王　寧　魏后凱　蘇紅鍵

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京　100836）

?

對(duì)新時(shí)期中國(guó)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的思考*

王寧魏后凱蘇紅鍵

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100836）

摘要：城市貧困指發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋城鎮(zhèn)常住人口而非僅僅城鎮(zhèn)戶籍居民的貧困。文章通過對(duì)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)研究進(jìn)展的系統(tǒng)梳理，認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)水平低、覆蓋面小等局限，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亟待研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)適度的貧困標(biāo)準(zhǔn)。2013年全國(guó)家庭住戶調(diào)查首次以常住人口為基礎(chǔ)公布數(shù)據(jù)，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了重要契機(jī)。在新形勢(shì)下，盡快研究制定全國(guó)統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村貧困線在核算方法和標(biāo)準(zhǔn)水平上的并軌，有助于將城市貧困納入國(guó)家扶貧戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)反貧困戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。

關(guān)鍵詞：城市貧困；貧困標(biāo)準(zhǔn)；最低生活保障;反貧困

本刊網(wǎng)址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

過去，中國(guó)的貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，城市貧困并不是突出問題。近年來，隨著農(nóng)業(yè)人口的快速轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國(guó)城市的低收入群體不斷增加，城市貧困問題日益成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市與農(nóng)村反貧困并重的新階段。然而，由于缺乏統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)家層面還難以準(zhǔn)確評(píng)估全國(guó)的城市貧困狀況，也難以制定全國(guó)統(tǒng)一的城市反貧困政策。為此，當(dāng)務(wù)之急是盡快統(tǒng)一當(dāng)前使用的各種不同標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)制定適合的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，以精準(zhǔn)識(shí)別、治理城市貧困，真正確保到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、關(guān)于城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究進(jìn)展

城市貧困指發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋城鎮(zhèn)常住人口而非僅僅城鎮(zhèn)戶籍居民的貧困。具體來說，城市貧困是指城鎮(zhèn)地區(qū)的常住居民個(gè)人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準(zhǔn)無法達(dá)到當(dāng)?shù)仄毡檎J(rèn)可的、有尊嚴(yán)的最低水平，綜合表現(xiàn)為消費(fèi)水平及收入水平低，享受到的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)以及用于個(gè)體發(fā)展的各類資源少于當(dāng)?shù)卣Ｋ?，極大地限制了他們自身發(fā)展的能力。對(duì)城市貧困問題的把握，需要有一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，以便于制定有針對(duì)性的反貧困措施。目前有關(guān)城市貧困的標(biāo)準(zhǔn)主要有絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和組合式貧困標(biāo)準(zhǔn)三類（見表1）。

一是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，主要采用實(shí)際收入或消費(fèi)水平進(jìn)行度量。這種標(biāo)準(zhǔn)無論如何構(gòu)造，立足點(diǎn)在于識(shí)別滿足個(gè)體生存的狀態(tài)。如世界銀行的1.25美元的日均消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（2008年從1美元調(diào)整為1.25美元，2011年再次調(diào)整為1.92美元，并會(huì)根據(jù)購(gòu)買力平價(jià)PPP不斷調(diào)整），它實(shí)質(zhì)上衡量的是低收入國(guó)家的極端貧困狀況。（1）還有一些發(fā)展中國(guó)家使用基于每日滿足一定熱量需求的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或在食品消費(fèi)的基礎(chǔ)上加入非食品消費(fèi)指標(biāo)（如緬甸）。中國(guó)的農(nóng)村貧困線在2011年提高前一直按滿足人均每天攝入2100大卡路里熱量需求進(jìn)行計(jì)算。2011年中國(guó)官方對(duì)外公布的農(nóng)村貧困線（2300元/人·年）則是一種收入線。綜合來看，這類標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單直觀，在用于研究發(fā)展中國(guó)家存在的極端或赤貧問題以及進(jìn)行國(guó)際比較時(shí)使用較為方便。但隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這種極端貧困線將越來越不適用。另外，Osberg and Xu（2008）也指出，國(guó)際貧困線會(huì)因所使用的PPP計(jì)算方法不同而有差異，從而導(dǎo)致在國(guó)際比較時(shí)，各國(guó)的貧困水平變動(dòng)較大。

