黃曉妹

摘 要：中國自古以來就是農(nóng)業(yè)大國，8億農(nóng)民占據(jù)我國人口的大多數(shù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展是制約我國經(jīng)濟整體運行的重要因素，“三農(nóng)”問題一直為中央所重視。因此，能否合理有序地推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對成功解決“三農(nóng)”問題至關(guān)重要。其中，制度建設(shè)是關(guān)鍵。從一定意義上說，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度配備，創(chuàng)新制度管理方式，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建對我國建設(shè)和諧社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；制度；和諧社會

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟獲得了普遍快速的發(fā)展，與此同時，有限的耕地資源與建設(shè)用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村大量勞動力向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴重，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導(dǎo)下，農(nóng)戶之間將土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的行為日漸增多，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在獲取一定發(fā)展的同時，土地流轉(zhuǎn)市場不健全、程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發(fā)生[1]，從制度層面觀照和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，建設(shè)和諧社會具有重要意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又稱農(nóng)村土地使用權(quán)，是指按照約定的承包合同協(xié)議，農(nóng)民對土地所享有的耕種等各方面的權(quán)益，包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和部分土地處分權(quán)[2]。流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者依法將自己承包經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營的行為，包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的變動。土地的轉(zhuǎn)讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權(quán)益，并通過法律形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)制度規(guī)定。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，農(nóng)業(yè)進步與農(nóng)村富裕必須制定一套有效的土地產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)實中，法律法規(guī)與制度建設(shè)往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為三十年，但土地的實際流轉(zhuǎn)過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農(nóng)戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規(guī)定。另外，我國法律規(guī)定，農(nóng)地的土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但同時又規(guī)定國家有權(quán)根據(jù)規(guī)劃征收與征用土地。不明晰的土地產(chǎn)權(quán)與不確定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，極大的限制了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村社會保障制度不健全。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期無法改變，嚴重阻礙農(nóng)村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫(yī)療保險保障。在大多數(shù)的農(nóng)村，大批農(nóng)民工迫于生活壓力背井離鄉(xiāng)去城市務(wù)工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農(nóng)村，土地對于農(nóng)民而言，具有較強的社會保障功能，農(nóng)民多是依賴農(nóng)地養(yǎng)老。對于新生事物，即流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農(nóng)民就會擔(dān)心一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去就會失去生活保障，出于養(yǎng)老的顧慮，即使是外出務(wù)工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農(nóng)收入不穩(wěn)定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。我國早在計劃經(jīng)濟時代就設(shè)立了嚴格的戶籍制度，在我國城鄉(xiāng)戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農(nóng)民進城設(shè)置了多道關(guān)卡。如今，隨著城市與農(nóng)村社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。很多原來屬于農(nóng)村范圍都被規(guī)劃到城市中去，部分農(nóng)民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農(nóng)民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當(dāng)前，戶籍制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民無法解除與土地的依附關(guān)系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一度陷入僵局。

（四）土地流轉(zhuǎn)具體實施細則模糊不清。在農(nóng)村，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)行為較為隨意。多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發(fā)生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程中，程序不規(guī)范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經(jīng)營權(quán)歸屬不清。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任不明確，在糾紛中難以維護當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，破壞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑選擇

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度雖從多方面對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)的規(guī)定，但仍不完善。土地承包經(jīng)營權(quán)期限不明，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確問題突出，都為流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了障礙。因此，為了有效促進我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先就要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。加快土地法律法規(guī)的建設(shè)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出明確的規(guī)定，明確土地所有權(quán)屬，使廣大農(nóng)民真正享有集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)和處分權(quán)。除法律規(guī)定以外，各級村組織不得擅自更改或調(diào)整本村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。對于擅自調(diào)整的村集體或村干部予應(yīng)以嚴格的處分，絕不姑息養(yǎng)奸。

