李雨陽（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北 廊坊 065000）

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修訂沿海船舶邊防治安管理立法文件探究

李雨陽（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北 廊坊 065000）

摘 要：沿海船舶邊防治安管理工作對維護(hù)我國海洋權(quán)益和沿海治安秩序穩(wěn)定具有重要作用。應(yīng)分析當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理立法現(xiàn)狀及存在的問題，探究如何修訂相關(guān)立法文件和完善立法內(nèi)容以保障新時期沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法工作的順利開展，推動我國沿海船舶管理走上更加科學(xué)、規(guī)范、便民的道路，為國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略打牢堅實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：沿海船舶；邊防治安管理；法律文本修訂

隨著國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的大力實施，我國海洋經(jīng)濟(jì)已成為拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力引擎。海上從業(yè)船舶及人員數(shù)量呈逐年攀升趨勢，生產(chǎn)作業(yè)人員情況及生產(chǎn)作業(yè)方式、作業(yè)區(qū)域等都發(fā)生了很大變化，一些違法現(xiàn)象屢禁不止，新的問題又接踵而至，這無疑給沿海船舶邊防治安管理工作帶來更大的挑戰(zhàn)和困難。自2013年中國海警局（國家海洋局對外執(zhí)法名稱）成立后，開始統(tǒng)一整合原海上各執(zhí)法力量，標(biāo)志著我國海洋行政管理進(jìn)入了新階段和新時期①2013年7月22日，國家海洋局機(jī)關(guān)大樓更換為“國家海洋局”和“中國海警局”兩塊牌子，標(biāo)志著國家海洋局重組完成。。因此，有必要對當(dāng)前有關(guān)沿海船舶邊防治安管理相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行重新審核，修訂不合理、不科學(xué)的部分，保證沿海船舶邊防治安管理立法體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

一、沿海船舶邊防治安管理立法現(xiàn)狀及存在的問題

沿海船舶邊防治安管理是根據(jù)國家及有關(guān)法律和政策，為維護(hù)沿海地區(qū)社會治安秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，由公安邊防部門對沿海船舶所進(jìn)行的行政管理活動。［1］其執(zhí)法依據(jù)包括法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章。

（一）立法現(xiàn)狀

按照法律效力層級自上而下的順序，沿海船舶邊防治安管理工作的最高立法依據(jù)當(dāng)為全國人大常委會制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》），它自2006年3月1日取代《中華人民共和國治安管理處罰條例》正式實施后，就成為治安管理執(zhí)法的最高立法文件，而沿海船舶邊防治安管理正是社會整體治安管理工作中的一個特殊分支。該法第7條規(guī)定，國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國的治安管理工作，縣級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作，公安邊防部門作為公安部領(lǐng)導(dǎo)下的獨立執(zhí)法單位，其從事沿海船舶邊防治安管理工作必須以治安管理處罰法為最高執(zhí)法依據(jù)。該法第53條明確規(guī)定“船舶擅自進(jìn)入、停靠國家禁止、限制進(jìn)入的水域或者島嶼的，對船舶負(fù)責(zé)人及有關(guān)責(zé)任人員處五百元以上一千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款?！蔽痪臃尚Яχ碌男姓ㄒ?guī)在沿海船舶邊防治安管理方面的立法尚屬空白。而制定沿海船舶治安管理地方性法規(guī)的省份有6個，由北至南分別為遼寧省、河北省、山東省、浙江省、福建省、海南省。其中《浙江省沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》自1990年10 月1日起施行，成為公安邊防部門開展沿海船舶治安管理執(zhí)法工作的首部地方性法規(guī)。2000 年5月1日，公安部頒布實行了《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》（以下簡稱《治安管理規(guī)定》），以部門規(guī)章的形式規(guī)定了公安邊防部門在沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法工作中的職責(zé)權(quán)限等。廣東、江蘇、廣西、上海、天津以及較大城市廈門都先后制定了沿海船舶治安管理方面的地方規(guī)章。下面以表格形式說明當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理立法情況：

立法層級　法律文本/立法省、區(qū)、市法律　　治安管理處罰法行政法規(guī)　無地方性法規(guī) 遼寧、河北、山東、浙江、福建、海南規(guī)章部門規(guī)章：《治安管理規(guī)定》地方規(guī)章：廣東、江蘇、上海、天津、廣西、廈門

