曾鼎

沸沸揚(yáng)揚(yáng)的山東疫苗事件初步得到處理。2016年4月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽(tīng)取山東濟(jì)南非法經(jīng)營(yíng)疫苗系列案件調(diào)查處理情況匯報(bào)。會(huì)議決定，依法依紀(jì)對(duì)食品藥品監(jiān)管總局、衛(wèi)生計(jì)生委和山東等17個(gè)省（區(qū)、市）相關(guān)責(zé)任人予以問(wèn)責(zé)，有關(guān)方面先行對(duì)357名公職人員予以撤職、降級(jí)等處分。

會(huì)議還通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的決定》，試圖強(qiáng)化疫苗制度的監(jiān)管。其中一項(xiàng)業(yè)界矚目的重大改變是：將自愿接種的第二類(lèi)疫苗比照國(guó)家免疫規(guī)劃用的第一類(lèi)疫苗，全部納入省級(jí)公共資源交易平臺(tái)集中采購(gòu)，不再允許藥品批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)疫苗。

大的路線方針既定，諸多細(xì)節(jié)仍待敲定。中國(guó)衛(wèi)計(jì)委、食藥監(jiān)管總局發(fā)言人稱(chēng)，兩部委正在研究建立更加規(guī)范的疫苗流通和預(yù)防接種管理長(zhǎng)效機(jī)制。今后，第二類(lèi)疫苗將由省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)組織集中采購(gòu)，由縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)向疫苗生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)后供應(yīng)給轄區(qū)內(nèi)接種單位。接種單位不得直接向疫苗生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)第二類(lèi)疫苗。

多位疫苗界人士稱(chēng)，《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)“疫苗條例”）于2005年頒布，多年來(lái)已經(jīng)多次有關(guān)于修訂的傳言，但這次國(guó)務(wù)院的決定還是讓人略感突然。這些專(zhuān)業(yè)人士對(duì)此次修訂的方案既有認(rèn)可也有質(zhì)疑，但無(wú)論如何，各方均承認(rèn)，中國(guó)此前的二類(lèi)疫苗流通體制問(wèn)題甚多，必須改變。

山東疫苗事件并非中國(guó)大陸疫苗問(wèn)題第一次曝光，卻是近年來(lái)影響最大的一次。透視十多年來(lái)二類(lèi)疫苗的發(fā)展歷程，關(guān)鍵在于厘清市場(chǎng)和政府的角色。一個(gè)正常社會(huì)的疫苗流通運(yùn)作，各方角色理應(yīng)清晰：企業(yè)（商人）做事，政府監(jiān)管。但山東疫苗案持續(xù)時(shí)間之久，涉案資金和人員規(guī)模之大，此等惡劣事件必定是兩頭都出了問(wèn)題：不法企業(yè)及個(gè)人為獲益行惡之事，而政府未能盡監(jiān)管之責(zé)助長(zhǎng)了惡的生存。

山東疫苗事件：商人牟利，監(jiān)管失守

山東疫苗事件影響巨大，但其中邏輯并不復(fù)雜。山東警方公布的案情顯示，龐紅衛(wèi)自2010年至2015年被查，非法購(gòu)進(jìn)25種兒童、成人用二類(lèi)疫苗，并將這些未經(jīng)嚴(yán)格冷鏈存儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)囊呙纾N(xiāo)往全國(guó)24個(gè)省市，涉案金額達(dá)到5.7億元。山東疫苗案件后，國(guó)家食藥局、衛(wèi)計(jì)委和公安部聯(lián)合介入調(diào)查。截至《鳳凰周刊》發(fā)稿時(shí)，各地已經(jīng)刑事立案69起，抓獲涉案人員130名。