表1　現(xiàn)有三類城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較

二是相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，常常采用一個(gè)社會(huì)中等收入水平的一定比例，如50%，作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。[2]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1976年提出以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線，用于成員國(guó)的貧困狀況對(duì)比。目前發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)絕對(duì)貧困的情況極少，主要使用相對(duì)貧困線，如英國(guó)、日本、美國(guó)等。相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際應(yīng)用中也存在一些區(qū)別，如美國(guó)的貧困線2000年時(shí)為中等收入水平的27%，使用家庭總收入，并隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整；歐盟2001年提出的萊肯指標(biāo)中的金融貧困線設(shè)定為國(guó)家中等可支配收入水平的60%。[3]相對(duì)貧困線會(huì)隨著各國(guó)消費(fèi)水平不同而有差異。按相對(duì)貧困線測(cè)算的貧困人口會(huì)比按絕對(duì)貧困線測(cè)算的貧困人口多，因?yàn)橄鄬?duì)貧困線與該經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)，相對(duì)靈活。

三是組合式標(biāo)準(zhǔn)。由于使用絕對(duì)貧困或相對(duì)貧困單一標(biāo)準(zhǔn)過于簡(jiǎn)單，并不能反映貧困中的不平等問題，因而出現(xiàn)了一些組合式的衡量貧困的指標(biāo)，以更全面地反映貧困狀況。如，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在1990年的《人類發(fā)展報(bào)告》中開始使用HDI來輔助單一的消費(fèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)，它以人類發(fā)展的三個(gè)基本維度來衡量一國(guó)取得的平均成就，這三個(gè)維度分別為預(yù)期壽命、教育水準(zhǔn)和生活質(zhì)量（1990）。HDI的出發(fā)點(diǎn)在于，通過促進(jìn)人類發(fā)展的途徑，實(shí)現(xiàn)反貧困目的。2010年《人類發(fā)展報(bào)告》采用了Alkire-Foster方法，發(fā)布了104個(gè)國(guó)家和地區(qū)的多維貧困指數(shù) （聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署，2010）。另外，F(xiàn)GT指數(shù)和森的家庭貧困指標(biāo)能夠同時(shí)反映貧困發(fā)生率 （incidence）、貧困的深度（intensity）和窮人之間的不平等（inequality）三個(gè)方面，并可分解。[1][2]因此，這種多維貧困指數(shù)比單一的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，能更好地兼顧貧困人口中存在的不平等問題。但這兩種指數(shù)在實(shí)際中應(yīng)用較少。這種組合式的指標(biāo)，將一系列能夠量化及反映不平等狀況的因素納入測(cè)算，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的橫向比較?？傮w來看，不論多么復(fù)雜的多維標(biāo)準(zhǔn)，仍以一定的收入或消費(fèi)貧困線為基礎(chǔ)，但存在主觀性較強(qiáng)的問題。[2]另外，在估算貧困人口規(guī)模時(shí)，使用多維貧困指標(biāo)還存在著如何加總的問題。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究，與國(guó)際研究的側(cè)重點(diǎn)有所不同。中國(guó)目前還沒有統(tǒng)一的城市貧困線，因此國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使城市貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，且多數(shù)遵從的是一種絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)在確定城鎮(zhèn)居民的貧困標(biāo)準(zhǔn)線時(shí)，通常采用恩格爾系數(shù)法和維持生活基本需求費(fèi)用兩種方法。［9］唐鈞（1997）曾提出一種綜合法：首先用生活形態(tài)法來確定貧困群體，其次用市場(chǎng)菜籃法來確定生活必需品的清單和貧困線，最后求出收入比例和恩格爾系數(shù)作為將來調(diào)整的依據(jù)。這種方法從識(shí)別貧困群體、根據(jù)社會(huì)進(jìn)步調(diào)整來說，是可取的。因?yàn)樗啾葻崃啃枨蠓?，更能接近于貧困群體的生活狀態(tài)；但由于作者提出時(shí)間較早，在當(dāng)時(shí)的國(guó)情背景下其計(jì)算顯得相對(duì)復(fù)雜，在調(diào)查生活狀態(tài)時(shí)也容易受一些客觀因素影響，操作起來比較困難。［10］安曉寧（2012）［11］和邊恕（2014）［12］利用ELES模型（擴(kuò)展性線性支出模型）方法對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)貧困進(jìn)行度量，并對(duì)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。但這種方法基于對(duì)居民個(gè)體及消費(fèi)需求的假設(shè)，與現(xiàn)實(shí)存在一定差異。童星和劉松濤（2000）利用多元回歸模型來測(cè)定城市居民的最低生活保障線。楊立雄（2010）［13］則認(rèn)為馬丁法最適合作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，因?yàn)樗c最低生活保障目標(biāo)一致。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)目前的低保標(biāo)準(zhǔn)太低，應(yīng)該按照國(guó)際貧困線2美元來測(cè)算中國(guó)的城市貧困規(guī)模。［14][15］一些學(xué)者還專門針對(duì)單個(gè)城市或地區(qū)進(jìn)行了分析［16][17］，這種分析通常是對(duì)一些大城市如北京、上海等進(jìn)行抽樣調(diào)查，通過特定分析，能夠得出一些有意義的結(jié)論，但它無法反映全國(guó)的總體情況。國(guó)內(nèi)有一些學(xué)者從多維貧困的視角來分析中國(guó)的城市貧困狀況，試圖發(fā)現(xiàn)使用單一標(biāo)準(zhǔn)無法反映的問題。［18][19］但這種方法需要調(diào)查的數(shù)據(jù)較多，況且中國(guó)的社會(huì)保障及公共服務(wù)仍處于不斷完善的階段，目前還不具備大面積推廣的條件。

