袁慶鋒

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 機制 監(jiān)管

深化行政執(zhí)法體制改革、推進綜合執(zhí)法是黨的十八屆三中、四中全會部署的重大改革任務(wù)。要順利推進這項改革，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，首先要堅持問題導向，深入分析、切實找準現(xiàn)行行政執(zhí)法體制中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照減少層次、整合隊伍、提高效率和大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類的改革方向，突出精準發(fā)力，有針對性地分類施策，進一步明確改革路徑、制定改革舉措、攻克改革難點，確保改革落地見效。

一、針對執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍底數(shù)不清的問題，要建立行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍基準庫，鎖定好改革對象

由于我國行政法律體系相對復雜，法律法規(guī)層級跨度大，特別是在部門主導立法的情況下，不同部門法之間交叉、沖突多。當前，無論是行政處罰等權(quán)力，還是各級行政執(zhí)法隊伍，底數(shù)不清、改革對象游移不定是共性問題。以江蘇省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，行政執(zhí)法權(quán)力分散在省市縣3個層級、40多個領(lǐng)域，由2800多支隊伍在行使。僅以江蘇省交通領(lǐng)域執(zhí)法隊伍為例，交通運輸部門承擔的行政處罰共280項（省級行使35項、屬地行使245項），行政強制共13項（省級行使12項、屬地1項），涉及到3部法律、7部國務(wù)院行政法規(guī)、6部地方性法規(guī)和27部規(guī)章。全省交通運輸領(lǐng)域共有執(zhí)法隊伍513支，其中省級3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。因此，深入了解摸清執(zhí)法權(quán)力的靜態(tài)現(xiàn)狀和執(zhí)法隊伍的動態(tài)運行，徹底弄清執(zhí)法權(quán)力分布領(lǐng)域、行使頻率和執(zhí)法隊伍縱向、橫向配置等情況，是籌劃和推進改革的前提關(guān)鍵。建議應(yīng)做好三個方面工作：一是清權(quán)確權(quán)?？山Y(jié)合權(quán)力清單和責任清單制度建設(shè)，認真梳理行政處罰等執(zhí)法權(quán)力事項。原則上省級保留行使的執(zhí)法權(quán)力有三類：法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定由省級行使；涉及國家安全公共安全、生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)與利用等領(lǐng)域的重大事項；跨區(qū)域、跨流域的執(zhí)法事項。其他法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府部門行使的行政執(zhí)法權(quán)，建議按照方便公民、法人和其他組織以及提高管理效率、便于各方監(jiān)督的原則，全部作為屬地管理權(quán)力事項交由市縣行使。二是建基準庫。制定行政執(zhí)法權(quán)力事項清單編制規(guī)范和行政執(zhí)法權(quán)力事項編碼規(guī)則，統(tǒng)一省市縣三級執(zhí)法權(quán)力的名稱、編碼和法定依據(jù)。建立全省各層級執(zhí)法權(quán)力事項基準庫，將所有的行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)以及省市縣各級行政執(zhí)法隊伍載入數(shù)據(jù)庫，徹底改變執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整、管理標準不一致的現(xiàn)狀，并力爭實現(xiàn)模塊化組合、動態(tài)化管理、形象化展示等功能。三是數(shù)據(jù)分析。要對行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊伍的數(shù)量、變化趨勢、數(shù)據(jù)間內(nèi)在聯(lián)系等方面進行定性和定量分析，掌握政府執(zhí)法事項和隊伍的基本特點和分布規(guī)律，特別是設(shè)立執(zhí)法隊伍行使處罰權(quán)的情況和具備一定集中條件和可能的具體行政執(zhí)法權(quán)，為研究調(diào)整執(zhí)法隊伍整合歸并提供了大數(shù)據(jù)支持。