在一家知名外企的疫苗供應(yīng)鏈工作13年的魏芳（化名）告訴《鳳凰周刊》，“此次事件曝出的山東、山西、河北以及蘇北，都是業(yè)內(nèi)有名的疫苗集散地?！彼龑?duì)出現(xiàn)龐紅衛(wèi)的事情并不感到奇怪，在市場(chǎng)化的二類(lèi)疫苗體系當(dāng)中，疫苗販子和相關(guān)企業(yè)魚(yú)龍混雜，流通監(jiān)管的環(huán)節(jié)漏洞很多。

龐紅衛(wèi)只是疫苗販子群體當(dāng)中曝光出問(wèn)題的一員。2005年的疫苗條例規(guī)定，只有疫苗生產(chǎn)企業(yè)，以及符合條件并申請(qǐng)通過(guò)GSP認(rèn)證（藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證）的疫苗批發(fā)企業(yè)能夠參與二類(lèi)疫苗銷(xiāo)售，所有環(huán)節(jié)都不允許個(gè)人參與其中。疫苗販子卻與具備GSP的企業(yè)勾結(jié)，個(gè)人借用企業(yè)的資質(zhì)銷(xiāo)售藥品（俗稱(chēng)“掛證”），企業(yè)從疫苗販子的銷(xiāo)售額中抽取提成。

這種“掛證”的模式在疫苗業(yè)內(nèi)，乃至整個(gè)醫(yī)藥經(jīng)營(yíng)行業(yè)都是潛規(guī)則。魏芳說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的個(gè)人掛靠在擁有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的公司之下，輕松突破了第一道監(jiān)管。

業(yè)界人士稱(chēng)，對(duì)于接種站或者疾控中心等采購(gòu)方，如果真的嚴(yán)格按照疫苗流通的流程辦理，不可能察覺(jué)不到對(duì)方資質(zhì)或疫苗流通問(wèn)題。因?yàn)橐呙缲溩优c采購(gòu)方的人或者相關(guān)部門(mén)達(dá)成默契，龐紅衛(wèi)販賣(mài)的疫苗才有辦法送進(jìn)去。它們正是共同組成了一條利益分配的生意鏈，而監(jiān)管卻層層失守。

由于國(guó)內(nèi)大多缺乏藥品電子監(jiān)管碼的覆蓋，業(yè)界普遍認(rèn)為，龐紅衛(wèi)販賣(mài)的疫苗倒手環(huán)節(jié)眾多，很難查清最終的去向。由于臨近過(guò)期，它們絕大多數(shù)很可能流向監(jiān)管薄弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)。

事發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委疾病預(yù)防與控制局局長(zhǎng)于競(jìng)進(jìn)則回應(yīng)稱(chēng)，中國(guó)目前有疾控機(jī)構(gòu)3000多家，接種單位有20多萬(wàn)家。由于疫苗的生產(chǎn)、流通企業(yè)直接向接種點(diǎn)供應(yīng)疫苗，點(diǎn)多面廣，同時(shí)各個(gè)地方發(fā)展又不平衡，監(jiān)管的難度比較大。

國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局藥化監(jiān)管司司長(zhǎng)李國(guó)慶則坦承，在實(shí)際工作中由于監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)，導(dǎo)致違法行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。此外，一些違法企業(yè)虛構(gòu)購(gòu)銷(xiāo)流向，查實(shí)某一個(gè)企業(yè)的違法犯罪事實(shí)需要延伸檢查上下游多家企業(yè)，有的還涉及跨區(qū)域配合問(wèn)題，增加了監(jiān)管的難度。

在山西省疾控中心工作的陳濤安認(rèn)為，監(jiān)管雖有客觀難處，但實(shí)際當(dāng)中監(jiān)管不受重視卻是事實(shí)。陳濤安認(rèn)為，像藥監(jiān)部門(mén)，歷來(lái)有重評(píng)審輕監(jiān)督之嫌?！皣?guó)家藥監(jiān)部門(mén)成立于1998年，分為國(guó)家、省、市、縣四級(jí)，工作人員有十萬(wàn)之眾，18年來(lái)僅培養(yǎng)出不足500人具有藥品檢查資質(zhì)，山東濰坊2012年破獲的涉案金額1.2億元的非法經(jīng)營(yíng)疫苗案，今年涉案5.7億元的非法疫苗案均由‘外行的公安部門(mén)偵破并非偶然?！?p>