二、中國(guó)現(xiàn)行城市貧困標(biāo)準(zhǔn)及其存在的問題

中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家貧困線是針對(duì)農(nóng)村貧困提出的，這是一種絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。至今為止，中國(guó)仍沒有提出一個(gè)統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際操作的情況來看，中國(guó)的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了城市貧困線的角色；但這種低保標(biāo)準(zhǔn)因存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)水平低、覆蓋面小等方面的局限，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

1.目前中國(guó)還缺乏統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)

目前，中國(guó)城市反貧困的職能分散在諸多部門，各部門對(duì)城市貧困人口的范圍界定差異較大，標(biāo)準(zhǔn)不一。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門把失業(yè)下崗人員和離退休職工看成貧困人口，工會(huì)系統(tǒng)把“基層單位特困職工”視為貧困人口，民政部門把最低生活保障對(duì)象視為貧困人口，而統(tǒng)計(jì)部門一般把收入分組中的最低收入組的5%確定為貧困人口。［20］這些貧困標(biāo)準(zhǔn)有的只針對(duì)特定類型人群，而且既有絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，也有相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，城市最低生活保障受眾面最廣、數(shù)據(jù)較完整，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的作用。這也反映出，與農(nóng)村貧困相比，目前中國(guó)對(duì)城市貧困問題重視不足、缺乏統(tǒng)籌，貧困標(biāo)準(zhǔn)和反貧困措施呈現(xiàn)出部門化、碎片化的特征。

正是這種缺乏統(tǒng)一城市貧困標(biāo)準(zhǔn)問題的存在，才出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)學(xué)者用多種方法試圖將標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的努力。不同學(xué)者從多視角出發(fā)，采用基本生活法、恩格爾系數(shù)法、比例法、綜合法、多元回歸法等不同方法，試圖得到一條統(tǒng)一的城市貧困線，或者對(duì)現(xiàn)有的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)，或者直接采用國(guó)際上流行的2美元貧困線。而貧困標(biāo)準(zhǔn)的差異，極大地影響了對(duì)現(xiàn)階段城市貧困狀況和程度的判斷，進(jìn)而影響城市反貧困措施的制定。

2.城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在諸多局限

1999年9月國(guó)務(wù)院頒布了 《城市居民最低生活保障條例》，要求各地方政府從實(shí)際出發(fā)制定自己的低保標(biāo)準(zhǔn)，從而確保了城市最低生活保障制度在全國(guó)的推廣實(shí)施。目前，全國(guó)各地基本上是把城市低保標(biāo)準(zhǔn)等同于城市貧困線。用低保標(biāo)準(zhǔn)來衡量城市貧困的好處是，可以把貧困度量與社會(huì)救助政策結(jié)合起來，并考察政策執(zhí)行的效果。［21］但是，這種簡(jiǎn)單的類推方法并不能從根本上全面解決城市貧困問題，它具有諸多方面的局限。