二、針對執(zhí)法多頭多層和推諉扯皮的問題，要循序漸進、分類整合，穩(wěn)妥推進執(zhí)法隊伍整合歸并

行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的多頭多層重復執(zhí)法等問題，是與我國計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程相伴相生的。橫向上一個領(lǐng)域有一個主管部門，一提到加強執(zhí)法首先是要建機構(gòu)、拉隊伍、加編制，立一部法律、設(shè)一支隊伍、建一套系統(tǒng)的情況比較突出；縱向上行政體制上下高度對應(yīng)、從中央到地方部門層層對接，執(zhí)法管轄主要按照涉案款項、企業(yè)規(guī)模等數(shù)值進行劃分，容易出現(xiàn)“有利益的執(zhí)法搶著干、沒好處的執(zhí)法都推諉”等現(xiàn)象。以江蘇省為例，從各層級看，省級有36支執(zhí)法隊伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門看，一個部門存在多支執(zhí)法隊伍、相互之間難以整合的現(xiàn)象也較為普遍。執(zhí)法隊伍林立導致了層級之間執(zhí)法權(quán)責交叉，執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法職責的劃分越來越細，同一違法行為多頭執(zhí)法、重復處罰現(xiàn)象較為普遍。為此，建議按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，采取先清后改、分步整合、穩(wěn)妥推進的方式，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。先要區(qū)分適宜機關(guān)直接執(zhí)法的事項和適宜設(shè)立隊伍執(zhí)法的事項，前者直接改由主管機關(guān)直接執(zhí)法，撤消執(zhí)法隊伍建制。對于適宜隊伍執(zhí)法的事項，再分三類推進執(zhí)法隊伍整合。首先是部門內(nèi)部綜合。建議首先選擇農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境資源、城建城管、文化旅游等執(zhí)法隊伍較多的領(lǐng)域，開展部門內(nèi)部綜合執(zhí)法。在這些領(lǐng)域，橫向整合執(zhí)法隊伍，將一個部門設(shè)有的業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊伍歸并為一支，整合部門執(zhí)法資源，綜合設(shè)置隊伍。縱向下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級，調(diào)整優(yōu)化省市縣執(zhí)法職責配置，原則上實行市縣屬地管理。省級一般不設(shè)具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍，厘清市區(qū)執(zhí)法職責，市或區(qū)選擇一級承擔執(zhí)法職責并設(shè)立執(zhí)法隊伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般側(cè)重承擔隱患排查、信息報告和執(zhí)法協(xié)助等職責。其次是跨部門跨行業(yè)綜合。在實現(xiàn)部門內(nèi)部分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變的同時，有條件的領(lǐng)域推動跨部門跨行業(yè)綜合，在具體綜合哪些部門的哪些執(zhí)法權(quán)方面也堅持實事求是，盡量選擇執(zhí)法頻次多、與企業(yè)生產(chǎn)群眾生活密切度高、執(zhí)法專業(yè)程度相對較低的馬路街面執(zhí)法事項予以綜合。通過2-3年，分門別類地對建制區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法隊伍進行“合并同類項”綜合，最終在1個城市或縣域內(nèi)圍繞市場監(jiān)管、農(nóng)林水利、城市建設(shè)、交通運輸、環(huán)境保護、社會事業(yè)等執(zhí)法量大、執(zhí)法即時性要求高的領(lǐng)域，因地制宜地設(shè)立5—7支隊伍執(zhí)法，其他領(lǐng)域一律不再設(shè)立隊伍。最后是開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”。對于發(fā)展程度較高、有一定人口規(guī)模的開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，大力推廣“一支隊伍管執(zhí)法”。以江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)借經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革之機，設(shè)立綜合行政執(zhí)法局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會保障、文化、公共衛(wèi)生等23個領(lǐng)域518項行政處罰，以鎮(zhèn)人民政府名義對外執(zhí)法。蘇州工業(yè)園區(qū)和部分開發(fā)區(qū)也在探索設(shè)立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容市政、建設(shè)規(guī)劃、國土資源、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法職責，歸并了執(zhí)法隊伍。

