鄭沃林++謝昊++曾鈺薪++任慧子++魏慧麗

摘要：村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型是我國經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變、土地效益提升及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置的關(guān)鍵路徑，以我國沿海地區(qū)的廣東省深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、廣東省珠海市橫琴新區(qū)及江蘇省南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)為實證分析，研究具有代表性的村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型政策及策略。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，研究區(qū)域已經(jīng)形成以政府為主導(dǎo)、市場運作的運營模式，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，形成具有借鑒意義的保障政策，并在政策的框架內(nèi)，推行具有可操作性的策略。解決歷史遺留用地問題及落實用地保障需要對土地管理進行適度的創(chuàng)新、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要借助創(chuàng)新的金融手段、強化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)需要加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)能力。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)建設(shè)用地；產(chǎn)業(yè)；升級轉(zhuǎn)型；政策；策略

中圖分類號： F301.2文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）06-0562-04

收稿日期：2016-02-01

基金項目：國家科技支撐計劃（編號：2013BAJ13B06）。

作者簡介：鄭沃林（1992—），男，碩士研究生，主要從事土地經(jīng)濟與土地規(guī)劃研究。E-mail：787307526@qq.com。

通信作者：謝昊，碩士，主要從事土地資源管理與房地產(chǎn)市場分析。E-mail：787307526@qq.com。我國處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，主要表現(xiàn)為資源利益的突出及人地矛盾的加劇。一方面，我國耕地保護的形勢日趨嚴峻，提升耕地利用和管護水平是協(xié)調(diào)耕地與建設(shè)用地矛盾、保障國家糧食安全的必然選擇；另一方面，由于20世紀末我國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，村鎮(zhèn)地區(qū)土地利用總體粗放浪費，土地利用率不高，難以滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和維持可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在這一背景下，我國珠三角和長三角等發(fā)達地區(qū)普遍開展“三舊改造”“騰籠換鳥”等土地再開發(fā)活動，為我國土地利用效率的提升創(chuàng)出一條新路子[1-4]。伴隨著更多城市步入快速城市化及工業(yè)化進程，如何保障其他城市也能夠借助“騰龍換鳥”“三舊改造”等運動推動村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型及提高土地資源綜合效益？其關(guān)鍵在于加強對我國沿海地區(qū)尤其是珠三角和長三角等發(fā)達地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型實踐經(jīng)驗的分析與研究。然而，從現(xiàn)有研究來看，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與建設(shè)用地再開發(fā)、產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化配置及置換等均有一定的研究[5-12]。但是，相關(guān)的理論體系探討相對較少，實證分析也不多。因此，本研究立足于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、土地發(fā)展模式優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，研究深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、珠海橫琴新區(qū)及南京紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的政策及策略，旨在為其他地區(qū)政府制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型政策提供理論借鑒與方法支持。

1村鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的政策及策略實證分析

1.1深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)

1.1.1概述深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（簡稱前海）位于珠江口東岸，蛇口半島西側(cè)，土地面積14.92 km2，共有三大片區(qū)，即桂灣片區(qū)、前灣片區(qū)和媽灣片區(qū)，規(guī)劃就業(yè)崗位65萬個、居住人口15萬人，建筑面積2 600萬～3 000萬m2。2010年8月26日，國務(wù)院正式批復(fù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，將前海戰(zhàn)略定位為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體制機制創(chuàng)新區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、香港與內(nèi)地緊密合作的先導(dǎo)區(qū)、珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的引領(lǐng)區(qū)。