昔日山西之禍，問(wèn)題至今存在

陳濤安是“山西疫苗事件”舉報(bào)人，該事件曾在2012年引發(fā)民眾對(duì)疫苗問(wèn)題的關(guān)注，但輿論熱度過(guò)后，他一度失聲，斗志泯然。他之前任山西省疾控中心信息管理科科長(zhǎng)，2007年起，他與同事實(shí)名舉報(bào)山西疫苗流通亂象，并直言該省疾控中心領(lǐng)導(dǎo)失職。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委后來(lái)介入調(diào)查，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。但作為舉報(bào)者的他們卻結(jié)局慘淡：55歲的陳濤安現(xiàn)調(diào)任山西省疾控中心物業(yè)科，管“醫(yī)療垃圾”；另一位當(dāng)年一同舉報(bào)的同僚如今更是身陷囹圄。

同樣是疫苗流通過(guò)程出了問(wèn)題，同樣是疫苗脫離了倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸條件要求嚴(yán)格的冷鏈，山東疫苗事件將陳濤安再度拉回輿論視野。他告訴《鳳凰周刊》，從山西疫苗事件到山東疫苗事件，其實(shí)關(guān)鍵的問(wèn)題都很類(lèi)似。2013年他曾給國(guó)家衛(wèi)計(jì)委主任發(fā)去建議信，結(jié)合他當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)的疫苗販子情況，在信中闡述二類(lèi)疫苗流通存在的問(wèn)題，并寫(xiě)下解決方案，結(jié)果“毫無(wú)回應(yīng)”。

山東疫苗事件后，陳濤安更堅(jiān)定了他當(dāng)年方案中的想法，進(jìn)一步完善了細(xì)節(jié)，他認(rèn)為政府應(yīng)該從二類(lèi)疫苗的經(jīng)營(yíng)和流通中剝離，更專(zhuān)注于監(jiān)管，但疫苗的冷鏈保障應(yīng)該由政府來(lái)完成。不過(guò)他這個(gè)方案并未完全得到業(yè)內(nèi)同行的認(rèn)可。而陳濤安看待此次政府修訂的疫苗方針，觀點(diǎn)一分為二：“臨時(shí)抉擇正確，作為長(zhǎng)效機(jī)制不行?！?/p>

疫苗在中國(guó)分為一類(lèi)疫苗和二類(lèi)疫苗。一類(lèi)疫苗是指由政府埋單，免費(fèi)向公眾提供，公民應(yīng)當(dāng)依照政府規(guī)定接種的疫苗，如乙肝疫苗等。二類(lèi)疫苗是指由公民自費(fèi)并且自愿接種的其他疫苗，如水痘疫苗等，此外二類(lèi)疫苗還包括一類(lèi)疫苗的替代選擇，如進(jìn)口的乙肝疫苗等。

與政府全程埋單的一類(lèi)疫苗不同，中國(guó)的二類(lèi)疫苗是市場(chǎng)采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)的流通模式，參與其中的疫苗生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)非常多。即便從事了13年疫苗供應(yīng)鏈工作的魏芳也很難將她打過(guò)交道的各省市情況分類(lèi)歸位，“中國(guó)二類(lèi)疫苗目前的流通情況實(shí)在復(fù)雜，每個(gè)地方的情況都不一樣?！?/p>

這種復(fù)雜并非歷來(lái)如此，疫苗流通曾經(jīng)是鐵板一塊。2005年以前，無(wú)論是一類(lèi)疫苗還是二類(lèi)疫苗（之前分別稱(chēng)為免疫規(guī)劃內(nèi)疫苗、規(guī)劃外疫苗），都由中國(guó)各省市的疾病預(yù)防控制中心一手包辦。疾控機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營(yíng)二類(lèi)疫苗也帶來(lái)一系列問(wèn)題。陳濤安認(rèn)為，其中重要一點(diǎn)就是，令中國(guó)生產(chǎn)的疫苗產(chǎn)品質(zhì)量長(zhǎng)期停滯不前。