三、針對審批、監(jiān)管和執(zhí)法職責模糊、邊界不清，要再造流程、共享信息、加強銜接，共同履行好政府管理職責

推進綜合執(zhí)法、建立綜合執(zhí)法機構(gòu)是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，把原由一個政府部門對一個領(lǐng)域行使的全部管理職責，相對分開為審批、監(jiān)管和執(zhí)法，這同時對厘清審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者職責界限提出了新的要求。在綜合執(zhí)法改革實踐中，由于各種主客觀原因，容易模糊監(jiān)管、執(zhí)法的邊界，出現(xiàn)三大問題：一是將執(zhí)法等同于監(jiān)管。綜合執(zhí)法是將監(jiān)管最有力的手段——行政處罰權(quán)從原有管理結(jié)構(gòu)中予以剝離并重新組合，一些部門會有意無意地混淆了這一本質(zhì)問題，在轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)時隨之轉(zhuǎn)移監(jiān)管職責，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。有的部門甚至認為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，原部門已缺乏有力抓手，也不必再履行監(jiān)管職能。二是以綜合執(zhí)法“包打天下”。一些部門和基層政府對綜合行政執(zhí)法的概念和邊界認識比較模糊，認為行政執(zhí)法工作是最末端、最有效的，通過處罰能解決大部分管理問題，在實際工作中弱化了事前事中管理的作用，沒有從矛盾的形成期或者初期采取引導和管控手段，而是期望通過執(zhí)法手段最終解決。三是審批—監(jiān)管—執(zhí)法銜接不暢。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責分開配置后，各自為政、各干各的，三方面的信息不共享、不聯(lián)通，形成“信息孤島”，缺乏部門聯(lián)動。為此，建議應(yīng)在探索建立“集中高效審批—強化監(jiān)管服務(wù)—綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)下統(tǒng)籌推進綜合執(zhí)法改革，有條件的地區(qū)還可同步推進綜合執(zhí)法改革和集中審批改革，聯(lián)動實施大部門制改革，形成配套呼應(yīng)，集成放大改革效應(yīng)。在具體操作上應(yīng)抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力避免綜合執(zhí)法機構(gòu)成為職責單純疊加的“物理整合”，力爭做到行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組的“化學融合”。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)和機構(gòu)職能再造。圍繞完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，再造現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑政府組織機構(gòu)形態(tài)，將政府部門的政策制定、行政審批等管理職能，與行政處罰、強制及相應(yīng)的執(zhí)法檢查職責相對分開，把分散的執(zhí)法權(quán)從原有機構(gòu)職能中剝離出來，劃歸綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一履行，原有機構(gòu)把更多的精力、人員和資源投入到管政策管規(guī)劃管標準等事務(wù)。積極探索理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門的職責關(guān)系，合理劃分綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門的職責權(quán)限，厘清政府管理職能與行政執(zhí)法職能的關(guān)系。原來行政主管部門應(yīng)當依法履行其法定職責，不能因行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)而不落實主體責任，應(yīng)加強源頭監(jiān)管和協(xié)調(diào)指導，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導等職責，強化事中事后監(jiān)管。其次，管理信息公示共享。透明開放、數(shù)據(jù)共享是職能部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)之間銜接配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動和監(jiān)督制約的基礎(chǔ)和前提。利用電子政務(wù)網(wǎng)上平臺，建立執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的信息通道和共享平臺，兩者之間、單位與單位之間，不再是信息孤島。綜合執(zhí)法機構(gòu)完善執(zhí)法信息共享機制，有效整合執(zhí)法信息資源，積極推進跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通，實現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法培訓網(wǎng)上進行，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地用好用活執(zhí)法資源，著力形成管理合力。再次，審批與執(zhí)法雙向聯(lián)動。建立行政審批與執(zhí)法監(jiān)管信息共享和雙向推送機制通道，實現(xiàn)審批部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的審批監(jiān)管信息實時交互、無縫對接，每條審批或執(zhí)法信息的推送都要做到“往來有痕跡、責任可追溯”。審批部門將審批信息通過信息庫及時告知執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)，以利于加強事中事后監(jiān)管；執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)將監(jiān)管中實施行政處罰、信用懲戒等情況，通過信息庫及時反饋審批管理部門，審批管理部門根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管信息建立警示名單。同時按照有權(quán)必有責的要求明確執(zhí)法責任，嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，建立實行依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責任清單追責制度。

四、針對傳統(tǒng)執(zhí)法方式粗放低效的問題，要創(chuàng)新執(zhí)法機制，實現(xiàn)精準執(zhí)法、社會共治

傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式有2大問題比較突出：一是行政執(zhí)法單純依靠人力投入為主，地毯式檢查、拉網(wǎng)式排查等執(zhí)法做法屢見不鮮；二是執(zhí)法人員的監(jiān)管領(lǐng)域、對象相對固定，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、執(zhí)法不嚴等問題。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和商事制度改革持續(xù)推進的大背景下，我國市場主體數(shù)量不斷增加，全國現(xiàn)在每天新增市場主體超過1萬家，而且活躍度明顯增加，企業(yè)新業(yè)態(tài)和經(jīng)營新形式越來越多樣化。依靠傳統(tǒng)執(zhí)法方式顯然難以為繼，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法機制、改進執(zhí)法方式，不能再“單打一”、要多打“組合拳”。