1.1.2政策分析第一，以建設(shè)金融業(yè)對外開放試驗示范窗口為目標，重點展開人民幣跨境貸款、股權(quán)投資母基金、企業(yè)赴港發(fā)債等工作。其中包括：（1）正式開展人民幣跨境貸款業(yè)務(wù)，并實行入?yún)^(qū)企業(yè)與香港融資機構(gòu)直接對接，由雙方市場主體自行簽訂利率，從而降低入?yún)^(qū)企業(yè)的融資成本。不同于上海自由貿(mào)易試驗區(qū)將貸款資金局限于自貿(mào)區(qū)內(nèi)使用的做法，前海的貸款制度將會面向全國甚至全球，自從跨境貸款政策實施1年來，離岸人民幣資金規(guī)模從6 200億元增加到 8 200 億元，增值幅度遠超過預(yù)期。（2）開展外商投資股權(quán)投資試點工作，已有6批37家企業(yè)獲得試點資格。第二，借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，以差別化土地供應(yīng)制度為核心，制定前海土地管理改革創(chuàng)新政策。其中包括：（1）針對不同產(chǎn)業(yè)，采取不同供地方式。除了規(guī)定建設(shè)項目用地預(yù)申請外，對于具有產(chǎn)業(yè)帶動性強、項目輻射面廣、事關(guān)前海發(fā)展全局的特別重大高端項目用地推行公告出讓的土地供應(yīng)制度。同時，為了防止惡性競爭導(dǎo)致高地價、高樓價、高租金的情況，有針對性地為目標企業(yè)量身定一系列準入條件。例如，前海目前的騰訊項目和弘毅資本項目就是通過公告出讓的方式競得土地。為提高土地利用效益，實行有條件的“帶設(shè)計方案”出讓；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地用房管理，實行“帶管理方案”出讓等多種創(chuàng)新出讓方式。（2）采取彈性年期，打破單一采用法定最高年限出讓土地的限制。以往商業(yè)性質(zhì)的土地出讓年限法定為40年，前海實現(xiàn)了土地的分階段出讓和分批次出讓，開創(chuàng)較短年限出讓的方式，比如以10、20年為期出讓土地，這種做法有利于打擊企業(yè)囤地行為，加快土地開發(fā)利用。（3）土地的1.5級開發(fā)。采用BOT模式，將土地經(jīng)營權(quán)暫時流轉(zhuǎn)給企業(yè)，在一段時期內(nèi)由企業(yè)獲得收益，過了約定期限之后深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局（簡稱前海管理局）將土地的經(jīng)營權(quán)連同土地的上蓋物業(yè)一并收回。比如目前的萬科企業(yè)股份有限公司（簡稱萬科）前海企業(yè)公館項目，即采用這種土地1.5級開發(fā)模式，萬科計劃投入7.7億元打造企業(yè)夢工廠，在8年時間內(nèi)，萬科通過出租的方式獲得盈利；8年后，前海管理局將會把土地連同物業(yè)一并收回。采用這種開發(fā)模式的目的不在于獲取土地出讓金的直接收益，而是針對前海開發(fā)初期階段入?yún)^(qū)注冊企業(yè)缺乏辦公場地的現(xiàn)實需要，通過企業(yè)帶資開展1.5級開發(fā)和運營，盡快形成區(qū)域熱點，打造良好的營商和就業(yè)環(huán)境，迅速滿足企業(yè)對臨時性辦公空間的需求。（4）以15%～20%的土地出讓金獎勵“綠色”項目。為了鼓勵節(jié)約用地，前海管理局將土地使用權(quán)出讓收入（扣除政策性剛性支出后）的15%～20%劃入前海深港合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。以“綠色”“低碳”為特色的建設(shè)項目可申請該項基金，前海將綜合考慮經(jīng)濟貢獻、節(jié)約環(huán)保等因素予以獎勵。第三，設(shè)立深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等事務(wù)的有效管理。同時，規(guī)定深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局是不以營利為目的的行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機構(gòu)，除了局長保留公務(wù)員身份以外，其余工作人員均采用聘任制，并引入競爭機制和退出機制，每隔一段時間，便有5%的工作人員會被淘汰，從而充分調(diào)動工作人員的積極性。