（二）存在的問題

1.沿海船舶治安管理執(zhí)法依據(jù)層級低

通過上文對當(dāng)前立法現(xiàn)狀的簡要說明，不難看出沿海船舶邊防治安管理工作存在執(zhí)法依據(jù)效力層級低這一最大劣勢。首先治安管理處罰法僅在第52條和第53條中第4類違法行為即“偽造、變造船舶戶牌，買賣或者使用偽造、變造的船舶戶牌，或者涂改船舶發(fā)動機(jī)號碼的”涉及沿海船舶邊防治安管理工作，而這兩個條文也只是針對部分違法行為給出了一定的處罰標(biāo)準(zhǔn)，綜合來看對于指導(dǎo)沿海船舶邊防治安管理整體執(zhí)法工作的作用、意義等不是很大。而行政法規(guī)的缺失，導(dǎo)致公安邊防部門能夠遵循的立法依據(jù)只能是層級較低的地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及地方規(guī)章，嚴(yán)重影響了沿海船舶治安管理法律規(guī)范的權(quán)威性和公信力。［2］如果這個問題得不到及時解決，將會導(dǎo)致公安邊防部門沿海船舶治安管理工作陷入困境，不利于沿海地區(qū)邊防行政執(zhí)法工作的順利開展。

2.《治安管理規(guī)定》文本內(nèi)容有缺陷

由公安部批準(zhǔn)實施的《治安管理規(guī)定》應(yīng)當(dāng)說在很大程度上彌補(bǔ)了沿海船舶邊防治安管理工作的立法不足，是一部相對統(tǒng)一并且實施性較強(qiáng)的部門規(guī)章，但因為它是2000年開始施行的，其中一些條文內(nèi)容已經(jīng)不符合當(dāng)前法律規(guī)范以及現(xiàn)實情況。如第33條中“違反本規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰”，該條例已經(jīng)被治安管理處罰法所取代，所以此條文必須予以修改；又如第31條“（一）公安邊防派出所、邊防工作站或者船舶公安檢查站可以裁決警告、二百元以下罰款”，根據(jù)治安管理處罰法規(guī)定，派出所一級的處罰權(quán)限已經(jīng)變?yōu)槲灏僭韵铝P款，該條文也應(yīng)作出修改；再如第4條第2款中“漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、海事行政主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定不發(fā)給有關(guān)證書的其他小型沿海船舶”，自2013年中國海警局成立后，海上多家執(zhí)法部門被整合，盡管到目前為止原海上各執(zhí)法部門職責(zé)劃分、協(xié)作機(jī)制等還沒有理順確定，但是基于國家堅決實施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的決心，今后中國海警局必將形成一個真正統(tǒng)一的海上執(zhí)法主體，該條文本內(nèi)容也必須做出相應(yīng)修改。此外，在沿海船舶修造業(yè)、涉外捕撈作業(yè)船舶治安管理等方面沒有具體規(guī)定，缺乏規(guī)范、統(tǒng)一和長效性的管理機(jī)制，［3］綜合來看，此部門規(guī)章問題頗多，也亟待修訂。

3.部門規(guī)章與地方性法規(guī)存在沖突

第一個主要沖突點體現(xiàn)在設(shè)定公安邊防部門執(zhí)法主體處罰權(quán)限的不同上。《治安管理規(guī)定》中第31條“縣級（含本級）以上公安邊防部門可以裁決一千元以下罰款”，而《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例》第23條中對公安邊防大隊（縣級公安邊防機(jī)關(guān)）的處罰權(quán)限設(shè)定為五千元以下罰款①該條原文是“對違反本條例的行為，公安邊防部門實施行政處罰的具體權(quán)限如下：（一）……，（二）公安邊防大隊可以實施警告、五千元以下罰款的行政處罰”。，《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》第29條中對公安邊防大隊的處罰權(quán)限設(shè)定為兩萬元以下罰款②該條原文是“公安邊防機(jī)關(guān)的處罰權(quán)限：（一）……，（二）公安邊防大隊、海警大隊可以作出警告、二萬元以下罰款的處罰”。，很顯然不僅是部門規(guī)章與地方性法規(guī)對公安邊防部門的處罰權(quán)限設(shè)定存在沖突，就是各地方性法規(guī)之間也存在較大差異。

