吳賓，李娟(.中國海洋大學法政學院，山東 青島 26600；2.東北大學文法學院，遼寧 沈陽 089)

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農(nóng)民工住房保障政策失靈及其矯正策略

吳賓1,2，李娟1
(1.中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110819)

摘 要：農(nóng)民工住房保障既存在保障房類型單一、保障房資源配置非均衡、政策排斥嚴重與覆蓋范圍小等固有的缺陷性失靈，也存在地方政府選擇性執(zhí)行、保障房“空間失配”等政策變異性失靈。住房保障政策失靈的主要原因在于政府認識不足、財權(quán)與事權(quán)不對等、土地供給障礙，亟待實施差異性住房保障政策、建立住房保障財權(quán)與事權(quán)分擔機制、破解土地瓶頸等予以矯正。

關 鍵 詞：農(nóng)民工 ；住房保障；政策失靈；矯正策略

農(nóng)民工自 1978年作為新興社會群體出現(xiàn)至今已有30多年， 農(nóng)民工住房政策經(jīng)歷了由空白期到密集期的歷史性轉(zhuǎn)變。2009年中共中央、國務院發(fā)布《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》，首次提出城市可將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。2010年住房和城鄉(xiāng)建設部等七部委發(fā)布《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，指出有條件的地區(qū)可將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員納入公共租賃住房供應范圍。2012年住房和城鄉(xiāng)建設部《公共租賃住房管理辦法》首次明確將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共租賃住房保障體系。2014年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設部關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》明確廉租住房和公共租賃住房并軌運行后住房保障對象包括“穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員”。地方政府結(jié)合本地情況，積極探索并進行多種形式的實踐，形成了長沙模式、重慶模式、上海模式、蘇南模式、湖州模式等。然而，現(xiàn)實中的農(nóng)民工住房保障政策仍存在“失靈”現(xiàn)象，農(nóng)民工實際獲取的保障房極其有限，住房困境并未從根本上得到改善。

學界也對推動和完善農(nóng)民工住房保障政策進行了探討。呂萍、周滔從成本效益角度分析認為，將農(nóng)民工納入城市住房保障體系從長遠來看收益大于成本，是破解農(nóng)民工問題的有效突破點[1]。簡新華提出城市住房政策通道應當向農(nóng)民工打開，強調(diào)了政府責任[2]。董昕從長期和短期兩個角度提出了完善農(nóng)民工住房政策的建議[3]。王星認為創(chuàng)新社會管理體制，鼓勵社會參與，構(gòu)建住房資源動態(tài)配置體系是解決農(nóng)民工群體住房困境的根本出路[4]。吳賓、王淑華對中國流動人口公租房的準入機制進行了研究[5]。然而，相關研究大多延續(xù)了從農(nóng)民工住房狀況到分析原因并提出相應對策這一分析路徑，少有針對農(nóng)民工住房保障政策失靈展開研究?！罢呤ъ`是常有的現(xiàn)象，對(政策)失敗的關注潛在地對公共政策的學術研究起著重要的作用，甚至可以改進現(xiàn)實世界中的政策”[6]。為此，筆者擬集中剖析農(nóng)民工的住房保障政策失靈問題，期盼通過完善中國住房保障政策體系，促進農(nóng)民工市民化，推進新型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)民工住房保障政策失靈及其表現(xiàn)

目前已有不少學者對公共政策失靈現(xiàn)象進行了研究，但尚未對其概念形成統(tǒng)一、規(guī)范性的認識①。葉芬梅從公共政策本質(zhì)屬性以及執(zhí)行效果兩個維度將公共政策失靈定義為“公共政策在提升公共服務的效率和促進社會公平以增進公共利益的過程中出現(xiàn)的政策無能的狀態(tài)，主要表現(xiàn)在政策缺陷性無能、政策低效率、公共利益變異以及政策負效應等”[7]。筆者認為，農(nóng)民工住房保障政策失靈是指住房保障政策在增進農(nóng)民工住房福利和推動農(nóng)民工市民化的過程中，出現(xiàn)的政策低效或是無能的狀態(tài)，從而導致其結(jié)果偏離政策預期目標，變相加劇了住房保障資源分配不平等。具體主要表現(xiàn)在政策缺陷性失靈和變異性失靈。