1.1.3策略分析深圳市經(jīng)過1992年和2004年2次大規(guī)模的城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），實現(xiàn)全市域土地全部國有化，但是在土地征（轉(zhuǎn)）過程中存在許多歷史問題。一方面表現(xiàn)為征地歷史遺留問題，即部分土地已經(jīng)實施征地補償，但政府尚未全部納入儲備和管理；部分政府已征土地尚沒有完善征地補償手續(xù)；仍存在一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設(shè)用地規(guī)范化管理，僅停留在用地批文狀態(tài)。另一方面表現(xiàn)為轉(zhuǎn)地歷史遺留問題，即仍有部分土地沒有完善轉(zhuǎn)地補償手續(xù)，補償工作不徹底；規(guī)定交由相關(guān)部門管理的土地，仍沒有清晰移交等；原農(nóng)村土地的權(quán)益內(nèi)涵不清晰。

為了解決土地歷史遺留問題，深圳市推出以土地確權(quán)為核心，推行土地歷史遺留問題的解決策略，即把看起來是違法、不合法的土地，通過政策手段逐步合法化。深圳市的主要思路是在原先“一戶一棟”政策的基礎(chǔ)上加以解決。按照《深圳市原村民非商品住宅建設(shè)暫行辦法》（深府〔2006〕105號）的規(guī)定，村民房屋建筑面積在480 m2范圍之內(nèi)，可以對其進行確權(quán)；如果超出2棟，村民則須交一定的罰金和用地補償金；村集體的工商用地也采用類似的方法，符合規(guī)定的部分可以進行確權(quán)，超過規(guī)定部分用幾種方式進行補償。除了原居民住宅和村集體工商用地以外，其他土地歷史遺留問題不適用此方法。

1.2珠海市橫琴新區(qū)

1.2.1概述橫琴新區(qū)（簡稱新區(qū)）位于廣東省珠海市橫琴島，處于“一國兩制”的交匯點和“內(nèi)外輻射”的結(jié)合部，處于廣珠高速和江珠高速的交匯點，具有十分優(yōu)越的區(qū)位條件，是促進粵港澳合作交流的重要紐帶。