第二個主要沖突點體現(xiàn)在對同一違法行為罰款數(shù)額的不同設(shè)定上?！吨伟补芾硪?guī)定》第28條對擅自搭靠外國籍或者香港、澳門特別行政區(qū)以及我國臺灣地區(qū)船舶的違法行為罰款數(shù)額為一千元以下；而《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》對這一行為的罰款金額為五千元以上三萬元以下③《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》第24條：“違反本條例，出海船舶或者人員有下列情形之一的，由公安邊防機(jī)關(guān)處以五千元以上三萬元以下罰款：（一）……（三）擅自搭靠外國籍或者香港、澳門特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)船舶的?！?。對同一違法行為部門還有很多規(guī)章與地方性法規(guī)罰款金額設(shè)定不同及各地方性法規(guī)之間存在較大差異的情形，在此不一一列舉。

以上種種不協(xié)調(diào)乃至沖突的現(xiàn)象，將嚴(yán)重影響公安邊防部門沿海船舶治安管理執(zhí)法工作的規(guī)范性與協(xié)調(diào)性，造成執(zhí)法公信力的下降，而且極易引起被處罰行政相對人的強(qiáng)烈不滿，必須及時對這些法律文本予以修訂。

二、提升沿海船舶邊防治安管理立法文件層級

針對前文中對立法現(xiàn)狀及存在問題的闡述分析，筆者認(rèn)為公安部及邊防管理局應(yīng)加快提升沿海船舶邊防治安管理立法層級的步伐，并且應(yīng)與中國海警局綜合考慮涉及聯(lián)合海上執(zhí)法的現(xiàn)實情況，務(wù)必加強(qiáng)合作，共同做好沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法工作，維護(hù)國家的海洋權(quán)益。

（一）建議出臺《中華人民共和國船舶管理法》

早在21世紀(jì)初，兩位大連海事大學(xué)的碩士研究生就專門寫過有關(guān)船舶法立法的學(xué)位論文［4］，對船舶管理工作提出了很多有價值的參考建議，但是畢竟完成時間過早，有些內(nèi)容已不適合當(dāng)前實際情況，而且該立法建議的主要內(nèi)容是涉及民商類的船舶管理工作，與沿海船舶邊防治安管理工作的聯(lián)系不是很密切。借鑒他們對船舶法立法的設(shè)想，筆者建議可以出臺一部綜合性的《中華人民共和國船舶管理法》。因為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略已被我國確定為長期加以堅持和強(qiáng)化的國家戰(zhàn)略，當(dāng)前對有關(guān)海洋管理工作已出臺了不少法律，如《中華人民共和國海商法》，它主要規(guī)定了船舶中的民商法關(guān)系內(nèi)容。但是我國卻依舊沒有一部完整的有關(guān)船舶行政管理（特別是治安管理）工作的法律，這就需要從國家層面著手實施，由國務(wù)院牽頭協(xié)調(diào)有關(guān)部委加強(qiáng)合作，結(jié)合我國海域管理的現(xiàn)狀，借鑒其他國家就有關(guān)海上執(zhí)法與船舶管理等先進(jìn)立法經(jīng)驗，取其精華、去其糟粕，擬定合理規(guī)范的法律草案，提請全國人大常委會批準(zhǔn)。這樣，沿海地區(qū)邊防治安管理工作也就有了專門的最高執(zhí)法依據(jù)。

（二）制定《沿海船舶邊防治安管理條例》

鑒于船舶管理法的制定非一朝一夕就能完成，其涉及面廣，內(nèi)容涵蓋豐富，立法程序時間長，目前來看最為可行的是由國務(wù)院制定出臺《沿海船舶邊防治安管理條例》。行政法規(guī)的缺失，應(yīng)當(dāng)說是當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法依據(jù)不足的最大弊端所在，《治安管理規(guī)定》在已出臺地方性法規(guī)、規(guī)章的省市往往成了“塵封的白紙”，這些地區(qū)的公安邊防部門能夠依據(jù)本省市制定的法規(guī)、規(guī)章作出處罰決定，但這些地方性法規(guī)、規(guī)章與公安部制定的部門規(guī)章存在重大沖突，因此有必要以更高層級的法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)解決這些沖突，即廢除原部門規(guī)章《治安管理規(guī)定》，以行政法規(guī)《沿海船舶邊防治安管理條例》來替代。此條例的草案擬定可由公安部（邊防管理局）與國土資源部（國家海洋局）共同負(fù)責(zé)，以高層級相關(guān)法律為依據(jù)，綜合分析沿海船舶邊防治安管理現(xiàn)狀，制定出合理規(guī)范的法規(guī)條文，提請國務(wù)院盡快通過實施。