1．農(nóng)民工住房保障政策缺陷性失靈

政策缺陷性失靈是指由于政策本身不完善、不具備某些功能或功能存在某些缺陷而產(chǎn)生的政策無效或低效。盡管農(nóng)民工住房保障政策不可能在短時間內(nèi)產(chǎn)生顯著效果，但自 2009年國家提出將農(nóng)民工納入住房保障范圍至今已有 7年時間，農(nóng)民工住房問題并沒有得到實質(zhì)性改善。這在很大程度上與政策本身的缺陷有關：

首先，面向農(nóng)民工的住房保障類型單一，未能滿足其多樣化的居住需求。經(jīng)過三十多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民工對選擇是否長期居住城市已出現(xiàn)明顯分化：一是部分農(nóng)民工雖然仍具有農(nóng)村居民身份標識，但已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作，收入水平相對較高，具有永久定居城市的愿望；二是季節(jié)性外出打工的農(nóng)民工，這類“候鳥式”群體工作技能較低以及受落葉歸根的影響，定居城市的意愿較小，在城市暫時有棲身之所即可；三是仍處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工，以具有“三高一低”特征的新生代農(nóng)民工為代表②，定居城市的意愿較為強烈，也是實現(xiàn)市民化的主體。農(nóng)民工群體走向分化的事實及其趨勢，決定了農(nóng)民工住房保障政策必然要考慮分類供給方式，以適應農(nóng)民工長期定居城市的愿望以及多元化的居住需要。然而，目前僅有公租房一種實物保障形式面向農(nóng)民工，經(jīng)濟適用房或限價房等實物保障產(chǎn)品以及租金補貼等貨幣補貼，均將農(nóng)民工排斥在外③。農(nóng)民工住房保障供給形式的單一性與農(nóng)民工定居城市意愿以及多樣化的居住需求形成了尖銳矛盾。

其次，不同城市面向農(nóng)民工住房保障資源配置不均衡。近年來，中國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了特大城市規(guī)模迅速膨脹、中小城市和小城鎮(zhèn)相對萎縮的兩極化傾向[8]，由此也引發(fā)住房保障資源配置的不均衡。大城市和特大城市由于其產(chǎn)業(yè)集聚、就業(yè)機會、公共服務等方面的優(yōu)勢，對農(nóng)民工的吸引力也較大，農(nóng)民工規(guī)模較大，住房保障資源供給集中在大城市。相反，中小城鎮(zhèn)住房保障資源供給則相當有限。然而，這種貌似合理的住房保障資源配置在未來勢必會持續(xù)強化農(nóng)民工向大城市流動趨勢，進一步擴大城市差距，既不符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，也不能有效應對目前出現(xiàn)的農(nóng)民工“逆向流動”態(tài)勢④。因而有必要逐步增加中小城鎮(zhèn)住房保障供給，為引導農(nóng)民工向中小城鎮(zhèn)流動提供新的驅(qū)動力，破解城市發(fā)展兩極分化困境。

最后，各地出臺的農(nóng)民工住房保障政策申請門檻普遍偏高。筆者通過梳理北上廣以及濟南、青島、南京、長春、鄭州等城市的農(nóng)民工保障房申請資格發(fā)現(xiàn)，各城市無一例外地將農(nóng)民工納入到住房保障范圍，但申請門檻比城市中的低收入群體要高，除對住房情況和家庭財產(chǎn)收入等作出明確規(guī)定外，還規(guī)定了其在本地居住的年限并必須提供暫居證明、繳納社會保險的年限、是否有穩(wěn)定的收入來源等，將進城時間較短、尚未獲得穩(wěn)定收入的農(nóng)民工排斥在外⑤。研究表明，全國農(nóng)民工分配到政府提供的保障房的比例僅占 0.1%和 0.2%⑥，數(shù)量極為有限，農(nóng)民工住房保障政策覆蓋范圍非常小。

2．農(nóng)民工住房保障政策變異性失靈

政策變異性失靈是指政策在實際執(zhí)行過程中，因執(zhí)行效率低下而出現(xiàn)結(jié)果與既定目標偏離，甚至完全違背目標而產(chǎn)生的政策無效或負效應。美國公共行政學者艾莉森指出，在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占 10%，而其余 90%取決于有效的執(zhí)行，也就是說成功的政策方案有賴于成功的執(zhí)行[9]。盡管近年來針對農(nóng)民工住房保障的政策文本規(guī)范日趨完備，但從實踐來看，有些地方政府或部門往往從局部利益出發(fā)，對上級政策采取“選擇性執(zhí)行”或“象征性執(zhí)行”，造成政策文本與政策運行的脫節(jié)，即存在著事實上的“執(zhí)行偏差”。