為此，建議圍繞構(gòu)建以信息公示共享為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型執(zhí)法體系，抓緊推動建立雙隨機抽查、信用監(jiān)管、分類監(jiān)管等執(zhí)法機制。一是雙向隨機、抽查執(zhí)法。制定統(tǒng)一的執(zhí)法檢查表格、隨機抽查事項清單、簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管責任清單，建立隨機抽查對象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，隨機滾動抽取確定執(zhí)法對象和執(zhí)法人員。江蘇各地開發(fā)應(yīng)用了市場監(jiān)管執(zhí)法雙隨機抽取系統(tǒng)，實現(xiàn)被檢企業(yè)和檢查人員的雙隨機，并可根據(jù)企業(yè)信用等級設(shè)置抽查比例，實現(xiàn)監(jiān)管的公正公平。以泰州市姜堰區(qū)市場監(jiān)管局對349戶市場主體雙隨機抽查情況為例，合計發(fā)現(xiàn)問題78戶，占比22%，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問題41戶。雙隨機抽查如同懸在市場主體頭上的“達摩克利斯之劍”，既可保證抽查覆蓋面，又能防止執(zhí)法擾民，還通過加強結(jié)果應(yīng)用，形成有效震懾，能有效根治“任性執(zhí)法、人情執(zhí)法、執(zhí)法擾民”等問題，減輕企業(yè)負擔，確保執(zhí)法行為的公平、公正、公開。二是重獎舉報、社會共治。維護市場正常秩序是全社會的共同責任。依據(jù)社會舉報而啟動調(diào)查，是美國等發(fā)達國家最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。與執(zhí)法部門主動發(fā)現(xiàn)違法行為相比，社會舉報成本低、成效好。建議將建立依社會舉報而啟動調(diào)查的執(zhí)法機制作為雙隨機抽查機制的有效補充，動員發(fā)動社會力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅持有舉報必查、有投訴必查，對查實的舉報者予以重獎，讓失信主體、違法企業(yè)沉沒在人民群眾監(jiān)管的汪洋大海之中，提高執(zhí)法的成本效益，解決執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對稱問題，增強政府執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會、社會組織等其他主體的有效銜接和良性互動。三是分類監(jiān)管、信用懲戒。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管信息，對不同類型的市場主體、市場活動的風險加以評估，將監(jiān)管對象分為不同類別，發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風險，確保“好鋼用在刀刃上”，將有限的執(zhí)法資源，優(yōu)先配置到對高風險的市場主體、市場活動的監(jiān)管。對投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄、有失信行為、有嚴重違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，增加抽查頻次，加強協(xié)同執(zhí)法，加大檢查力度。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)加大懲處力度，并及時向社會公布抽查情況和結(jié)果，將失信記錄納入信用信息監(jiān)管平臺，加大失信行為的懲戒力度，增強市場主體守法的自覺性。在具體執(zhí)法活動中，還可以探索根據(jù)執(zhí)法事項不同性質(zhì)采取不同方式的做法。如對事關(guān)人民群眾生命健康安全和影響較大的秩序管理事項，執(zhí)法部門應(yīng)主動出擊，努力做到全天候、全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法；對一般性秩序管理事項，主要實行隨機抽查檢查方式，加大處罰力度，增強對違法的威懾力，用盡可能少的執(zhí)法資源發(fā)揮較大效益；對一些涉及利益攸關(guān)方的事項，實行不告不理方式，對違法行為在行政制裁同時加重應(yīng)承擔的民事責任，加大當事人違法行為成本。通過分類監(jiān)管、信用懲戒，可大大降低執(zhí)法成本，便利創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動有效監(jiān)管、精準執(zhí)法。四是執(zhí)法協(xié)同、即時聯(lián)動。執(zhí)法工作特別是需要設(shè)立隊伍開展執(zhí)法的，執(zhí)法的面廣量大、信息分散、即時性要求高，這是區(qū)別于一般行政機關(guān)工作的最大不同。適應(yīng)執(zhí)法工作的這一特點，建議在縣級市場監(jiān)管等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機制建設(shè)中，要有效整合各類執(zhí)法資源，進一步聚焦執(zhí)法熱點區(qū)域、頑癥問題、多頭管理、推諉扯皮等任務(wù)瓶頸，推動執(zhí)法活動向信息化、標準化、動態(tài)化、精細化方向發(fā)展。充分發(fā)揮執(zhí)法指揮平臺的作用，建立快速反應(yīng)機制，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，有條件的配備執(zhí)法記錄儀，推動執(zhí)法工作由突擊型向長效型、粗放型向精細型、單一型向互動型的轉(zhuǎn)變。指揮平臺應(yīng)整合各類投訴舉報信息，匯集各類在線監(jiān)測信息，綜合各類日常巡查信息，在對各類信息進行分析研判后快速處置。對職權(quán)范圍內(nèi)的事項，指派執(zhí)法人員迅速出動，及時處理；對需要相關(guān)部門協(xié)助的執(zhí)法事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合行動；對屬于其他領(lǐng)域的執(zhí)法事項，按規(guī)定程序移交有權(quán)部門處理。綜合執(zhí)法隊伍應(yīng)打造成為一支“快速反應(yīng)部隊”，實現(xiàn)“有效出擊、即時糾查、精確處置”，避免盲目性和遲滯性，改變?nèi)嫒鼍W(wǎng)、人海戰(zhàn)術(shù)、嚴防死守等傳統(tǒng)做法，提升執(zhí)法工作的精準性和有效性。