（二）健全社會保障制度。農(nóng)民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農(nóng)民生老病死的社會保障功能。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的真正實現(xiàn)，還需借助建立一套從上到下的農(nóng)村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農(nóng)戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農(nóng)民給予一定的物質(zhì)救助，包括慰問金和食品的發(fā)放。對生活沒有保障收入水平極低的農(nóng)民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和土地保險制度。改變農(nóng)民靠地靠兒養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，推動養(yǎng)老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化，在促進農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展的同時，給農(nóng)民發(fā)放一定農(nóng)業(yè)福利。最后，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為農(nóng)民的養(yǎng)老看病帶來便利，解決農(nóng)民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農(nóng)民脫離土地的不安全感，加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化進程，擴大土地流轉(zhuǎn)的比例。

（三）變革戶籍管理制度。我國現(xiàn)存戶籍管理制度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉(zhuǎn)，戶籍管理制度必須做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農(nóng)民進城的限制，促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。另一方面，對于進入城市的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)賦予其與城市居民同等權(quán)利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應(yīng)該在這兩個方面做出相應(yīng)變動，從而不斷推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）加強監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。在國家的大力宣傳與倡導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，流轉(zhuǎn)中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現(xiàn)出來。為此，村委應(yīng)加大土地法規(guī)的宣傳力度，向農(nóng)民普及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律知識。告知農(nóng)民，在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時，不能僅僅達成口頭協(xié)議，還應(yīng)依法簽訂有效的流轉(zhuǎn)合同，明確承包雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任認定。各級土地管理部門應(yīng)健全健全相應(yīng)管理機制，幫助農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，做好登記、審批和備案工作，使得農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法有序穩(wěn)步的推進。

三、完善農(nóng)村土地制度對建設(shè)和諧社會的重要意義

首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度夯實了建設(shè)和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。馬克思主義指出，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，二者是能動的雙向互推關(guān)系。國富則民安，村民富則國家穩(wěn)定，而國家穩(wěn)定是建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)性條件。 衣食溫飽得不到解決會成為農(nóng)村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機制，能夠減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時的顧慮和不安、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一般程序，并且能夠為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供制度保證合法律保障。經(jīng)過村委的正確引導(dǎo)，村民的人均收入普遍得到提高，農(nóng)民生活水平顯著提高。一方面，農(nóng)村的富余勞動力轉(zhuǎn)出務(wù)工經(jīng)商，或者進入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以此來獲取非農(nóng)性收入。另一方面，部分農(nóng)戶承包成片農(nóng)地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經(jīng)濟作物來獲取財富。還有少數(shù)務(wù)工者和年老體弱者，由于無力耕種農(nóng)地，便將自己的土地轉(zhuǎn)包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形勢下，收入明顯增長，經(jīng)濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構(gòu)夯實了經(jīng)濟基礎(chǔ)，增添了和諧的社會因子。其次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史發(fā)展的決定性力量。在引導(dǎo)推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的過程中，農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)地的擴大規(guī)模經(jīng)營都要求提升農(nóng)民在知識、技術(shù)和等方面的能力?，F(xiàn)代農(nóng)民要求具有更高的道德素養(yǎng)，以促進農(nóng)地的合理有序流轉(zhuǎn)和土地資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置的高效化與科學(xué)化。而現(xiàn)代農(nóng)民的形塑是建設(shè)和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農(nóng)業(yè)大口，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了絕大多數(shù)，農(nóng)民在建設(shè)和諧社會和推進社會主義現(xiàn)代化的過程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)民素養(yǎng)的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設(shè)和諧社會塑造了合格且優(yōu)秀的主體，而這只主體定將成為建設(shè)和諧社會的中堅力量。最后，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會創(chuàng)造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設(shè)是推進和諧社會建構(gòu)和社會主義現(xiàn)代化的重保障。而“三農(nóng)”問題一直備受國家與政府的關(guān)注，農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展牽掛在黨的心中。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村的現(xiàn)代化進程，更關(guān)系到整個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是推動制度建設(shè)的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規(guī)范。從而有利于建設(shè)和諧農(nóng)村，進而建設(shè)和諧社會。

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