各方呼聲之下，中國(guó)的二類(lèi)疫苗開(kāi)始了市場(chǎng)化之路。2005年，國(guó)務(wù)院頒布《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，按照規(guī)定，“疫苗生產(chǎn)企業(yè)可以向疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、接種單位、疫苗批發(fā)企業(yè)銷(xiāo)售本企業(yè)生產(chǎn)的第二類(lèi)疫苗。疫苗批發(fā)企業(yè)可以向疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、接種單位及其他疫苗批發(fā)企業(yè)銷(xiāo)售第二類(lèi)疫苗。”

簡(jiǎn)而言之，從疫苗生產(chǎn)廠家到批發(fā)企業(yè)，都可以越過(guò)疾控中心體系，直接與接種單位打交道了。

然而，這時(shí)的市場(chǎng)化并不徹底，留下了尾巴。作為事業(yè)單位，疾控機(jī)構(gòu)仍裹挾在二類(lèi)疫苗流通體系當(dāng)中。陳濤安回憶，當(dāng)時(shí)他有山西疾控中心的同事與各地疾控機(jī)構(gòu)代表去衛(wèi)生部開(kāi)會(huì)，回來(lái)?yè)?jù)說(shuō)“討論激烈，吵得面紅耳赤”。當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部主張，應(yīng)該像美國(guó)疾控中心學(xué)習(xí)，徹底剝離經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，將疫苗完全市場(chǎng)化。而各地疾控機(jī)構(gòu)因?yàn)槟軓亩?lèi)疫苗的經(jīng)營(yíng)中獲利，普遍不愿意放手。

“最后就形成了兩條路線共存、競(jìng)爭(zhēng)的局面?！标悵舱f(shuō)，以山西省為例，他估算，現(xiàn)在走山西省、市、縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)渠道逐級(jí)下發(fā)疫苗，和疫苗商直接送到疫苗接種點(diǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作模式，占比應(yīng)該是四六開(kāi)。他估計(jì)，山西省疾控機(jī)構(gòu)目前5%都占不到，市一級(jí)能占到10%多，縣一級(jí)能占到20%多。

“個(gè)中局面糾葛，就看疾控機(jī)構(gòu)厲不厲害。如果疾控機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢(shì)，就能占領(lǐng)主渠道，否則就是市場(chǎng)主導(dǎo)?！标悵舱f(shuō)，2010年以前，全國(guó)二類(lèi)疫苗的流通仍以疾控機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢(shì)為主。慢慢的，疾控機(jī)構(gòu)被推著走，從壟斷到放開(kāi)，逐漸被市場(chǎng)蠶食。中國(guó)疫苗的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同期間則提速發(fā)展。

不過(guò)，也有部分省市迄今仍維持由疾控機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的局面。以上海為例，二類(lèi)疫苗仍舊采取疾控中心“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”模式。據(jù)上海市疾控中心免疫規(guī)劃所所長(zhǎng)孫曉冬介紹，上海市疾控中心從生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)二類(lèi)疫苗后，由選定的物流配送企業(yè)配送到區(qū)縣疾控中心，區(qū)縣疾控中心通過(guò)自己的冷鏈運(yùn)輸車(chē)或者委托符合資質(zhì)的物流公司送到接種點(diǎn)。

11年來(lái)，中國(guó)二類(lèi)疫苗流通領(lǐng)域中，一直存在市場(chǎng)和政府兩條路線的斗爭(zhēng)。陳濤安把他當(dāng)年舉報(bào)的山西疫苗亂象，以及如今山東疫苗事件暴露的疫苗冷鏈問(wèn)題，視為當(dāng)初疫苗流通制度未完善的遺留。