首先，部分地方政府對政策選擇性執(zhí)行，導致符合條件的農(nóng)民工無法有效申請到保障房。目前，各城市保障房的審核程序、規(guī)章等已漸趨完備，目的是確保審核的公平可靠，將有限的住房保障資源分配到住房困難家庭手中。然而，由于農(nóng)民工人戶兩地、流動性較強、就業(yè)方式多樣性、隱形收入無法查明等特點，審核環(huán)節(jié)存在很大的難度，難以準確把握申請者的收入、資產(chǎn)和住房狀況。另外，審核過程往往涉及諸多單位和部門，在實際操作中彼此缺乏溝通聯(lián)系，造成政府審核困難，使政府更傾向于減少對流動人口申請的審核。因此，在缺少外部監(jiān)督的情況下，部分地方政府在審核過程中產(chǎn)生執(zhí)行上的排斥，農(nóng)民工進入住房保障難度增大⑦。此外，保障房一般按照略低于同地段住房市場租金水平的原則來確定租金標準，相對而言并無比較優(yōu)勢，加之租金補貼申請困難，導致大量中低收入農(nóng)民工放棄申請保障房，造成事實上的被排斥。

其次，保障房地理位置偏遠，空間失配現(xiàn)象明顯，職住分離影響嚴重，抑制了農(nóng)民工申請積極性。在保障房選址上，住建部明確要求：“保障性住房應當優(yōu)先安排在交通便利、公共設施較為齊全的區(qū)域”，然而，受城市土地區(qū)位價格與“土地財政”影響，大多數(shù)地方政府將保障房建在城市邊緣。青島白沙灣片區(qū)是全國最大的保障房項目(包含公租房 3 797套，限價房 6 253套)，因位置偏遠、配套設施不完善逐漸成為一座空城，事實上，青島保障房空置現(xiàn)象并非孤例⑧。顯而易見，保障房建設的 “空間失配”以及引發(fā)的職住分離問題，已成為阻礙目標群體申請或入住保障房社區(qū)的重要因素。另外，還有相當多的城市將本地居民不愿申請的公租房分配給符合申請資格的農(nóng)民工，這些公租房位置更為偏遠，公建配套設施更加匱乏，尤其是不便利的公共交通使得農(nóng)民工出行難、就業(yè)難，無疑增加了對價格敏感的農(nóng)民工的生活成本。而且，這樣的居住方式不符合“混合居住”的理念，缺少與城鎮(zhèn)居民交流的機會，生活方式、價值觀念等并不會發(fā)生多大改變，使得在同一城市內(nèi)部出現(xiàn)了城市居民與外來人口并存的新 “二元結(jié)構(gòu)”，變相加劇了公租房淪為城市貧民窟溫床的可能性，阻滯了農(nóng)民工的城市融入，大大降低了農(nóng)民工申請公租房的積極性。

由于農(nóng)民工住房保障政策本身的固有缺陷以及執(zhí)行偏差，農(nóng)民工的住房問題并未得到根本改善。據(jù) 2014年中國農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示，農(nóng)民工居住在在單位宿舍和租賃住房的比例較大，其次是居住在工棚。農(nóng)民工租賃住房也主要是與他人合租私房，所占比例達到 67.3%[10]。當前中國正處于新型城鎮(zhèn)化的攻堅階段，核心是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，而農(nóng)民工是市民化的主體，住房以及由其附帶的城市基本公共服務問題是影響農(nóng)民工市民化的關鍵。若解決不好農(nóng)民工的住房問題，實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化將遙不可及。