1.2.2政策分析第一，立足于歷次開發(fā)定位變化遺留的不少問題，制定歷史用地整合的政策。其中包括：（1）已出讓用地面積5萬m2以上且可建建筑面積超過14萬m2，受讓方服從新區(qū)規(guī)劃并愿意接受位置調(diào)整的，可以在調(diào)整后整合區(qū)域內(nèi)的新地塊進行開發(fā)，新批可建建筑面積按原批準建筑面積70%計算，受讓方也可以申請政府回購。（2）用地面積 1萬～5萬m2，受讓方自愿協(xié)商整合后總用地面積超過 5萬m2，且總建筑面積超過14萬m2，各受讓方可以聯(lián)合在調(diào)整后整合區(qū)域內(nèi)的新地塊進行開發(fā)并統(tǒng)一設(shè)定新的出讓年限，新批可建建筑面積按原批準建筑面積70%計算，各受讓方也可以申請政府回購。（3）出讓用地面積1萬m2以下，政府統(tǒng)一以現(xiàn)金補償方式回收，根據(jù)原批準可建建筑面積的補償時點評估價實行“一刀切”補償，其中住宅用途 3 699元/m2，商業(yè)用途 4 624元/m2，辦公用途1 387元/m2。以貨幣補償?shù)模梢赃m當免除營業(yè)稅、土地增值稅。第二，通過“土地整合”保障“三片、十區(qū)”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃逐步落實，具體產(chǎn)業(yè)項目通過政府和民間2種途徑引進安排，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地合理、高效利用。產(chǎn)業(yè)項目落地須經(jīng)過政府部門組織的評判審核，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，同時要符合粵澳合作框架協(xié)議要求，方可安排供地。為促進澳門特別行政區(qū)（簡稱澳門）產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展的要求，橫琴新區(qū)管理委員會與澳門政府通過政府途徑引進澳門中小企業(yè)到橫琴新區(qū)發(fā)展，由澳門貿(mào)易投資促進局組織專家評審，推薦在澳門注冊成立2年以上、具有一定知名度、代表性的中小企業(yè)，在橫琴新區(qū)指定的5 km2粵澳合作產(chǎn)業(yè)用地區(qū)范圍內(nèi)，通過適當設(shè)置條件，以定向掛牌公開出讓方式取得用地。目前按照粵澳合作框架協(xié)議以掛牌方式取得用地的項目有6個，正在掛牌的有4個，已簽訂意向協(xié)議的有4個。對于民間引進的項目，要求企業(yè)在澳門注冊且具有一定代表性。第三，制訂了項目準入和地價管理的相應(yīng)規(guī)定，促進創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2011年，出臺《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)項目供地準入條件審查制度》的通知》（珠橫新規(guī)土通知〔2011〕145號），規(guī)定相應(yīng)部門對引進項目資金、行業(yè)類別、項目用地規(guī)劃條件等進項核實，確保引進項目的資質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Γ?013年，頒布《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)國有土地價格管理規(guī)定》的通知》（珠橫新規(guī)土通知〔2013〕47號），對區(qū)內(nèi)國有土地的出讓價格和有償劃撥價格作出規(guī)定，對符合條件的部分產(chǎn)業(yè)用地可享受優(yōu)惠，以此促進橫琴新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.3策略分析第一，鋪設(shè)綜合管溝，助力“生態(tài)島”建設(shè)。本著生態(tài)優(yōu)先的綠色市政建設(shè)理念，橫琴島建設(shè)了綜合管溝，綜合納入電力、通信、給水、中水、供冷、供熱及垃圾真空系統(tǒng)等7種不同類型的管線。橫琴島所有電線電纜、供水供氣、排污排廢、送冷送暖、光纖通訊以及管網(wǎng)維護等全都集中于地下綜合管溝。隨著綜合管溝的建成，城市防災(zāi)抗災(zāi)能力、地下空間開發(fā)與土地價值得以提升，為未來打造橫琴“生態(tài)島”奠定了堅實的基礎(chǔ)，實現(xiàn)了沿橫琴城市主干道的“日字形”布局，并涵蓋十字門中央商務(wù)區(qū)和長隆海洋度假區(qū)，成為橫琴大開發(fā)的重要基礎(chǔ)工程。第二，全島分線管理，促進粵港澳合作。橫琴島全島按照“一線放寬，二線管住，人貨分離，分類管理”的原則實施分線管理。橫琴與澳門之間口岸設(shè)定為“一線管理”，對與生產(chǎn)有關(guān)的入境貨物實行備案管理并予保稅或免稅。橫琴與內(nèi)地之間設(shè)定為“二線管理”，承擔貨物監(jiān)管、征稅和檢驗檢疫等職能。與生產(chǎn)有關(guān)的內(nèi)地貨物進入橫琴視同出口，按規(guī)定實行退稅。貨物從橫琴進入內(nèi)地按規(guī)定辦理進口報關(guān)手續(xù)，按實際報驗狀態(tài)征稅。