◎鄒婧綠

PPP融資模式在社會公共基建中的應(yīng)用風(fēng)險與對策

◎鄒婧綠

PPP融資模式自上世紀(jì)九十年代興起，在社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面得到了廣泛應(yīng)用與推廣，尤其是在國家財政無法全面滿足當(dāng)前公共基礎(chǔ)建設(shè)資金需求的情況下，PPP模式成功地為公共基建項目籌集了大量資金，為完善國家社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)約了大量時間。雖然這種公私合營的PPP融資模式憑借其高效優(yōu)勢為社會發(fā)展帶來了不少便利，但其中隱藏的風(fēng)險也是不容忽視的。本文通過對PPP融資模式的理論介紹，分析了其在公共基建中的應(yīng)用風(fēng)險，并提出了相應(yīng)應(yīng)對方法，以供參考。

隨著國民經(jīng)濟(jì)水平日趨增長，公眾對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也越來越大。PPP融資模式的興起與推廣，在一定程度上緩解了社會公共基建資金籌集問題，保證了城市基礎(chǔ)工程建設(shè)的順利進(jìn)行。但由于公共基建資金通常投入較大，且回報周期較長，故而采用PPP融資模式將導(dǎo)致各類潛在風(fēng)險，必須予以重視。如何采取恰當(dāng)措施規(guī)避風(fēng)險即是本文研究的課題。

PPP融資模式的理論支撐

PPP融資模式全稱Public-Private Partnership，即公私合作融資模式，即政府將設(shè)施控制權(quán)交給私人企業(yè)，由私人企業(yè)對設(shè)施進(jìn)行建設(shè)或優(yōu)化。該模式常出現(xiàn)于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其最大優(yōu)點(diǎn)即在于實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)雙方的互惠互利，繼而共同推動社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在PPP融資模式下，政府給予私人企業(yè)長期經(jīng)營和盈利權(quán)，雙方合作的主要通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、管理基礎(chǔ)設(shè)施、向社會提供服務(wù)等方式開展合作。

PPP融資模式在公共基建中的應(yīng)用風(fēng)險

PPP融資模式具有軟性債務(wù)融資的特點(diǎn)，如未能對其應(yīng)用邊界進(jìn)行清晰界定，將導(dǎo)致分稅制約束遭受破壞，進(jìn)而引致地方政府過度投資。再者，由于我國金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部和公共部門存在嚴(yán)重的權(quán)、責(zé)、利不對等現(xiàn)象，所以地方金融部門常為滿足地方政府而作出融資沖動，由此而生的不良資產(chǎn)問題將拖累整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。就PPP融資模式在公共基建中的應(yīng)用風(fēng)險，筆者歸納如下：來自私人企業(yè)和政府簽訂的協(xié)議，包括融資細(xì)節(jié)、設(shè)施資料等協(xié)議細(xì)節(jié)，但此種風(fēng)險可以通過協(xié)議簽訂前的風(fēng)險分析和對協(xié)議的修訂來進(jìn)行有效規(guī)避；來自項目建設(shè)過程中因盈利、運(yùn)營等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的風(fēng)險，通常被稱為基本風(fēng)險。具體地說，還包括下述幾類風(fēng)險組成：商業(yè)風(fēng)險，主要有貨幣兌換風(fēng)險、匯率和利率風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險以及自由匯出風(fēng)險等，這些風(fēng)險都可能會影響項目的運(yùn)行和股東的利益；開發(fā)風(fēng)險，主要是在私人企業(yè)競標(biāo)成功前，對項目的初期開發(fā)花費(fèi)由于最終未中標(biāo)而“打了水漂”，導(dǎo)致私人企業(yè)的利益受損；政策風(fēng)險，主要是項目運(yùn)營時，國家政策無征兆改變而影響了項目的正常運(yùn)行，導(dǎo)致運(yùn)營難度倍增；法律風(fēng)險，主要由于頒布、實(shí)施、修改法律等而導(dǎo)致實(shí)施中項目的合法性、未來市場、最終收益等受到影響；此外，還有運(yùn)營風(fēng)險，包括技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險等，因建設(shè)過程中技術(shù)不成熟而造成質(zhì)量大打折扣或是設(shè)備不過關(guān)而導(dǎo)致無法達(dá)到預(yù)期效果；以及不可抗力風(fēng)險，即由于無法預(yù)見的災(zāi)難，譬如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等，影響了項目運(yùn)行或給項目造成不可挽回的損失，導(dǎo)致項目無法順利完成。