（三）整合相關(guān)地方性法規(guī)、地方規(guī)章

鑒于當(dāng)前立法層級低、各地不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，在出臺《沿海船舶治安管理條例》之后，現(xiàn)存的地方性法規(guī)、規(guī)章是否有必要繼續(xù)保持有效將是一個重要難題。筆者認(rèn)為，在條例制定實施后，應(yīng)當(dāng)對其它地方性法規(guī)規(guī)章予以整合，廢除或修改與行政法規(guī)有嚴(yán)重沖突的法律文件?，F(xiàn)今沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法混亂的現(xiàn)象究其原因就在于各地方性法規(guī)、規(guī)章之間規(guī)定有很大不同，行政處罰權(quán)限與罰款金額存在重大差異，不符合法律統(tǒng)一性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性的要求，而且沿海船舶治安管理本就是一項統(tǒng)一的行政執(zhí)法工作，各地立法混亂的現(xiàn)狀需要及時糾正。但同樣不可否定的是，我國大陸海岸線長達(dá)1.8萬公里，分為渤海、東海、黃海、南海四大海域，各地域?qū)嶋H情況不可能完全一致，還要因地制宜，可在條例頒布后允許各沿海省、區(qū)、市根據(jù)轄區(qū)海域船舶治安管理制定地方性法規(guī)規(guī)章執(zhí)行該行政法規(guī)，并可對個別條文內(nèi)容作出一定變通，但堅決不能突破上位法的規(guī)定，且必須報送國務(wù)院備案嚴(yán)格審查，以保證沿海船舶邊防治安管理執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

三、完善沿海船舶邊防治安管理立法內(nèi)容的建議

不論是船舶管理法還是沿海船舶邊防治安管理條例的制定實施，都要對以下幾個方面的問題作出明確規(guī)定，以彌補(bǔ)先前部門規(guī)章與地方性法規(guī)、規(guī)章立法的不足之處。

（一）確立執(zhí)法主體職責(zé)權(quán)限

現(xiàn)在的部門規(guī)章與地方性法規(guī)規(guī)章都只規(guī)定了公安邊防部門（包括邊防海警）的執(zhí)法主體地位，沒有涉及新組建的中國海警局。中國海警局必將隨著體制改革的進(jìn)一步完善成為今后維護(hù)我國海洋權(quán)益最重要的一支執(zhí)法力量，因此有必要在新法中對其執(zhí)法主體資格與權(quán)限作出明確規(guī)定，就公安邊防部門來說，其執(zhí)法權(quán)限也要有所調(diào)整。筆者建議二者的聯(lián)合執(zhí)法工作以地理位置劃分為界，在港口及近海地區(qū)（3海里以內(nèi)）的治安管理工作由公安邊防部門負(fù)責(zé)，外海區(qū)域（3海里以外）由中國海警局負(fù)責(zé)，這是基于當(dāng)前兩個部門所轄公務(wù)船舶及執(zhí)法力量配比所得結(jié)論。公安邊防部門在移交各海警支隊后所轄船艇多為沿海地市公安邊防支隊船艇大隊所有，噸位較小，靈活性大，中國海警局的執(zhí)法力量優(yōu)于公安邊防部門而且在不斷增強(qiáng)。需要說明的是這種按片管轄方式也絕不是一成不變的，如公安邊防部門巡邏船艇在3海里以外發(fā)現(xiàn)違法作業(yè)船舶人員而又無中國海警局巡邏執(zhí)法船舶時，應(yīng)當(dāng)由公安邊防部門及時采取行動制止違法行為并可依據(jù)《治安管理規(guī)定》作出處罰決定，反之也適用于近海區(qū)只有中國海警局執(zhí)法船舶的情況，而不必再移送管轄，保證行政執(zhí)法效率，但應(yīng)及時通告對方。涉及出海船舶證件簽發(fā)等原屬公安邊防部門負(fù)責(zé)的行政許可行為仍保持不變，但在新法條文中要明確該許可應(yīng)由哪一級公安邊防部門作出決定負(fù)責(zé)簽發(fā)；其它原由海事、漁政等部門簽發(fā)的許可改為以中國海警局的名義統(tǒng)一實施，厘清各自職責(zé)權(quán)限。

