本刊記者 高妍蕊

?

洞悉城市發(fā)展規(guī)律 深層次解決交通問題

本刊記者 高妍蕊

不久前，“小區(qū)拆圍墻”話題引發(fā)社會(huì)各界輿論熱議。2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），其中提出原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。在民眾、媒體、專家各抒己見的同時(shí)，住建部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門對《意見》進(jìn)行了進(jìn)一步解讀。最高人民法院在發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》并答記者問時(shí)，也回應(yīng)了“開放小區(qū)是否與物權(quán)法違背”的問題。

“圍墻”之爭背后，反映的是我國城市及交通規(guī)劃、管理存在的問題。為了進(jìn)一步析原因、明對策、鑒經(jīng)驗(yàn)，《中國發(fā)展觀察》記者采訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長楊保軍、國家行政學(xué)院教授丁元竹。

交通擁堵源于缺乏對城市發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)

近年來，交通擁堵已經(jīng)成為我國大城市的普遍現(xiàn)象。以北京為例，20世紀(jì)90年代以來，北京陸續(xù)建設(shè)了一系列環(huán)城快速公路，城市道路也不斷加寬；軌道建設(shè)迅速推進(jìn)，到2020年將建成軌道交通線路19條；另外，還采取了機(jī)動(dòng)車限購、尾號(hào)限行等政策措施。但是，北京的交通擁堵依然嚴(yán)重，且有愈演愈烈之勢。

“究其根源，是我們對以北京為代表的中國城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足所導(dǎo)致的?！睏畋＼娬f。他分析稱，在沒有清醒和深入研究中國城市自身發(fā)展規(guī)律的情況下，我們提出的很多措施難免存在目標(biāo)和效果相背離的情況。例如，在北京不斷修建的環(huán)路，初衷是分流過境交通，減少內(nèi)外交通的干擾，但這種措施往往帶來沿環(huán)路的高密度開發(fā)；再例如，北京等很多大城市采取的限購、限號(hào)等對策，實(shí)際上是沒有很好地研究透徹交通設(shè)施供給側(cè)如何優(yōu)化和提升效率，就簡單地從交通需求側(cè)提出管理措施，這些只能是治標(biāo)對策，無法達(dá)到治本的目的。

接受本刊記者采訪的兩位專家認(rèn)為，具體來看，造成當(dāng)前大城市交通擁堵的關(guān)鍵性原因包括以下四個(gè)方面：

一是車輛爆炸性增長?！案母镩_放30多年來，貨運(yùn)、客運(yùn)、私家車等各種車輛呈現(xiàn)爆發(fā)性增長?！倍≡窠榻B，2003年北京市私家小汽車保有量為100多萬輛，現(xiàn)已超過500萬輛。2005年全國民用汽車3000多萬輛，2014年年底達(dá)到1.4億多輛。

二是人口過于集中。丁元竹以北京為例分析說，目前北京市有常住人口兩千多萬，面積1.4萬多平方公里，人口主要集中在城區(qū)，特別是三環(huán)以內(nèi)。楊保軍進(jìn)一步分析稱，除此之外，北京更重要的職能是要滿足作為一個(gè)13億人口大國首都的職能，在行政手段對于配置資源仍然具有較強(qiáng)話語權(quán)的當(dāng)下，這種首都職能帶來超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、政治等相關(guān)活動(dòng)。

三是城市規(guī)劃和布局中就業(yè)和公共服務(wù)過于集中。丁元竹認(rèn)為，北京各類公共服務(wù)都集中在中心城區(qū)，如三甲醫(yī)院、各類優(yōu)質(zhì)教育資源都在二環(huán)、三環(huán)以內(nèi)，人們必然向這些地方聚集；此外，就業(yè)也過于集中，如金融街等地。