提高PPP融資模式風(fēng)險應(yīng)對能力的方法

加強(qiáng)資本運(yùn)作管理。在資本運(yùn)作過程中，財政部門應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的配合，對項目進(jìn)行全生命周期管理，為項目運(yùn)作打好基礎(chǔ)，做好公共債務(wù)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)登記工作。其中，債務(wù)管理應(yīng)與管理機(jī)構(gòu)、公共資產(chǎn)建設(shè)緊密配合，及時預(yù)警債務(wù)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)信息共享；行政事業(yè)資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)從項目建設(shè)到投入運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)測，注重對基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理、特許經(jīng)營權(quán)管理和出租出借管理，做好履行合同風(fēng)險因素的分析，以加強(qiáng)對融資合同執(zhí)行的監(jiān)控。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與國土資源、稅務(wù)、工商和質(zhì)監(jiān)等部門的合作，充分發(fā)揮職能部門對PPP融資項目的監(jiān)管優(yōu)勢。

完善外部流程監(jiān)管。一是對項目審批風(fēng)險的應(yīng)對。在遞交申請之前，私營企業(yè)應(yīng)對審批標(biāo)準(zhǔn)做好評估，反復(fù)檢查，充分了解審批程序，以避免遺漏細(xì)節(jié)；二是對開發(fā)風(fēng)險的應(yīng)對。政府應(yīng)加快特許權(quán)的審批，保證私營企業(yè)的利益不受損失；私營企業(yè)則應(yīng)謹(jǐn)慎選擇開發(fā)項目，努力提高開發(fā)水準(zhǔn)，這樣才能增大投標(biāo)成功的可能；三是對市場風(fēng)險的應(yīng)對。私人企業(yè)在對項目投標(biāo)前要對項目進(jìn)行細(xì)致的市場評估，對市場需求、發(fā)展前景、政策補(bǔ)貼做好功課，以防建設(shè)完成后的收益無法達(dá)到預(yù)期的情況發(fā)生；四是對經(jīng)營風(fēng)險的應(yīng)對。針對技術(shù)風(fēng)險，私人企業(yè)可以在項目研究之初做好規(guī)劃，對各個施工環(huán)節(jié)做好檢查，完善施工流程；五是對管理風(fēng)險的應(yīng)對。私人企業(yè)應(yīng)采用創(chuàng)新的管理模式，建立完善的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將一切事故扼殺于萌芽階段。此外，還有對商業(yè)風(fēng)險的應(yīng)對。政府可為合作的私人企業(yè)承諾一個外匯匯率固定標(biāo)準(zhǔn)，或是承擔(dān)相應(yīng)的匯率風(fēng)險，給予私人企業(yè)特定的保障，這樣才能吸引更多私人企業(yè)參與競標(biāo)，與政府合作。

促進(jìn)立法政策健全。以現(xiàn)狀而論，PPP融資模式在我國社會公共基建領(lǐng)域并未出臺統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī)。部分發(fā)達(dá)地區(qū)政府雖已出臺相關(guān)PPP融資模式在項目建設(shè)中的若干行政指令，但其涵蓋范圍并不全面，且大多數(shù)僅是原則、概念性規(guī)定，不具備實(shí)際可行性，導(dǎo)致私營資本對特許權(quán)的合法性知之甚少。為此，政府應(yīng)就現(xiàn)狀加以改善，確保政策細(xì)致化、透明化，如PPP融資模式下，因外部政策發(fā)生變化，指導(dǎo)私人企業(yè)如何應(yīng)對的可行的、具體的法規(guī)，以增加對私人企業(yè)的支持，調(diào)動其合作積極性。

PPP融資模式已經(jīng)成為解決各行業(yè)項目建設(shè)資金緊張、融資困難等問題的有效途徑之一。在我國試行尚處在發(fā)展階段，需要投入更為充分的精力與時間，全面認(rèn)識和分析其中存在的問題，并在實(shí)際的運(yùn)用中采用合理的方法對其予以不斷完善，逐步提升其功用，使之作用在水利項目建設(shè)，乃至各個行業(yè)領(lǐng)域項目建設(shè)中得到充分發(fā)揮。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)）