分線管理為澳門居民進入橫琴工作生活并與內(nèi)地居民更緊密交流創(chuàng)造了有利條件，也為橫琴的土地和房地產(chǎn)市場發(fā)揮更大效用注入了強心針，是粵港澳合作新的管理模式。第三，建設(shè)海洋度假區(qū)，打造生態(tài)旅游名片。橫琴新區(qū)在南部休閑旅游片區(qū)開發(fā)建設(shè)的長隆國際海洋度假區(qū)，利用便捷交通及優(yōu)勢區(qū)位，通過香港、澳門發(fā)揮對國際高端游客的吸引力，打造橫琴生態(tài)旅游名片。該項目重點發(fā)展高品質(zhì)休閑度假項目，建設(shè)高檔度假酒店、療養(yǎng)中心、直升機俱樂部、游艇俱樂部、濱海游樂、濕地公園等海島特色旅游精品，建立“海、陸、空”一體、合理完善的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，是與港澳配套的國際知名休閑旅游勝地。該項目總投資超過500億元，實際投資已超過150億元，自2014年4月開放近半年來，已吸引500多萬人次參觀，通過大項目在短時間內(nèi)迅速帶旺周邊餐飲、住宿、觀光、交通、購物服務(wù)，增加了社會公眾對橫琴新區(qū)的認識，為提升橫琴島整體土地價值發(fā)揮了積極作用。第四，適度填海造地，擴展持續(xù)發(fā)展空間。隨著優(yōu)質(zhì)企業(yè)、大型重點項目的不斷進駐，受限于橫琴島28 km2的建設(shè)用地規(guī)模，橫琴新區(qū)開始考慮填海造地。橫琴新區(qū)南部面向南中國海，受自然河流沉積影響較小，海水自凈能力較強，原已有幾個零星小島，為填海造地提供了較好的基礎(chǔ)條件。目前，填海造地框架方案已經(jīng)獲得國務(wù)院批復(fù)，于橫琴南部建設(shè)填海區(qū) 27.9 km2，未來將持續(xù)支持生態(tài)旅游發(fā)展。第五，利用金融手段，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。橫琴新區(qū)按照新規(guī)劃的地塊用途和開發(fā)強度。在合理評估測算基礎(chǔ)上，橫琴新區(qū)采用BT（Build-Transfer）模式引入央企中國冶金科工集團有限公司（簡稱中冶科工集團），由企業(yè)籌融資近100多億元，5年內(nèi)集中建設(shè)全島主干路網(wǎng)、橋隧、人工島等基礎(chǔ)設(shè)施。因此，珠海市成立國有獨資的珠海大橫琴投資有限公司作為橫琴新區(qū)基建項目的發(fā)起人，負責(zé)項目立項并完成項目建議書、可行性研究、報批等前期工作，之后將項目融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給中冶科工集團、中國交通建設(shè)股份有限公司（簡稱中交集團）等具備較強實力的投資方。投資方負責(zé)項目融資、建設(shè)，并在規(guī)定的時限內(nèi)完成項目后交給大橫琴投資有限公司，大橫琴投資有限公司根據(jù)回購協(xié)議分5年支付項目總投資額和確定的回報。第六，完善配套產(chǎn)業(yè)政策和支持政策。為支持和促進澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家、省及橫琴新區(qū)先后出臺多份文件，包括《國務(wù)院關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》（國函〔2011〕85號）、《國家發(fā)改和改革委員會關(guān)于印發(fā)橫琴新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕206號）、《廣東省關(guān)于加快橫琴開發(fā)建設(shè)的若干意見》（粵府〔2012〕30號）、《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)支持澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的十一條措施》的通知》（珠橫新辦〔2014〕28號）等，合理定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，促進經(jīng)濟多元化發(fā)展。橫琴新區(qū)在企業(yè)稅收、個人所得稅以及金融等方面都有優(yōu)惠政策出臺，先后頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)《珠海市橫琴新區(qū)鼓勵股權(quán)投資基金企業(yè)及股權(quán)投資基金管理企業(yè)發(fā)展的試行辦法》的通知》（珠橫新管〔2012〕21號）、《關(guān)于印發(fā)《珠海緊急特區(qū)橫琴新區(qū)人才開發(fā)目錄（2013—2015）》、《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)特殊人才獎勵辦法》的通知》（珠橫新辦〔2013〕107號）、《關(guān)于印發(fā)《橫琴新區(qū)促進總部經(jīng)濟發(fā)展辦法》的通知》（珠橫新辦〔2014〕33號）等，以吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)、人才入駐橫琴新區(qū)。