重回政府包辦的老路？

在山東疫苗事件中，采取政府“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”模式的上海、浙江以及蘇南（江蘇南部）等地區(qū)，均未在問(wèn)題疫苗流通的省市地區(qū)之列。從疾控機(jī)構(gòu)人士到坊間輿論，都有聲音呼吁回歸這一傳統(tǒng)模式，其實(shí)是回到政府包辦的老路。

2016年4月13日國(guó)務(wù)院的會(huì)議，處理方案也是將自愿接種的第二類(lèi)疫苗比照國(guó)家免疫規(guī)劃用的第一類(lèi)疫苗，全部納入省級(jí)公共資源交易平臺(tái)集中采購(gòu)，不再允許藥品批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)疫苗，堅(jiān)決制止通過(guò)借用資質(zhì)和票據(jù)進(jìn)行非法經(jīng)營(yíng)的“掛靠走票”等行為。

這項(xiàng)修改顯然涉嫌重回政府一手包辦二類(lèi)疫苗的老路，即向上海疾控中心“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”模式靠攏。疫苗業(yè)界聞?dòng)嵑髧W然。消息公布的當(dāng)日，由于具體的操作細(xì)節(jié)尚不清楚，魏芳和同行們?cè)谖⑿湃?、朋友圈里熱議：如何解讀“不再允許藥品批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)疫苗”？難道真的是要“一夜回到解放前”？

據(jù)《鳳凰周刊》了解，上海的管理體系是：一類(lèi)疫苗由疾控中心統(tǒng)一采購(gòu)、配發(fā)，選擇產(chǎn)品與廠家。一般認(rèn)為，這樣的疫苗質(zhì)量相對(duì)有保證，接種點(diǎn)不再自主采購(gòu)，冷鏈物流相對(duì)規(guī)范。二類(lèi)疫苗流通管理比一類(lèi)疫苗增加了“區(qū)縣疾控中心”這一環(huán)節(jié)。上海疾控中心孫曉冬解釋?zhuān)绻サ暨@個(gè)環(huán)節(jié)，意味著接種點(diǎn)只要提出要求，企業(yè)就要配送，從 16個(gè)區(qū)縣到分布在全市的250多個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接種點(diǎn)、29個(gè)犬傷門(mén)診、幾十家產(chǎn)房，成本激增，“所以需要區(qū)縣分擔(dān)一部分?！?/p>

更獨(dú)特的是，上海已經(jīng)全部取消疫苗的限額差價(jià)。從2016年3月開(kāi)始，上海市、區(qū)兩級(jí)疾控中心允許接種點(diǎn)的藥品加成在10%以?xún)?nèi)，而針對(duì)疫苗的限額差價(jià)全部取消。這也是全國(guó)最早實(shí)施取消疫苗限額差價(jià)的省市之一。

根據(jù)上海疾控中心公布的數(shù)據(jù)，上海第一類(lèi)疫苗每年需求600萬(wàn)支左右，運(yùn)輸成本約0.5元/支，總額300萬(wàn)元左右；第二類(lèi)疫苗每年需求300萬(wàn)支左右，但單只運(yùn)輸成本較第一類(lèi)疫苗而言更高，上海市疾控系統(tǒng)此前將對(duì)第二類(lèi)疫苗收取的限額差價(jià)部分全部用于物流配送，基本維持收支平衡。不過(guò)，供職于上海市疾控中心的楊東澤（化名）告訴《鳳凰周刊》：“實(shí)施零差價(jià)后，二類(lèi)疫苗運(yùn)輸?shù)确矫娴某杀救绾谓鉀Q，還有待觀察。”

