁接技術(shù)人員，缺乏將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用和農(nóng)業(yè)知識(shí)相融合的人才。第四，品牌創(chuàng)新扶持力度和品牌建設(shè)保護(hù)力度不夠。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在汾陽(yáng)市注冊(cè)登記的1010個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，擁有自己品牌建設(shè)的不到200家，在200家中真正打造出農(nóng)產(chǎn)品品牌的僅僅27家，汾陽(yáng)市政府對(duì)合作社農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)新力度和品牌建設(shè)保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致外來(lái)假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品肆虐發(fā)展，致使本地農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化運(yùn)作緩慢、品牌化建設(shè)薄弱。

2 地方政府促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的對(duì)策分析

2.1 矯正扶持政策執(zhí)行偏差

首先，強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作。地方政府法制辦應(yīng)該組織政府人員學(xué)習(xí)我國(guó)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社出臺(tái)的相關(guān)扶持政策，并且要對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)。各部門(mén)執(zhí)行人員要及時(shí)學(xué)習(xí)國(guó)家關(guān)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社最新扶持政策，并及時(shí)做好新舊扶持政策的承接。只有對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持政策掌握了解清楚，在具體的引導(dǎo)監(jiān)管合作社的工作中，才不會(huì)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)理念和實(shí)際執(zhí)行方面的差錯(cuò)。其次，完善并細(xì)化扶持政策的操作細(xì)則。國(guó)家對(duì)針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持政策過(guò)于籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，地方政府在貫徹落實(shí)過(guò)程中應(yīng)該完善并且細(xì)化扶持政策的操作細(xì)則，對(duì)每項(xiàng)扶持進(jìn)行修訂、完善、細(xì)化、明確，比如扶持對(duì)象、扶持標(biāo)準(zhǔn)、扶持種類(lèi)等，同時(shí)細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，比如對(duì)農(nóng)機(jī)、林業(yè)、養(yǎng)殖、種植等不同類(lèi)型的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)投入，防止地方政府部門(mén)扶持政策執(zhí)行發(fā)生偏差。

2.2 加大規(guī)范監(jiān)督力度

第一，加強(qiáng)規(guī)范力度。地方政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)務(wù)管理做出規(guī)范引導(dǎo)，可成立專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)小組，并且由政府人員、社員、農(nóng)戶(hù)組成，實(shí)行農(nóng)合社的財(cái)務(wù)公開(kāi)。其次，規(guī)范合作社民主管理行為。強(qiáng)化合作社“一人一票”全體成員參與決策的制度，不斷改善合作社內(nèi)部基層干部的作風(fēng)，加強(qiáng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社廉政建設(shè)。第二，完善監(jiān)管機(jī)制。地方政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社要做到外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，一方面，地方政府具體負(fù)責(zé)部門(mén)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行定時(shí)檢查和監(jiān)督，防止合作社內(nèi)部出現(xiàn)徇私舞弊、利益沖突等現(xiàn)象，另一方面要發(fā)揮合作社中基層干部的作用，對(duì)社務(wù)和財(cái)政工作透明公開(kāi)，取得社員的充分信任和政府的大力支持。其次，成立領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督小組，做到定期定時(shí)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社工作進(jìn)展情況進(jìn)行核實(shí)驗(yàn)收，不合理不規(guī)范的合作社要進(jìn)行引導(dǎo)扶持，不發(fā)展的假合作社要進(jìn)行嚴(yán)懲或者取締。

2.3 進(jìn)一步界定地方政府部門(mén)職責(zé)