1.3南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)

1.3.1概述南京市2011年9月正式啟動紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)（簡稱紫金特區(qū)）建設(shè)，到2012年4月，在全市共規(guī)劃建設(shè)了20個紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)，已經(jīng)取得明顯成效。其中，建成一批功能化、專業(yè)化、高端化的創(chuàng)業(yè)載體和配套服務(wù)設(shè)施，形成“孵化器+加速器+中試用房+人才公寓+總部基地+產(chǎn)業(yè)化基地+配套設(shè)施”的科技產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展格局；成功集聚各類“321”人才、培育高新技術(shù)企業(yè)及創(chuàng)新型企業(yè)等。

1.3.2政策分析第一，明確用地標準和基準地價。其中包括：（1）根據(jù)規(guī)劃用地類型分為科研設(shè)計用地（C65）和生產(chǎn)研發(fā)用地（Mx）兩大地類，土地登記用途相應(yīng)為科教用地（科研設(shè)計）和科教用地（生產(chǎn)研發(fā)）。（2）根據(jù)基準地價的尺度劃分6個級別，每個級別以容積率1.5和容積率4.0為修正臨界，制定相應(yīng)地價標準。并結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)類型、園區(qū)級別及區(qū)位條件，制定針對每個園區(qū)內(nèi)的科技研發(fā)用地基準地價，按照不同容積率進行修正擬定地價標準，園區(qū)內(nèi)地價比一般區(qū)域同類用途地價略低，基準地價上調(diào)時，調(diào)整科研用地地價標準，省級以上開發(fā)區(qū)、高新區(qū)調(diào)增50%，其他地區(qū)調(diào)增100%。同時，根據(jù)園區(qū)建成后分割銷售或轉(zhuǎn)讓與否，制定自用型和可銷售型2種基準地價。第二，明確自持與分割銷售比例。科技研發(fā)用地及地上房屋分割轉(zhuǎn)讓、銷售的面積不得超過總建筑面積的50%，且需經(jīng)開發(fā)園區(qū)、紫金特區(qū)、功能板塊管理單位同意；分割轉(zhuǎn)讓、銷售對象須為符合開發(fā)園區(qū)、紫金特區(qū)、功能板塊管理單位規(guī)定條件的科技研發(fā)企業(yè)或機構(gòu)，不得轉(zhuǎn)讓、銷售給個人。在紫金特區(qū)內(nèi)進一步明確規(guī)定，孵化器項目用地不得轉(zhuǎn)讓，所建房屋不得轉(zhuǎn)讓、銷售；加速器、中試用房等其他科技研發(fā)用地用房，受讓人為紫金特別社區(qū)管理單位（國有控股），分割轉(zhuǎn)讓、銷售比例不得超過50%；針對特定企業(yè)公開出讓（民營）的科技研發(fā)用地及所建房產(chǎn)允許分割轉(zhuǎn)讓、銷售和分割抵押的比例不超過30%。第三，允許存量工業(yè)用地以協(xié)議出讓方式建設(shè)科技研發(fā)項目。符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和規(guī)劃要求等一定條件的企業(yè)，可以利用自有存量工業(yè)用地，通過補交土地出讓金的方式（協(xié)議出讓），將土地用途調(diào)整為科技研發(fā)用地，鼓勵自有存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級，積極向科技研發(fā)用地轉(zhuǎn)化。第四，實施土地混合利用和按用途分類供后監(jiān)管。土地按混合用途出讓時，規(guī)劃設(shè)計要點明確列出各種土地用途及建筑面積比例（實際操作中商業(yè)配套一般不超過總建筑面積的10%），暫不明確分攤土地面積，待項目建成后根據(jù)實際建筑面積分攤各用途土地面積并換發(fā)國土證。紫金特區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)企業(yè)加速器和中試用房用地，按科技研發(fā)用途管理；人才公寓用地按保障性住房用地管理，如需上市銷售或是社會資金建設(shè)的配套住宅，經(jīng)批準可按限價房的方式掛牌出讓，銷售對象限定為紫金特區(qū)內(nèi)科研單位，且所購房屋不得再次轉(zhuǎn)讓，如因遷出或確需轉(zhuǎn)讓的，由特別社區(qū)管理單位按成本價回購；科技創(chuàng)業(yè)總部基地按商務(wù)辦公用地管理；其他配套設(shè)施根據(jù)具體規(guī)劃用途確定。第五，探索先租后讓的出讓管理方式。鼓勵各開發(fā)園區(qū)實施科研用地先租后讓等供應(yīng)方式，確定租賃期（5年）、建設(shè)周期、出讓年限（科研不超過45年）、租金標準、出讓起始價，以及轉(zhuǎn)為出讓土地的相關(guān)條件。