（二）規(guī)定相應(yīng)行政執(zhí)法程序

行政程序是規(guī)范行政主體作出相應(yīng)行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限和順序，在沿海船舶邊防治安管理工作中涉及到的行政程序主要是許可程序、處罰程序與聽證程序。當(dāng)前部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章都嚴(yán)重缺少以上3類程序內(nèi)容的規(guī)定，這也是執(zhí)法不規(guī)范、缺乏公信力的另一個重要方面。以行政處罰法為例，第41條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知予以行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！笨梢?，公安邊防部門或中國海警局在作出行政許可、行政處罰行為時必須嚴(yán)格依法按照程序?qū)嵤?，制定實施的新法中也必須以行政許可法、行政處罰法等法律中有關(guān)行政程序內(nèi)容的規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合海上執(zhí)法的特殊地理環(huán)境，在不違反上述法律規(guī)定的前提下適當(dāng)予以簡化，如對執(zhí)法方式、時限、地域等的相應(yīng)簡化變通，確立適合沿海船舶邊防治安管理工作的執(zhí)法程序。

（三）規(guī)定對行政相對人的救濟(jì)權(quán)保護(hù)及實現(xiàn)途徑

對行政相對人的救濟(jì)權(quán)保護(hù)主要是通過申請行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償來實現(xiàn)，《治安管理規(guī)定》僅在第32條中提及“被處罰人對公安邊防部門作出的處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的救濟(jì)途徑，其他地方性法規(guī)、規(guī)章中涉及行政相對人救濟(jì)權(quán)的保障的規(guī)定幾乎是零，這是沿海船舶邊防治安管理立法中一個嚴(yán)重的漏洞，因此在船舶管理法或沿海船舶邊防治安管理條例的制定過程中務(wù)必要對這些內(nèi)容予以補(bǔ)充。最重要的是要讓申請救濟(jì)保護(hù)的行政相對人清楚該向哪一個主管部門申請行政復(fù)議，向哪一級哪一地人民法院提起行政訴訟和向誰請求國家賠償，以及對復(fù)議、訴訟、賠償?shù)瘸绦蛐詢?nèi)容的知曉，以上都要在新法中以確定的法律條文予以規(guī)范。還有一點也是在上文規(guī)定執(zhí)法程序中提到的，海上執(zhí)法有其特殊性，不能完全照搬一般性法律規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)在不違反上位法規(guī)定的情況下，結(jié)合沿海船舶治安管理實際情況適當(dāng)性地作出調(diào)整，簡化一些非必要程序，更好更及時地保障申請救濟(jì)人的權(quán)利實現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：楊 蔚

Exploring the Revision on Legislative Documents on Frontier Defense and Public Order Administration for Coastal Boats

LI Yu-yang
（The Chinese People's Armed Police Forces Academy， Langfang 065000， China）

Abstract:The frontier defense and public order administration for coastal boats plays an important role in safeguarding China's maritime rights and interests and coastal public administration stability. By analyzing the present legislation and existing problems related to frontier defense and public order administration for coastal boats， as well as exploring how to ensure the smooth law enforcement of frontier defense and public order administration for coastal boats in the new era through revising relevant legislative documents and improving the legislative contents， the study aims to promote China's coastal boats management to a more scientific， standardized， convenient level and lay a solid foundation for the national strategy of becoming "marine power".

Key words:coastal boats； frontier defense and public administration； revision on legislative document

［中圖分類號：D631.431

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-5195（2016）03-0034-05］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.005

收稿日期：2015-10-29

作者簡介：李雨陽（1991-），男，天津人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院法學(xué)碩士研究生。