二、農(nóng)民工住房保障政策失靈的原因分析

本文試圖從供給角度入手，分析導致農(nóng)民工住房保障政策失靈的深層原因，以完善農(nóng)民工的住房保障政策。

1．政府對農(nóng)民工住房保障問題認識不到位

首先，政府未能將解決農(nóng)民工住房問題和推進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展統(tǒng)籌起來進行頂層設計。當前城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)兩極分化并有加劇趨勢，如何將農(nóng)民工住房保障納入城鎮(zhèn)化整體規(guī)劃，在促進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的同時化解中小城鎮(zhèn)住房庫存壓力，需要中央政府從城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略上高度重視。其次，地方政府認知偏差?；咀》啃枨笫侨说纳嫘枨?，保障公民的基本住房需求是政府公共服務的重要職責[11]。這就意味著任何一個公民通過自身努力無法從市場上獲得住房時，都有權(quán)從政府那里獲得保障性住房?；诔杀?收益以及短期政績考慮，相當一部分地方官員認為，為農(nóng)民工充分供給保障房，勢必進一步吸引農(nóng)民工流入本地，加劇本地財政壓力。雖然中央政府已經(jīng)明確城鎮(zhèn)住房保障是縣級以上人民政府的重要責任，但有些地方政府往往選擇性地執(zhí)行上級政府下達的住房保障建設任務，并通過提高門檻等方式將農(nóng)民工排斥在制度之外，對解決農(nóng)民工住房問題的積極性并不高，同時也缺乏相應的績效評估和監(jiān)督問責機制。

2．農(nóng)民工住房保障財權(quán)與事權(quán)不對等

影響農(nóng)民工住房保障政策執(zhí)行效果的一個重要因素就是資金問題。住房保障所需資金分為兩部分：一是建設保障房的實施成本，包括財政支出、出讓土地的機會成本等；二是以住房為基礎提供基本的公共服務所需要的支出。農(nóng)民工住房保障政策的目標不僅是為其提供穩(wěn)定的住所，而且要保障農(nóng)民工對城市基本的公共服務的可獲得性，逐漸融入城市并最終實現(xiàn)市民化。自 1994年分稅制實施以來，中央和地方實行財政上收、事權(quán)下沉的權(quán)責配置機制。住房保障的財政支出基本由縣、市級地方政府承擔。2007年后省級政府投資與中央補助資金才開始向住房保障投入，雖然近年來國家在住房保障方面的支出不斷增加，但中央支出所占比例仍維持在穩(wěn)定的較低水平，地方仍然是承擔保障房建設的主體（表1）。此外，中央財政轉(zhuǎn)移支付投向與農(nóng)民工流向不一致也在一定程度上加重了流入地政府財政負擔。在這種財政體制下，地方的局部利益與農(nóng)民工的流入或是流出密切相關。農(nóng)民工的流入意味著地方政府建設保障房的規(guī)模增大；農(nóng)民工的流出則意味著為其提供保障房的責任轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。因此，農(nóng)民工在不同地區(qū)之間的流動就造成了流入地與流出地之間的利益博弈。地方政府具有“理性經(jīng)濟人”的特征，其在制定或?qū)嵤┳》勘Ｕ险邥r必然會綜合考慮農(nóng)民工的流入或是流出對本地財政所帶來的影響，總是從本地利益最大化的角度來考慮，缺乏向農(nóng)民工供給保障房的積極性。

表1 2009—2012年 國家財政住房保障支出

3．保障房建設用地供給存在障礙

隨著大量農(nóng)民工涌入大中城市，出現(xiàn)了農(nóng)村住房大量閑置和大中城市住房供不應求的極端局面。一方面，農(nóng)村住房資源大量閑置和低效利用；另一方面大中城市住房價格高企，大量農(nóng)民工只能居住在城中村、地下室等環(huán)境較差的出租屋中。其根源就在于土地供給，目前保障房用地規(guī)定國有劃撥用地，據(jù)此設計了城鎮(zhèn)住房保障與農(nóng)村宅基地保障兩種方式，前者將保障對象主要面向城鎮(zhèn)家庭，近年來農(nóng)民工遷入城市的規(guī)模越來越大，城鎮(zhèn)住房保障政策也逐漸放開將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，從而造成城市住房供應緊張。這也可以解釋地方政府對農(nóng)民工一貫采取“經(jīng)濟上吸納、制度上排斥”的緣由。所以在新型城鎮(zhèn)化的背景下，有序推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動并自愿落戶城市，關鍵要解決好供給農(nóng)民工保障房的建設用地，解決凈流入地和凈流出地之間住房建設用地失衡的難題，實現(xiàn)商品房去庫存與保障房充分供給農(nóng)民工的雙贏局面，進而促進人口合理流動與城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