1.3.3策略分析第一，根據(jù)各紫金特區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和建設(shè)條件，聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，明確各紫金特區(qū)重點發(fā)展1～2個特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進而覆蓋南京市重點發(fā)展的六大類11個方向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時通過完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成結(jié)構(gòu)合理、錯位發(fā)展、協(xié)同成長、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)布局。第二，做強綜合公共服務(wù)平臺，從過去單一的樓宇服務(wù)向法律、金融、市場、技術(shù)等領(lǐng)域深化，部分紫金特區(qū)還設(shè)有工商、稅務(wù)等政府服務(wù)窗口。延伸科技金融服務(wù)，針對初創(chuàng)期科技企業(yè)融資難點，紫金特區(qū)通過對接科技銀行、成立創(chuàng)投服務(wù)中心、設(shè)立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金等方式，打造“創(chuàng)有所扶、長有所促、成有所勵”的科技金融服務(wù)鏈條。每年設(shè)立2億元建設(shè)與發(fā)展專項資金用于創(chuàng)業(yè)企業(yè)租金補貼、平臺載體服務(wù)費用和建設(shè)貸款貼息補助等3個方面，近3年累計投入近6億元。第三，與重點院校、科研院所聯(lián)合共建技術(shù)中心、實驗室，實現(xiàn)創(chuàng)新資源有效整合和研發(fā)需求有機鏈接。充分發(fā)揮“321”人才計劃、“科技九條”“創(chuàng)業(yè)七策”等政策措施疊加效應(yīng)。通過高端技術(shù)和人才入駐，吸引其上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)人才團隊相繼入駐，進一步促成相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，如紫金（方山）科技人才創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)匯聚180家生命科學(xué)企業(yè)，基本形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，為實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。第四，編制《南京市科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)建設(shè)三年行動計劃（2013年—2015年）》，陸續(xù)密集出臺了《南京市科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)建設(shè)與發(fā)展專項資金管理辦法》《南京市科技公共平臺建設(shè)專項資金管理辦法》《科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺共建計劃實施細則》《高端研發(fā)機構(gòu)集聚（世界500強和中國500強企業(yè)研發(fā)機構(gòu)引進）計劃實施細則》等系列文件，特別是2014年出臺了《南京市紫金科技創(chuàng)業(yè)人才特別社區(qū)條例》，這是全國第一部促進科技人才創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的地方法規(guī)，為紫金特區(qū)建設(shè)提供了法律保障。

2經(jīng)驗與啟示

通過我國沿海地區(qū)3地案例的分析可以看出，部分省市村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了顯著發(fā)展。它們的共同特點包括，村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的地區(qū)經(jīng)濟實力強；形成以“政府主導(dǎo)，市場運作”的運營模式；落實政策的保障作用；配合有針對性的策略。其他地區(qū)在進行村鎮(zhèn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當根據(jù)自身的情況，適當?shù)亟梃b3地經(jīng)驗。