四是交通文化的扭曲。丁元竹說，一個(gè)城市的交通需要四個(gè)因素：交通工具、交通設(shè)施、交通法規(guī)、交通文化。交通法規(guī)意識(shí)應(yīng)該潛移默化在每個(gè)人的交通文化當(dāng)中。北京為什么交通事故越來越多？為什么交通擁堵體現(xiàn)得越來越?jīng)]有規(guī)律？其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)在車輛增加太快，生手上路特別多，交通法規(guī)意識(shí)差，導(dǎo)致交通秩序混亂。他舉例說，在美國的高速公路上，車距在100米到150米之間，而在國內(nèi)前后車距不到5米，還不斷有各種超車現(xiàn)象。楊保軍亦強(qiáng)調(diào)，我們大量存在諸如“中國式過馬路”等問題，不人性化、不精細(xì)化的設(shè)計(jì)比比皆是，也是導(dǎo)致交通擁堵、秩序混亂的重要原因。

治堵不能揚(yáng)湯止沸，而要釜底抽薪

兩位專家表示，解決長期存在的城市交通擁堵問題，不能揚(yáng)湯止沸，而要釜底抽薪，多方配合，多管齊下。

首先，交通建設(shè)應(yīng)與城市空間形態(tài)相得益彰。

楊保軍認(rèn)為，一方面，交通系統(tǒng)需要積極應(yīng)對，主動(dòng)引導(dǎo)城市空間形態(tài)和布局；另一方面，城市用地和空間形態(tài)布局也應(yīng)該遵循城市交通發(fā)展的基本原理，合理確定用地屬性、開發(fā)強(qiáng)度和密度。丹麥的哥本哈根、巴西的庫里蒂巴、美國的溫斯頓－塞勒姆等城市，其城市空間布局與骨干交通系統(tǒng)就實(shí)現(xiàn)了良好的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。他進(jìn)一步分析道，有時(shí)候交通是剛性的，城市空間布局形態(tài)應(yīng)該順從交通骨干體系的發(fā)展，合理布局。沒有交通骨干網(wǎng)絡(luò)就不會(huì)有城市空間發(fā)展的形態(tài)。而有的時(shí)候，城市重要功能區(qū)是城市的重要錨固點(diǎn)，交通設(shè)施應(yīng)該順應(yīng)這些重大功能區(qū)的選址，優(yōu)化交通體系布局以支撐其發(fā)展。

丁元竹以北京為例談道，大規(guī)模的軌道交通要與周邊的衛(wèi)星小城鎮(zhèn)有機(jī)結(jié)合起來。如北京地鐵四號(hào)線、一號(hào)線非常擁擠，很多人上班在市區(qū)、居住在郊區(qū)?？梢栽诮紖^(qū)地鐵附近建設(shè)一些工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)甚至金融園區(qū)，通過扁平化的形式來運(yùn)作產(chǎn)業(yè)，把就業(yè)、生活和公共服務(wù)的供給相結(jié)合，發(fā)展一些有特色的就業(yè)與產(chǎn)業(yè)有機(jī)配合的衛(wèi)星小城鎮(zhèn)。這樣就能使城市形態(tài)建設(shè)與公交系統(tǒng)建設(shè)配合起來，既能提高生活質(zhì)量，還能解決交通擁堵問題。

其次，進(jìn)行交通的“供給側(cè)改革”。

在楊保軍看來，在交通供給側(cè)方面，我們差距最大的、或者說目前階段需要大幅度提升的工作集中在微觀層面。交通設(shè)施供給應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步按照精細(xì)化、人性化的目標(biāo)進(jìn)行改進(jìn)和提升，結(jié)合城市設(shè)計(jì)工作的推廣，盡快建立起交通設(shè)計(jì)與城市設(shè)計(jì)相互支撐、相互融合的機(jī)制和制度。例如，城市道路應(yīng)該有快速路、主干路、次干路、支路等等，軌道交通亦是如此，像北京這樣的城市，絕對不能只有現(xiàn)在這樣一種常規(guī)的“站站停”的線路，而應(yīng)考慮建設(shè)快線、常規(guī)線、喂給線等不同功能的線路。另外，將上位規(guī)劃的理念、措施有效地向?qū)嵤╇A段傳遞。他說，以四川的北川新縣城為例，實(shí)際建成的交通設(shè)施與規(guī)劃方案的符合情況高達(dá)96%，基本實(shí)現(xiàn)了“所畫即所得”，這依賴于現(xiàn)場開展的交通工程設(shè)計(jì)工作。