三、矯正農(nóng)民工住房保障政策失靈的策略

綜上所述，農(nóng)民工住房保障政策失靈的原因不僅在于各級政府對農(nóng)民工住房保障問題的認識不足，更在于各級政府財權(quán)與事權(quán)不對等以及土地供給方面的制衡。這使得農(nóng)民工的住房保障政策的實際效果大打折扣。因此矯正農(nóng)民工住房保障政策失靈應多管齊下，以盡快改善農(nóng)民工居住環(huán)境，破解城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

1．實施差異性的住房保障政策

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指出：“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”，表明城鎮(zhèn)化已進入結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段。農(nóng)民工住房問題是新型城鎮(zhèn)化進程中必須解決的核心問題。研究顯示，在吸引農(nóng)民工流動的因素中，經(jīng)濟因素雖然依然占據(jù)主導地位，但住房以及其他基本公共服務等因素的重要性在上升。這意味著住房保障政策可以成為引導農(nóng)民工合理流動的驅(qū)動力。對此，中央政府應重視頂層設計，將住房保障政策與城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的目標結(jié)合起來，充分發(fā)揮住房保障政策對農(nóng)民工的引導作用，促進其向中小城市有序流動，擴大中小城市規(guī)模，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展；地方政府需加強責任意識，在實際執(zhí)行中考慮到農(nóng)民工多樣化的住房需求，增加住房保障產(chǎn)品供給的種類，提高農(nóng)民工的住房滿意度。目前，各城市發(fā)展的規(guī)模和對農(nóng)民工的吸納能力不盡相同，在改善農(nóng)民工居住條件方面的能力也存在較大差異。為此，針對不同規(guī)模的城市和需求迥異的農(nóng)民工采取差異性的住房保障政策是十分必要的。

（1）針對不同規(guī)模的城市采取有差別的住房保障政策，以引導人口合理流動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。中國城市主要分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市五類，差異性住房保障政策可以依此進行區(qū)分，即根據(jù)不同類型城市采取不同的住房保障政策。對那些規(guī)模較小但發(fā)展?jié)摿^大的中小城市，可采取開放性的住房保障政策，在戶籍、居住年限、繳納社會保險等方面降低準入門檻；對已達到人口載荷上限的大城市，主要采取包括提高準入門檻等在內(nèi)的限制性的住房保障政策。加大中小城市住房保障力度有利于吸引農(nóng)民工定居，同時減輕中小城市商品房庫存壓力，推動中小城市經(jīng)濟穩(wěn)速發(fā)展。具體而言有以下幾方面。

一是在小城市實施全面開放型的住房保障政策，引導農(nóng)民工向中小城市流動，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。住房保障政策對農(nóng)民工應基本不設限制，只要符合當?shù)厣暾垪l件即可，房屋類型多樣，不僅包括公租房，還可申請經(jīng)適房、限價房、人才公寓等。申請程序簡化，周期較短。

二是在中等城市實施開放型的住房保障政策。住房保障政策準入門檻較低，除符合當?shù)貞艏丝谏暾垪l件外，需滿足繳納社會保險、辦理居住登記和簽訂勞動合同的條件，且最低年限以不超過一年為宜。面向農(nóng)民工的住房保障類型不僅包括公租房和人才公寓，還應包括經(jīng)適房、限價房等，同時簡化申請程序，縮短輪候周期。

三是在大城市實施有序的住房保障政策，促進農(nóng)民工有序流入。住房保障政策準入門檻比現(xiàn)行水平低，除符合當?shù)貞艏丝诘纳暾垪l件，需滿足繳納社會保險、辦理居住登記和簽訂勞動合同的條件，且最低年限以不超過三年為宜。住房保障類型以租為主，主要是公租房與人才公寓，同時適當限制供給數(shù)量，并適當延長輪候時間。

四是在特大城市實施謹慎型的住房保障政策，減少農(nóng)民工向大城市集聚。農(nóng)民工申請保障房時，除符合當?shù)貞艏丝诘纳暾垪l件外，還要滿足繳納社會保險、辦理居住登記和簽訂勞動合同的條件，且最低年限以不超過五年為宜。保障房類型僅為公租房，同時供給數(shù)量有限，輪候周期較長。