上海的特殊做法是以經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政在公共衛(wèi)生上的投入作為支撐。據(jù)悉，上海二類(lèi)疫苗的差價(jià)部分僅覆蓋到物流成本，相當(dāng)一部分包括接種在內(nèi)的管理成本尚不能涵蓋。楊東澤透露說(shuō)，上海市的疾控機(jī)構(gòu)由政府全額撥款，名義上是收支兩條線。與其他地方一些靠疫苗創(chuàng)收保障運(yùn)營(yíng)的疾控機(jī)構(gòu)不同，上海疾控機(jī)構(gòu)不會(huì)把二類(lèi)疫苗作為主要收益。

由政府埋單，盡量減少二類(lèi)疫苗的流通環(huán)節(jié)，消減疾控中心在流通中的加利，這種做法得到一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)可。不過(guò)，像上海、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政撥款充足，才能由政府統(tǒng)一采購(gòu)，卻也是事實(shí)。另一方面，市場(chǎng)化促進(jìn)了生產(chǎn)廠家疫苗產(chǎn)品質(zhì)量的提高，這些地區(qū)近年來(lái)也可以說(shuō)是享受了全國(guó)整體疫苗市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的紅利。

山東疫苗事件后，世界衛(wèi)生組織WHO多次發(fā)表觀點(diǎn)。由于擔(dān)心中國(guó)公眾對(duì)接種失去信心，影響一類(lèi)和二類(lèi)疫苗的接種率，2016年3月29日，WHO駐華辦事處在事發(fā)后迅速召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)。WHO駐華代表施賀德博士在會(huì)上沒(méi)有就中國(guó)疫苗流通體制發(fā)表看法，但他稱(chēng)，中國(guó)疫苗監(jiān)管部門(mén)（國(guó)家食藥監(jiān)管總局和國(guó)家衛(wèi)計(jì)委）已于2010年和2014年通過(guò)WHO的評(píng)估，符合所有國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括能確保使用現(xiàn)行的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）。

“一類(lèi)疫苗的流通由政府的疾控中心系統(tǒng)從生產(chǎn)商分發(fā)到接種點(diǎn)，其可控溫度的冷鏈系統(tǒng)已通過(guò)世衛(wèi)組織和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)評(píng)估并確認(rèn)為高質(zhì)量的冷鏈系統(tǒng)。但是二類(lèi)疫苗不通過(guò)該系統(tǒng)配送。此次暴露出來(lái)的問(wèn)題正是出現(xiàn)在二類(lèi)疫苗的配送和供應(yīng)上?！笔┵R德博士指出。

WHO因而建議，中國(guó)政府應(yīng)該把b型流感嗜血桿菌疫苗（Hib）、輪狀病毒疫苗、滅活脊髓灰質(zhì)炎疫苗（IPV）、流感疫苗以及肺炎球菌疫苗這五種二類(lèi)疫苗納入一類(lèi)疫苗。即由中國(guó)政府出資統(tǒng)一采購(gòu)以上五類(lèi)疫苗并免費(fèi)逐級(jí)配發(fā)，民眾可以免費(fèi)接種。

業(yè)界普遍認(rèn)為，一類(lèi)疫苗流通由經(jīng)過(guò)招標(biāo)、簽訂采購(gòu)合同的疫苗生產(chǎn)企業(yè)、疫苗批發(fā)企業(yè)和疾控系統(tǒng)組成，招標(biāo)價(jià)格明確，所有費(fèi)用由政府財(cái)政覆蓋，基本上整個(gè)流通過(guò)程中難有交叉、漏洞和牟利空間。

多位疫苗企業(yè)的人士也表示，如果將二類(lèi)疫苗升級(jí)成一類(lèi)疫苗，而不是將二類(lèi)疫苗的采購(gòu)流通模式按照一類(lèi)來(lái)管理，確實(shí)是一個(gè)較為可靠、造福公眾的方案。不過(guò)，截至《鳳凰周刊》發(fā)稿時(shí)，尚未見(jiàn)到國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)回應(yīng)是否會(huì)擴(kuò)大一類(lèi)疫苗免疫規(guī)劃。