再次，優(yōu)化城市布局，實(shí)現(xiàn)城市功能分散化、道路公共化。

我國的城市布局為環(huán)狀，呈現(xiàn)出“攤大餅”的狀態(tài)，歐美城市則主要是散狀發(fā)展的。丁元竹介紹說，上世紀(jì)20年代以后，美國汽車產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，人們擁有小汽車以后搬到郊區(qū)，出現(xiàn)了逆城市化的現(xiàn)象。郊區(qū)配備了學(xué)校、醫(yī)院等公共資源，甚至有很多人在附近就業(yè)，美國很多公司、研發(fā)機(jī)構(gòu)都在郊區(qū)，這樣就疏解了人口，同時(shí)也發(fā)揮了汽車的作用。

他還表示，從國際城市來看，很多人喜歡拿倫敦、東京等城市來類比北京的問題，尤其是東京，始終被認(rèn)為其城市交通發(fā)展最接近北京。但是深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)城市主導(dǎo)資源配置的方式差異很大。以市場為主導(dǎo)配置資源的東京，城市邊上會(huì)存在著橫濱這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的城市，而相同距離范圍內(nèi)，北京周邊則是一片“燈下黑”的格局，所有的功能一定會(huì)涌進(jìn)中心城區(qū)。主導(dǎo)資源配置的力量在哪里，城市功能就向哪里集中。北京這種高度集中的情況，在全球都很難找到與之相匹配的案例城市。因此，以北京為代表的中國城市發(fā)展道路一定是獨(dú)特的，國外經(jīng)驗(yàn)很難完全借鑒，中國城市交通必須走出具有自身特色的發(fā)展之路，不能照搬其他國家或者城市的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。

《意見》提出優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。

已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。楊保軍認(rèn)為，中央提出的這些指導(dǎo)思想和原則，是我們規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的重大變革，也是對行業(yè)發(fā)展的重大利好。但他同時(shí)提醒，要警惕對住宅小區(qū)、單位大院開放的“一刀切”， 不能簡單地理解為拆圍墻、引入機(jī)動(dòng)車的概念。應(yīng)根據(jù)不同小區(qū)的現(xiàn)實(shí)條件，實(shí)現(xiàn)步行和自行車交通的進(jìn)入，或者公共交通服務(wù)的進(jìn)入、軌道站點(diǎn)出入口的進(jìn)入，構(gòu)建開放街區(qū)。

楊保軍強(qiáng)調(diào)，目前，傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)體系還很難適應(yīng)這種小街區(qū)、密路網(wǎng)的模式，當(dāng)務(wù)之急不是討論是否應(yīng)該打開，而是應(yīng)該深入討論城市的哪些片區(qū)更加適合小街區(qū)、密路網(wǎng)的模式，哪些片區(qū)可以保持一定的私密性和封閉性，并對相關(guān)的配套措施進(jìn)行細(xì)致的研究，先做好配套措施建設(shè)，防止采取粗暴打開小區(qū)的做法。

最后，培育良好的交通文化環(huán)境。

“城市的交通擁堵不僅是個(gè)城市規(guī)劃和交通規(guī)劃問題，還是個(gè)交通文化問題，打開路網(wǎng)結(jié)構(gòu)后怎樣去管理，相應(yīng)的法規(guī)要及時(shí)配備?！倍≡裾f，我們不但需要打開交通的末梢，而且要將交通政策落實(shí)到社會(huì)基層的末梢，落實(shí)到具體的人和社會(huì)交通文化上。交通既涉及道路配置問題，也涉及車輛購置、制定交通法規(guī)、駕駛者的文化素質(zhì)等多方面問題，需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)方面的制度配置之后逐步去實(shí)行。