五是在超大城市實施嚴格限制型的住房保障政策，嚴格限制農(nóng)民工流入，控制現(xiàn)有人口規(guī)模。因此，提高保障房的準入門檻，除了符合當?shù)貞艏丝诘纳暾垪l件，還要滿足繳納社會保險、辦理居住登記和簽訂勞動合同五年以上的要求。房屋類型僅為公租房，同時供給數(shù)量非常有限，以延長申請的輪候周期。

（2）針對不同住房保障需求的農(nóng)民工進行分類供應，以滿足農(nóng)民工多樣化的居住需求。在以往研究中，農(nóng)民工往往被視為一個同質(zhì)性群體，實際上農(nóng)民工的個人擇居行為往往受經(jīng)濟收入、家庭結(jié)構(gòu)、社會文化背景、就業(yè)及留城意愿等影響[12]，其住房需求多樣化特征日益明顯。因此，應重視農(nóng)民工住房需求的差異性，盡可能滿足農(nóng)民工對住房和居住地的不同需求，針對不同的住房保障需求進行定位，提供不同類型的住房保障產(chǎn)品。住房分類供應體系應從農(nóng)民工的現(xiàn)實住房需求為出發(fā)點同時兼顧未來的住房需求進行設計，使不同住房需求的農(nóng)民工都可以獲取合適的保障房。按農(nóng)民工住房意愿和住房可支付能力(收入水平)兩個維度可將其分為六類并據(jù)此提供住房保障產(chǎn)品。如圖1：

圖1 農(nóng)民工住房分類供應體系

Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ供應方式主要面向過渡性居住需求的農(nóng)民工，以前文所述的第二類農(nóng)民工為代表，由于其受年齡、工作技能和傳統(tǒng)落葉歸根的影響，將自己看作城市的過客，其工作的城市也僅僅是暫時棲息之地，大部分選擇工作一段時間后回家，對城市居住的質(zhì)量要求不高，也缺少改善居住環(huán)境的動機。這類需求中的中低收入者可通過實物配租(公租房)或貨幣補貼(住房補貼、住房公積金)兩種方式來改善其住房環(huán)境；鼓勵中等偏高收入者通過市場租房來實現(xiàn)居住需求，并給予該群體一定程度的貨幣補貼。

Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ供應方式主要滿足永久性居住需求的農(nóng)民工，這類群體以新生代農(nóng)民工為代表，渴望融入城市并能擁有質(zhì)量較好的住所。農(nóng)民工可根據(jù)自己的收入情況申請經(jīng)濟適用房、限價房并享受租金補貼，收入較高的農(nóng)民工可通過商品房的形式來實現(xiàn)。近年來商品房住宅市場上出現(xiàn)了一定量的庫存，要鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)調(diào)整營銷策略，適當降低商品住房價格。農(nóng)民工是消化庫存壓力的主力軍，降低商品住房價格有利于中等偏高收入的農(nóng)民工購買商品房，除公積金外，政府也要給予這部分農(nóng)民工一定的貨幣補貼或稅收優(yōu)惠等并規(guī)范金融體系，完善信貸政策。

值得注意的是，當前人口流動已經(jīng)進入到“子女隨遷”的第三階段，即以家庭為單位的人口流動越來越普遍。2014年，國家計生委對流動人口進行的動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，已婚流動人口占 76.8%；夫妻一同居住的占已婚流動人口的90.6%[13]。越來越多的農(nóng)民工家庭隨遷到工作城市，因此將住房保障政策置于整個家庭的高度，提供家庭式住房將是未來農(nóng)民工住房保障的一個重要趨勢。要鼓勵農(nóng)民家庭到市場上購房，同時政府給予一定的稅收、貸款優(yōu)惠或價格補貼。

2．建立財政分權(quán)與事權(quán)分擔機制

完善農(nóng)民工住房保障政策的關鍵是建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的中央與地方關系。由于農(nóng)民工的流動性，其給地方帶來的經(jīng)濟收益顯然不會被某一地方政府獨享，但對全國來說社會收益是不會外溢的，因此在保障房建設資金方面中央政府應承擔主要的財政責任[14]。