政府接手能徹底解決問(wèn)題嗎？

“消滅了流通競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，完全沒(méi)有經(jīng)銷(xiāo)商的角色?！痹谖悍伎磥?lái)，按照已公布的國(guó)務(wù)院方針來(lái)看，犧牲了二類(lèi)疫苗流通的效率，試圖完全依賴(lài)政府的疾控系統(tǒng)一手包辦采購(gòu)、流通，以此來(lái)保障可靠性。

在支持二類(lèi)疫苗市場(chǎng)化的人士看來(lái)，這種做法可能帶來(lái)兩個(gè)后果。其一是降低二類(lèi)疫苗的覆蓋率，以中國(guó)縣市的數(shù)量和復(fù)雜程度，偏遠(yuǎn)地區(qū)的二類(lèi)疫苗推廣和配送可能會(huì)就此止步。其二是2005年疫苗市場(chǎng)化政策以來(lái)，經(jīng)銷(xiāo)商在市場(chǎng)流通上，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了生產(chǎn)廠家注重研發(fā)生產(chǎn)保證產(chǎn)品質(zhì)量，這一紅利或?qū)⒕痛讼А?/p>

陳濤安也是疾控體制內(nèi)不贊同政府一手包辦二類(lèi)疫苗的“異類(lèi)”。陳認(rèn)為應(yīng)該放開(kāi)二類(lèi)疫苗的供應(yīng)市場(chǎng)?！叭绻部刂行睦^續(xù)壟斷，疫苗市場(chǎng)就會(huì)失去活力，定采定銷(xiāo)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，廠商沒(méi)有研發(fā)的動(dòng)力，不愿意改進(jìn)產(chǎn)品。短期看是管理嚴(yán)格了，但長(zhǎng)期下來(lái)疫苗水平和公共衛(wèi)生水平卻會(huì)落后?！?/p>

二類(lèi)疫苗的市場(chǎng)化支持者還擔(dān)心，政府一手包辦二類(lèi)疫苗，容易形成權(quán)力壟斷，進(jìn)而形成尋租空間。多位受訪者都提及著名的廣東羅耀星疫苗案。

廣東省衛(wèi)生廳為把關(guān)疫苗質(zhì)量，曾牽頭建立由省疾控中心統(tǒng)管一、二類(lèi)疫苗的高度集中體制。所有廠商不能對(duì)市、縣防疫站直接銷(xiāo)售疫苗，而是要由各防疫站向上訂購(gòu)，由省疾控中心統(tǒng)一采購(gòu)。

但這種體制的問(wèn)題很快暴露。2006年，廣東省疾控中心免疫規(guī)劃所原所長(zhǎng)羅耀星因收受疫苗經(jīng)銷(xiāo)商賄賂1118.5萬(wàn)元，被判處無(wú)期徒刑。羅耀星濫權(quán)受賄，關(guān)鍵在于利用主管廣東全省疫苗推廣、訂購(gòu)、審核疫苗款支付的權(quán)力，以及他參與決定全省所需疫苗的種類(lèi)和價(jià)格等職務(wù)之便，在采購(gòu)全國(guó)多個(gè)廠家的疫苗時(shí)，為疫苗經(jīng)銷(xiāo)商謀取利益，給予特殊關(guān)照。

無(wú)論體制外的商人企業(yè)，還是體制內(nèi)疾控機(jī)構(gòu)人士，都會(huì)有經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收的沖動(dòng)。公開(kāi)信息顯示，在按傳統(tǒng)模式運(yùn)行的二類(lèi)疫苗流通體制里，當(dāng)疫苗由疾控中心統(tǒng)一采購(gòu)、配發(fā)時(shí)，它每經(jīng)手一道省疾控、市疾控再到縣疾控機(jī)構(gòu)時(shí)，疫苗都會(huì)加價(jià)，這導(dǎo)致最后到達(dá)消費(fèi)者手里的二類(lèi)疫苗“價(jià)格虛高”。