（1）各地城市低保標(biāo)準(zhǔn)差異較大。按照現(xiàn)行的制度，城市低保標(biāo)準(zhǔn)往往由各地自行制定，各地方法不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊。特別是，各地的城市低保標(biāo)準(zhǔn)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力和努力程度的影響較大，地區(qū)間可比性較差。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地方財(cái)力充裕，城市低保標(biāo)準(zhǔn)通常較高；而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，受制于地方自身的財(cái)力，城市低保標(biāo)準(zhǔn)通常較低。我們利用2014年各省的城市低保標(biāo)準(zhǔn)和各省當(dāng)年人均一般預(yù)算公共財(cái)政收入做相關(guān)分析，結(jié)果顯示二者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.846。利用兩組數(shù)據(jù)的對(duì)數(shù)值作圖 （見圖1），這種相關(guān)關(guān)系表現(xiàn)更加明顯：人均財(cái)政收入較高的省份，其城市低保標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)也高。根據(jù)民政部2015年第四季度數(shù)據(jù)，最高的上海城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。從地市和區(qū)縣水平來看，這種差距將更大，二者表現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的廣東深圳城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)為800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68 元/月，前者是后者的3.02倍；在全部區(qū)縣（含開發(fā)區(qū)等）中，最高與最低城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距則達(dá)到4.34倍。

（2）城市低保覆蓋范圍較小?，F(xiàn)實(shí)中，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市貧困人口類型變得日益多樣化，城市低保因功能和性質(zhì)不同，目前還難以全部覆蓋城市貧困人口。城市低保最初主要是針對(duì)國(guó)有企業(yè)體制改革出現(xiàn)的下崗、失業(yè)人員和“三無”（無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人）人員。以2002年為例，下崗和失業(yè)人員就占到當(dāng)年享受城市低保人群的44.2%。再對(duì)比2009年和2015年的數(shù)據(jù)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在城市低保對(duì)象中，殘疾人、老年人這樣的特殊人群，以及靈活就業(yè)人員所占比重不斷增加，女性群體所占比重也有所上升。到2015年第1季度，靈活就業(yè)人員接受低保的比例已經(jīng)超過登記失業(yè)人群，達(dá)到22.66%，占到第一位（見表2）。

需要指出的是，雖然近年來城市低保的覆蓋范圍在不斷擴(kuò)大，但受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的束縛，城鎮(zhèn)常住的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至今仍沒有完全納入城市低保范圍。這一部分群體往往收入水平低且不穩(wěn)定，一旦面臨風(fēng)險(xiǎn)或遇到不穩(wěn)定因素，將表現(xiàn)更為脆弱。目前，已經(jīng)有不少地區(qū)在探索按居住地來推行城市低保措施，如天津2012年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好人戶分離家庭最低生活保障待遇審批工作的通知》中規(guī)定，最低生活保障制度要堅(jiān)持居住地與戶籍地一致的原則，人戶分離的家庭具備戶籍登記條件的，應(yīng)當(dāng)先在居住地登記常住戶口，然后申請(qǐng)最低生活保障待遇。青島市也在試行“戶居分離”，符合條件的外來人口均可在居住地申請(qǐng)低保。

圖1　各省城市低保與其人均財(cái)政收入關(guān)系示意圖

（3）城市低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。雖然城市低保標(biāo)準(zhǔn)定位于?；荆覀兝贸擎?zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中低收入戶（20%）的可支配收入與低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2010年以來，低保標(biāo)準(zhǔn)（按年計(jì)）連低收入戶可支配收入的40%都不到（見圖2）。我們進(jìn)一步利用城鎮(zhèn)住房調(diào)查數(shù)據(jù)中5%困難戶的現(xiàn)金消費(fèi)支出構(gòu)成進(jìn)行比對(duì)：2012年的數(shù)據(jù)表明，這一組別居民的最大消費(fèi)支出，依次是食品（46.8%）、居?。?1.9%）和文教娛樂（9.6%）；在居住與醫(yī)療保健兩項(xiàng)支出中，這一組別人口的消費(fèi)比例是最高的，但其文教娛樂開支項(xiàng)卻又是各組別中比例最低的。這表明，最困難戶家庭只能滿足最基本的消費(fèi)支出，對(duì)于提升自身及子女人力資本水平的支出只能保持在較低的水平，一旦面對(duì)生病等重大意外事故，其生活將陷入困境。即便如此，從消費(fèi)支出水平來看，5%最困難戶可支配收入還是要高于當(dāng)年的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。

表2　2009年和2015年城市低保來源變化

圖2　城市低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)低收入戶可支配收入比較

3.現(xiàn)有城市低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)