為農(nóng)民工提供保障房的資金不僅包括建設房屋的直接成本，還包括提供一些基礎設施和公共服務所需要的間接成本，這部分間接成本所需資金主要應由地方政府承擔。因為這部分收益是固化在區(qū)位之上的，不僅對農(nóng)民工有益，而且有利于改善城市環(huán)境，增強本地區(qū)的吸引力，不會伴隨著農(nóng)民工的流動而消失。同時地方(省、市、縣)政府對當?shù)剞r(nóng)民工的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等情況是比較清楚的，可根據(jù)農(nóng)民工需要實施不同的住房保障形式，包括實物形式與貨幣形式的保障措施的提供。因此，中央與地方應建立明晰的財權(quán)與事權(quán)分擔機制，實現(xiàn)中央宏觀指導與地方微觀執(zhí)行有機結(jié)合。

此外，建立與農(nóng)民工相掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付機制。中央政府在為地方提供財政時，不能以抽象的戶籍人口而是要以常住人口為依據(jù)，從而增加中央層面的財政的流動性，并改變以往中央財政轉(zhuǎn)移支付投向與農(nóng)民工流向不一致的現(xiàn)象。建議設立農(nóng)民工專項資金，中央財政根據(jù)輸入地吸納農(nóng)民工的數(shù)量給予資金轉(zhuǎn)移支付，對吸納農(nóng)民工較多的中小城市和小城鎮(zhèn)，通過轉(zhuǎn)移支付專項資金做好基礎設施擴容，增強城市的綜合承載能力[15]，從而增強中小城市對農(nóng)民工的住房保障能力。

3．進行制度創(chuàng)新以破解土地瓶頸農(nóng)民工同時享受城鎮(zhèn)住房保障資源和老家宅基地、承包地確實有多賦權(quán)利之嫌，相對城市居民來說是不公平的?？紤]到長期城鄉(xiāng)二元分割體制造成的農(nóng)民工在收入、福利等方面與城市居民的差距以及 20多年來農(nóng)民工為城市發(fā)展的貢獻，繼續(xù)擁有宅基地或承包地無可厚非。筆者認為應有一個過渡期，不應操之過急，在這期間充分尊重農(nóng)民工的意愿，不可強制使享受城鎮(zhèn)保障房的農(nóng)民工放棄老家的承包地或是宅基地，通過制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)功能，完善土地制度，為農(nóng)民工“進城退村”創(chuàng)造條件。

一是“盤活”農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地和住房，使其能夠發(fā)揮財產(chǎn)功能，降低農(nóng)民工在城市的住房成本。目前學者們提出了建立宅基地置換機制，成立“房屋銀行”，實施“持證進城”等解決方案，各地在方案選擇時可結(jié)合本地實際情況和農(nóng)民工的意愿進行積極探索，充分發(fā)揮農(nóng)民工老家宅基地、承包地的財產(chǎn)功能，為農(nóng)民工遠離“城中村”、地下室和建筑工棚，住進保障性住房創(chuàng)造條件。對于自愿主動放棄承包地或是宅基地的農(nóng)民工給予政策鼓勵，可根據(jù)農(nóng)民工老家的宅基地或承包地的規(guī)模給予相應的資金補貼，或是在租住(購買)城鎮(zhèn)保障性住房時享受一定的價格優(yōu)惠，目的是鼓勵農(nóng)民工主動退出農(nóng)村，增強城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的拉力作用。

二是完善土地制度。解決農(nóng)民工的住房保障問題主要還是要打破地方政府對住房用地的壟斷，增加建設用地供給。一方面要在法律層面突破保障房僅可使用國有土地的限制，為將受保障對象擴大到農(nóng)民工及家庭掃清制度上的障礙。另一方面積極探索農(nóng)民工輸入地與輸出地的土地協(xié)調(diào)機制。可建立國家層面的地區(qū)協(xié)調(diào)機制，將農(nóng)民工輸入地政府保障房建設用地的增加與農(nóng)民工輸出地農(nóng)村建設用地減少掛鉤，構(gòu)成政府履行責任的激勵約束和控制機制，激勵輸入地政府為農(nóng)民工建設保障房。