其中，深圳前海值得借鑒的經(jīng)驗與啟示主要分為以下兩方面：一方面是其在土地管理改革創(chuàng)新做法，建立差別化土地供應(yīng)制度，以服務(wù)企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)為核心，進一步完善土地出讓政策。差別化供地制度以引入符合要求的產(chǎn)業(yè)項目為導(dǎo)向出讓土地，有利于扶持實業(yè)發(fā)展，吸引有實力的企業(yè)入駐，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地的需求特征、單元開發(fā)的客觀要求以及調(diào)控市場的階段任務(wù)，選擇合適的出讓方式，避免惡性競爭導(dǎo)致的高地價、高樓價、高租金對實業(yè)項目的擠壓；另一方面是以土地確權(quán)解決歷史遺留用地問題的處理思路，我國大部分地區(qū)與深圳市同樣在快速城市化進程中遺留了大量手續(xù)不完善的歷史用地，應(yīng)對思路大致可分三類，一是視而不見、避而不談、怠慢拖延；二是剛性處理、嚴格執(zhí)法、強制拆除；三是守住底線、積極探索、逐步化解。深圳市大體采取的是第3種思路。其他地區(qū)也可參考和借鑒，采取有效技術(shù)手段，快速全區(qū)域覆蓋地對現(xiàn)狀進行調(diào)查和固化，逐步分類制訂政策措施予以化解處理，通過存量用地挖潛改造為城市發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)空間。

珠海橫琴新區(qū)值得借鑒的經(jīng)驗與啟示主要包括：一是在處理歷史用地問題及優(yōu)化土地整合的措施，和珠海橫琴新區(qū)一樣，其他地區(qū)也受歷史原因影響，存在多宗閑置或低效的歷史出讓用地，很大程度上限制了區(qū)域發(fā)展。在新增建設(shè)用地規(guī)模有限的情況下，橫琴新區(qū)通過存量土地整合，在厘清土地權(quán)屬關(guān)系基礎(chǔ)上，分類型、分級別實現(xiàn)各類用地整合，為新的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局提供了優(yōu)質(zhì)空間。二是其充分利用BT模式，快速完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式。不論是橫琴新區(qū)或者其他區(qū)域，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的前提是優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目。橫琴新區(qū)在財力空白、產(chǎn)業(yè)缺乏的條件下，借助BT模式創(chuàng)新融資，通過下屬國資控股的基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和企業(yè)化運作的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司2級模式實現(xiàn)BT運作，不但推進了市政基礎(chǔ)設(shè)施的高速建設(shè)，同時也使政府實現(xiàn)錯位發(fā)展，合理有效利用資金完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施管理公司回購已建項目，為后期資產(chǎn)運營維護提供了清晰產(chǎn)權(quán)和合理定價基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司在建設(shè)過程中則可以借助自身實力和經(jīng)驗，并利用項目回購收益權(quán)質(zhì)押實現(xiàn)融資開發(fā)。橫琴新區(qū)的做法對于拓展政府投融資渠道、增加政府建設(shè)資金來源等方面探索了操作性強的實施路徑，其2級企業(yè)BT模式，既減少了政府性債務(wù)，又充分利用了社會資金，對于未來其他地區(qū)新區(qū)等重點區(qū)域的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有益借鑒。

南京紫金科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)的快速發(fā)展有其特殊性，但是值得借鑒的有以下兩方面：一方面是南京市以延續(xù)性的產(chǎn)業(yè)及空間戰(zhàn)略規(guī)劃為引導(dǎo)，分階段、分園區(qū)、有重點、系統(tǒng)性地推進創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施，取得了很好的成效。其他沿海城市可以借鑒這方面的經(jīng)驗，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)能力，逐步將發(fā)展路徑由項目導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)導(dǎo)向+項目實施”型，將宏觀謀劃與具體實施相結(jié)合，促進戰(zhàn)略平臺實施與發(fā)展。另一方面是建議根據(jù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求及企業(yè)發(fā)展規(guī)律，出臺相應(yīng)用地保障政策，即明確地價設(shè)置標準、允許一定比例的產(chǎn)業(yè)用地、用房分割銷售與轉(zhuǎn)讓、允許土地混合利用、制定供后監(jiān)管措施及分割銷售、轉(zhuǎn)讓限制性條款、將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與存量用地再開發(fā)相結(jié)合、土地受讓主體允許各類資本進入創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

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