五、針對基層執(zhí)法力量薄弱、配置分散的問題，要同步整合資源、下移重心

江蘇作為經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，近年來市場主體大量增加，經(jīng)濟活動日趨頻繁，監(jiān)管對象更加復雜，客觀上面臨著各條線執(zhí)法人員不足的突出矛盾。但按照中央關(guān)于財政供養(yǎng)人員只減不增、嚴格控制機構(gòu)編制的要求，執(zhí)法力量不可能同步增長。從江蘇省情況看，全省行政執(zhí)法人員總體規(guī)模不小，有8萬多人，但單個看又顯得人手不足，平均到每支隊伍還不到30名，總量雖大但分工太碎。除市場監(jiān)管、城市管理等少數(shù)領(lǐng)域外，其他都沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立執(zhí)法隊伍，“條強塊弱”、基層執(zhí)法力量不足的問題較為突出。特別是行政執(zhí)法的重點在基層一線，也要求下移執(zhí)法重心、下沉執(zhí)法力量，讓基層直接執(zhí)法更加方便有效。因此，為適應(yīng)繁重的執(zhí)法任務(wù)需要，建議抓緊建立扁平高效的執(zhí)法體制，強化塊的作用，使執(zhí)法隊伍由散到綜、執(zhí)法力量由分到合，形成資源整合的拳頭優(yōu)勢和強大合力，為網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法奠定人員基礎(chǔ)。同時，推進改革時必須堅持整合資源和下移重心同步、職責整合與編制劃轉(zhuǎn)同步、隊伍設(shè)立與人員移交同步，防止部門放責不放權(quán)、給事不給人，努力解決執(zhí)法力量分散薄弱和基層“看得見、管不著”等問題。江蘇省在推進市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法時，明確市級不再保留執(zhí)法隊伍，原有執(zhí)法隊伍人員編制充實加強到區(qū)，由區(qū)市場監(jiān)管部門在整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門和部分衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上組建執(zhí)法隊伍，行使執(zhí)法職責?？h級市場監(jiān)管部門機關(guān)人員編制統(tǒng)一精簡20%，用于充實基層執(zhí)法力量。改革中，全省13個省轄市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門共撤銷31支執(zhí)法隊伍，共有1225名人員充實到區(qū)。在原有的784個基層工商所（分局）基礎(chǔ)上，共設(shè)置913個基層市場監(jiān)督管理分局，增加了129個，增加比例為16%，基層工作人員總數(shù)由9127名增加到11040名，增加了1927名，增加比例達21%，基層分局平均人數(shù)達到12人。通過改革，構(gòu)建了清晰的執(zhí)法職責體系，實現(xiàn)了執(zhí)法重心下移，做到了市場監(jiān)管領(lǐng)域一座城市一支隊伍執(zhí)法，提升了執(zhí)法效率，方便了服務(wù)對象。以對一家大型超市的監(jiān)管執(zhí)法為例，執(zhí)法人員從超市的亮證亮照經(jīng)營、電梯登記檢測到食品質(zhì)量查驗，從電子計量器具校驗到超市宣傳海報真假，從保健食品存放到進銷貨臺帳，實施全面而立體的檢查，形成“一次出動、全面體檢”的檢查新模式，做到全流程、高效率、無盲區(qū)。