雖然上海希望消滅疾控系統(tǒng)的加價(jià)狀況，但按照其他省區(qū)市的規(guī)定，即便是經(jīng)過(guò)物價(jià)局核準(zhǔn)、在規(guī)定范圍之類(lèi)的流通盈利動(dòng)作，經(jīng)過(guò)省、市、縣級(jí)疾控中心流通環(huán)節(jié)，直至接種點(diǎn)，逐級(jí)加價(jià)后，最終層層加價(jià)往往能夠在50%以上。

實(shí)際中，經(jīng)由疾控機(jī)構(gòu)之手，違反規(guī)定，層層流通差價(jià)高達(dá)數(shù)倍的事件時(shí)有發(fā)生：2015年11月，四川廣元市紀(jì)委公布查處的一起疾控系統(tǒng)腐敗窩案，時(shí)任廣元市朝天區(qū)疾控中心主任孫某主動(dòng)要求供應(yīng)商將乙腦疫苗價(jià)格從20元/支提高到40元/支，僅一個(gè)環(huán)節(jié)就將疫苗價(jià)格翻倍。

二類(lèi)疫苗由于公眾自費(fèi)的“市場(chǎng)屬性”，使其成為許多地方疾控系統(tǒng)的“副業(yè)”。一些財(cái)政投入不夠的基層疾控機(jī)構(gòu)希望借助二類(lèi)疫苗創(chuàng)收，這也是為何2005年二類(lèi)疫苗市場(chǎng)化以后，一些疾控機(jī)構(gòu)仍長(zhǎng)期占據(jù)流通主導(dǎo)的原因。盡管按照2005年頒布的疫苗條例，疫苗生產(chǎn)廠家、疫苗批發(fā)企業(yè)都可以越過(guò)疾控中心體系，直接與接種單位打交道，但實(shí)際上，疾控中心采購(gòu)疫苗的權(quán)力很難下放和分散。

采購(gòu)權(quán)力的壟斷極易形成權(quán)力尋租。一個(gè)地方的二級(jí)疫苗采購(gòu)被統(tǒng)一到疾控部門(mén)個(gè)人手里，不管是省、市、縣，決定采購(gòu)什么廠家，使用什么劑型，購(gòu)進(jìn)多少數(shù)量，購(gòu)進(jìn)價(jià)格多少，如果必須經(jīng)過(guò)疾控部門(mén)統(tǒng)一向下屬接種點(diǎn)機(jī)構(gòu)下發(fā)，疾控部門(mén)可以借用權(quán)力壟斷謀求利益。

上海市疾控中心楊東澤表示，像上海這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，自費(fèi)的二類(lèi)疫苗需求量大，因此都會(huì)做公開(kāi)的招標(biāo)采購(gòu)和公示。但到其他省市甚至縣市，二類(lèi)疫苗的采購(gòu)數(shù)量可能很少，一個(gè)品類(lèi)、一個(gè)市一年也就銷(xiāo)售千把支，不像一類(lèi)疫苗是大規(guī)模批發(fā)采購(gòu)，所以可能不會(huì)做公開(kāi)的招標(biāo)采購(gòu)和公示。這就意味著二類(lèi)疫苗沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓價(jià)，價(jià)格波動(dòng)幅度和加價(jià)空間更大，帶來(lái)可觀的權(quán)力尋租空間。

利益具有魔力，在二類(lèi)疫苗市場(chǎng)里，它既能激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的活力，也能誘使人鋌而走險(xiǎn)。而要降低這種犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，只能靠外部的制衡、體制的完善。在陳濤安看來(lái)，他理想的模式是市場(chǎng)加監(jiān)管，即便政府要讓疾控機(jī)構(gòu)介入二類(lèi)疫苗的采購(gòu)和流通，也仍得依靠監(jiān)管——這種制衡來(lái)自部門(mén)之間如藥監(jiān)部門(mén)，也有來(lái)自媒體、社會(huì)的監(jiān)督。