第一，明確具體監(jiān)督管理部門(mén)。目前，在地方政府的具體部門(mén)促進(jìn)農(nóng)合社發(fā)展過(guò)程中，存在多頭管理、效率低下的問(wèn)題。地方政府要明確具體監(jiān)督管理部門(mén)，比如明確主管部門(mén)和協(xié)助部門(mén)，避免多頭管理農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。第二，界定部門(mén)監(jiān)督管理內(nèi)容。比如明確政府部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)合社的政策制訂、引導(dǎo)規(guī)范、登記注冊(cè)、教育培訓(xùn)、金融信貸等內(nèi)容。地方政府各部門(mén)要明確分工，各負(fù)其責(zé)，這樣不僅能夠細(xì)化對(duì)合作社監(jiān)管內(nèi)容和任務(wù)，而且可以提高時(shí)限和強(qiáng)化督查，進(jìn)而形成一套監(jiān)管農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.4 加大落實(shí)扶持政策力度

首先是加大地方政府對(duì)農(nóng)合社的財(cái)政投入和財(cái)政支出。地方政府因財(cái)政來(lái)源有限，故應(yīng)該整合財(cái)政資金，有效合理分配財(cái)政投入，調(diào)整地方政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的方向，要防止財(cái)政支持過(guò)于集中或者過(guò)于分散，對(duì)各類(lèi)扶持對(duì)象進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，加強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)配資金的能力，加大對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社要投入更多的資金扶持。其次是降低貸款門(mén)檻，增加融資渠道。目前，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展中投入了大量的精力和扶持，但仍然沒(méi)有從根本上解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社資金短缺、融資難的問(wèn)題，地方政府應(yīng)該加快金融服務(wù)創(chuàng)新，組織信用社、銀行等金融機(jī)構(gòu)給予農(nóng)民合作社多種貸款渠道和貸款支持，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)合作社的審核管理，通過(guò)嚴(yán)格的把關(guān)保證合作社健康發(fā)展，以得到金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的信任，從而降低貸款門(mén)檻，讓規(guī)模較小的合作社也可以通過(guò)貸款渠道發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

2.5 健全科技創(chuàng)新推廣機(jī)制

第一，構(gòu)建“社?！眳f(xié)同模式。地方政府應(yīng)該積極推動(dòng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社與高?；蛘呖蒲性核染哂锌蒲心芰Φ臋C(jī)構(gòu)展開(kāi)在科研技術(shù)、教育培訓(xùn)以及科技推廣等方面的深度合作。第二，建立人才培養(yǎng)基地。政府部門(mén)應(yīng)該成立專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)基地，構(gòu)建農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社吸引高校人才的機(jī)制，并且加強(qiáng)與高校合作的深度和廣度，鼓勵(lì)大學(xué)生畢業(yè)之后加入到農(nóng)合社的人才隊(duì)伍當(dāng)中去。第三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣力度。利用組織培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、媒體宣傳等技術(shù)推廣手段，積極為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社引進(jìn)新技術(shù)。同時(shí)增加培育科技示范社的數(shù)量，利用以點(diǎn)帶面的方式引導(dǎo)合作社明確發(fā)展方向，增強(qiáng)合作社技術(shù)水平和科技競(jìng)爭(zhēng)力。最后完善信息服務(wù)體系，打造品牌優(yōu)勢(shì)，積極為合作社搭建電商平臺(tái)，拓寬合作社產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，推進(jìn)合作社實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下的發(fā)展模式。

結(jié)束語(yǔ)

筆者認(rèn)為地方政府應(yīng)該做到有所為而有所不為，積極加強(qiáng)引導(dǎo)農(nóng)合社發(fā)展的同時(shí)，也要規(guī)范約束自身的行為。同時(shí)也不可以千篇一律的扶持引導(dǎo)農(nóng)合社發(fā)展，而是要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展程度來(lái)發(fā)揮作用。

農(nóng)合社健康良好的發(fā)展不是一蹴而就的，解決其發(fā)展中存在的問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)。只有國(guó)家、地方政府和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社三者之間相互學(xué)習(xí)、共同努力，這一組織才能健康發(fā)展，才能夠在解決“三農(nóng)”問(wèn)題上起到應(yīng)有的作用。

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1004-7026（2016）09-0002-03

F304.5

A

武貴秀(1992.2-)，女，山西汾陽(yáng)人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育碩士研究生，研究方向?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)風(fēng)文明研究。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.09.002