注釋：

① 臺灣學者林水波、陳志瑋（2001）從政策結(jié)果與所設目標之間的偏差來界定政策失靈現(xiàn)象，認為“凡是于一定期間內(nèi)， 職司機關投入一定的資源后， 原定政策若未達成預定政策目標者， 皆可視為一種政策失靈”；馬風光（2001）以市場失靈為邏輯起點指出公共政策介入的必要性，指出公共政策失靈“是公共政策未能有效地克服市場失靈，甚至阻礙了市場機制的正常運作或加劇了市場失靈的現(xiàn)象”；彭忠益，秦衛(wèi)（2005）從公共政策過程的角度指出公共政策失靈是“一項公共政策在運行的各階段因利益主體的博弈而出現(xiàn)的非連續(xù)性的與政策制定的初始目標相背離、對政策目標群體造成的負面影響超過其獲利程度的現(xiàn)象”。

② “三高一低”是指受教育程度高、職業(yè)期高、物質(zhì)和精神享受要求高但工作耐受能力低。

③ 雖然早在 2006年國務院出臺的意見中明確規(guī)定農(nóng)民工可繳存公積金購買自住房，但也僅限于有條件的城市和單位，加之農(nóng)民工高流動性的特點，住房公積金政策在解決農(nóng)民工住房問題上并未發(fā)揮效力。

④ 農(nóng)民工逆向流動是指農(nóng)村的外出務工人員回流到輸出地的過程。近年來，一些一二線城市出現(xiàn)了外來常住人口率先“凈流出”現(xiàn)象?！?015年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2015年末，上海外來常住人口數(shù)減少了 14.77萬人，同比下降 1.5%，其在全市常住人口中的占比下降了0.5個百分點，降至40.6%。這是上海 15年來首次出現(xiàn)外來常住人口負增長的情況?？梢灶A期，隨著新型城鎮(zhèn)化全面推進、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及城市環(huán)境承載能力的“天花板”，未來將有更多一二線城市出現(xiàn)人口負增長現(xiàn)象。http://politics. chinaso.com/detail/20160315/10002000328517214580 28926454132370_1.html

⑤ 根據(jù)整理，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)城市并未公布公租房分配給農(nóng)民工的具體情況，且查閱不到完全的數(shù)據(jù)。僅有的個別城市相關信息顯示，面向農(nóng)民工分配的公租房數(shù)量有限，如 2013年 1月北京開啟最大規(guī)模的一次公租房配租，提供公租房3 336套，僅有118套面向流動人口。

⑥ 數(shù)據(jù)來源為《中國流動人口發(fā)展報告 2014年》。其中農(nóng)民工是流動人口的主力軍，因而流動人口分配保障房的情況反映了農(nóng)民工分配到保障性住房的大致情況。

⑦ 新華網(wǎng)廣州2014年1月1日報道，申請一套公租房至少需辦 7個證等待 90天，繁瑣耗時的行政審批流程，令大量需要公租房的農(nóng)民工只能望洋興嘆，選擇租賃農(nóng)民自建房。保障房空置率居高不小與農(nóng)民工住房困境形鮮明對照。http://news.nen.com.cn/system/2014/ 01/01/011684532.shtml

⑧ 根據(jù)部分省份審計署發(fā)布的公告，2012年廣東省保障房空置 11 464套，海南省空置 9 077套，云南省空置23000套；2013年廣東省空置3 003套、海南省空置數(shù)量高達26 600套。

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責任編輯：曾凡盛

Research on the failure of housing security policy of migrant workers and correction strategies

WU Bin1,2, LI Juan1
(1.Law&Politics School, Ocean University of China, Qingdao 266100, China；2.Collage of Culture and Law, Northeast University, Shenyang 110819, China)

Abstract:The housing security policy of migrant workers has inherent flaws such as type single of housing supplied, allocation disequilibrium of affordable housing resource, the exclusion of policy and small coverage range, and it also exists policy failures including selective execution of local government and spatial mismatch of affordable housing. The bias of government cognition, the imbalance between property right and office authority and the disorder of land supply are important causes resulting failure of housing security policy. So it is emergent to issue differentiated housing security, establish sharing mechanism of property right and office authority of housing security, and break the bottleneck of the land.

Keywords:migrant workers; the housing security policy; the failure of policy; correction strategy

中圖分類號：F293.3

文獻標志碼：A

文章編號：1009-2013(2016)02-0036-07

DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.02.006

收稿日期：2016－03－02

基金項目：高等學校青年教師科研專項基金(201213073)

作者簡介：吳賓(1974— )，男，陜西洛南人，副教授，東北大學公共管理博士后流動站研究人員，主要從事社會保障研究。