中國(guó)在2010年時(shí)人均GDP已達(dá)到4434美元，越過世界銀行劃分中等偏下與中等偏上收入經(jīng)濟(jì)的分界線，跨入了中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列。按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中等偏下收入與中等偏上收入經(jīng)濟(jì)的分界線，2010年為人均國(guó)民總收入（GNI）3975美元，2012年為4086美元。［23][24］根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2010年中國(guó)人均GNI為4260美元，2012年為5740美元，已經(jīng)穩(wěn)定進(jìn)入中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列。同時(shí)，從城鎮(zhèn)化水平來看，中國(guó)自2012年以常住人口口徑計(jì)算的城鎮(zhèn)化率已超過50%，2014年則達(dá)到54.77%。可以說，中國(guó)正逐步從農(nóng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變，并向2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)邁進(jìn)。在這樣的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，城市貧困問題必須引起高度重視，中國(guó)各地廣泛使用的城市低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從?；旧嫦蚋叩膶哟翁嵘?。

2015年，世界銀行按照2011年購(gòu)買力平價(jià)對(duì)國(guó)際貧困線進(jìn)行了較大調(diào)整，其中極端貧困標(biāo)準(zhǔn)從此前的每人每天1.25美元調(diào)整為1.92美元，中度貧困標(biāo)準(zhǔn)從每人每天2美元調(diào)整為3.10美元。由表3可以看出，自2005年以來，中國(guó)各年的城市低保標(biāo)準(zhǔn)均高于按照國(guó)際購(gòu)買力平價(jià)（PPP）計(jì)算的國(guó)際貧困線，但卻基本上低于按照當(dāng)年匯率計(jì)算的國(guó)際貧困線。由于國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為2011年調(diào)整PPP有高估中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的嫌疑，我們對(duì)按照PPP計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果持謹(jǐn)慎態(tài)度。從2013年起，低保標(biāo)準(zhǔn)超過了按照當(dāng)年匯率計(jì)算的國(guó)際貧困線，表明中國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)（全國(guó)平均值）越過了極端貧困線，但與小康貧困線卻相差較大。雖然按照現(xiàn)行的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，似乎可以認(rèn)為中國(guó)的城市低?；旧蠈?shí)現(xiàn)了“保生存”的目標(biāo)，已經(jīng)突破了國(guó)際極端貧困線。另外，還需要注意的是，國(guó)際貧困線是消費(fèi)線，而中國(guó)的低保線為收入線，如果考慮這一點(diǎn)，中國(guó)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，仍可認(rèn)為是針對(duì)溫飽的極端貧困標(biāo)準(zhǔn)。為此，就可以理解為何一些學(xué)者在研究中直接使用中度國(guó)際貧困線的做法。[14][15]當(dāng)然，目前中國(guó)還沒有進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，不可能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家直接使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的做法，但現(xiàn)有的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不相符。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，就必須調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，逐步向國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)看齊。

總之，通過國(guó)際比較我們知道，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列，并逐步由農(nóng)村型社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市貧困問題應(yīng)當(dāng)引起高度的重視。下一階段，可以考慮根據(jù)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城市貧困現(xiàn)狀，逐步調(diào)整城市貧困標(biāo)準(zhǔn)；但不可能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的做法完全采取相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，而是同時(shí)使用絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步過渡。為確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，需要不斷調(diào)高城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，以保障廣大低收入群體能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

三、調(diào)整完善城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的基本思路

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中等偏上收入經(jīng)濟(jì)行列，當(dāng)前的城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能適應(yīng)城市貧困人口多樣化、脆弱性增加的需要，需要超越“生存”界線提高貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，考慮目前中國(guó)的反貧困措施較為分散，僅靠城市低保難以應(yīng)對(duì)目前復(fù)雜的城市貧困問題。在新的發(fā)展階段，必須建立全國(guó)統(tǒng)一的城市貧困線，并逐步將城市貧困納入國(guó)家扶貧政策中。

表3　中國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)現(xiàn)有城市貧困標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，在調(diào)整完善城市貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們認(rèn)為需要遵循以下四個(gè)原則：首先，城市貧困對(duì)象應(yīng)以城鎮(zhèn)常住人口為依據(jù)，并根據(jù)外來務(wù)工人員的遷移類型、在城鎮(zhèn)居住的時(shí)間、意愿、就業(yè)和收入情況等，明確將長(zhǎng)期居住、愿意留城的外來務(wù)工人員全部納入進(jìn)來，作為城市反貧困的重要對(duì)象。其次，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整完善要有利于防范貧困的發(fā)生，而不僅僅限于解決溫飽，從而為制定有針對(duì)性的城市救助政策提供依據(jù)。再次，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)要以滿足基本生活為主，但這個(gè)“基本生活”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相對(duì)概念，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升而提升。考慮目前支出占比較高的教育及醫(yī)療費(fèi)用，可通過增加檔次與彈性，方便識(shí)別貧困的層次，避免漏掉貧困線邊緣的群體。此外，由于目前各地的城市貧困狀況差異較大，從全國(guó)來看，既有小部分受困于溫飽的絕對(duì)貧困，也有越來越多的因社會(huì)不平等而形成的相對(duì)貧困，因此，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)能兼顧這兩類貧困?；谶@些考慮，我們提出以下調(diào)整完善城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的基本思路。

第一，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織開展的2013年城鄉(xiāng)一體化住戶調(diào)查，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑上為城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的可比奠定了基礎(chǔ)。此次調(diào)查統(tǒng)一按常住地進(jìn)行概率抽樣，首次將城鎮(zhèn)住戶調(diào)查與農(nóng)村入戶調(diào)查合并，較好地覆蓋了戶籍人口和流動(dòng)人口。因此，可在2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，設(shè)定全國(guó)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村貧困線在方法上的統(tǒng)一，逐步將城市貧困納入國(guó)家扶貧政策中。中央已經(jīng)明確，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；屆時(shí)可在現(xiàn)有低保政策的基礎(chǔ)上，制定涵蓋城鄉(xiāng)人口、全國(guó)統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各地區(qū)和城鄉(xiāng)居民生活費(fèi)用的差異進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，由此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的一體化，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困工作。當(dāng)前，要有計(jì)劃地穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助和低保政策的接軌，有條件的地區(qū)應(yīng)該先行一步。

第二，根據(jù)熱量支出計(jì)算食品線，兼顧健康需求。中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)公布了2013版新修訂的《中國(guó)居民膳食營(yíng)養(yǎng)素參考攝入量（DRIs）》。這一版本增加了對(duì)一些營(yíng)養(yǎng)元素的建議攝入量，但沒有對(duì)熱量值做太大的提高。雖然現(xiàn)代社會(huì)人們的生活習(xí)慣（如戶外活動(dòng)時(shí)間減少）以及從事體力勞動(dòng)量的下降，但現(xiàn)實(shí)仍然是最貧困的人需要從事大量體力勞動(dòng)，所需要的熱量要高。因此，可以18~ 50歲中度活動(dòng)水平男性和女性日需熱量的平均值（2500卡路里）作為計(jì)算貧困標(biāo)準(zhǔn)的最低熱量。（2）另外，隨著社會(huì)進(jìn)步，人們對(duì)健康的需求越來越多。因此，在參考熱量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還要考慮貧困人口維持健康（而不僅僅是生存）所需要的營(yíng)養(yǎng)攝入，以更好地確定食物種類及數(shù)量?？紤]各地生活習(xí)慣方面的差異，應(yīng)以省為單位統(tǒng)籌。

第三，依托城鄉(xiāng)家庭入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以20%的低收入戶的生活狀態(tài)為參照確定非食品消費(fèi)部分。對(duì)于非食品部分，可以根據(jù)20%的低收入戶的生活需要確定，不具備條件的地區(qū)可以考慮直接利用恩格爾系數(shù)調(diào)整。但考慮中國(guó)即將進(jìn)入小康社會(huì)，不應(yīng)繼續(xù)使用恩格爾系數(shù)中60%的絕對(duì)貧困線。因?yàn)?，近年來中?guó)城鎮(zhèn)及農(nóng)村的恩格爾系數(shù)變化已經(jīng)處于50%以下的水平。2013年城鄉(xiāng)住戶調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為35%，而農(nóng)村地區(qū)為37.7%。具體可參考20%的低收入戶的恩格爾系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并增加檔次（如同時(shí)使用50%和45%調(diào)整，得到高低兩條非食品線），防止遺漏掉貧困線邊緣的群體。

第四，貧困線調(diào)整不宜過于頻繁。貧困線調(diào)整，會(huì)導(dǎo)致受助群體發(fā)生變化，而且核查受助者的家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況的工作量較大。從美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)的生活保護(hù)制度調(diào)整周期來看，基本上都以一年為周期。在調(diào)整期內(nèi)，貧困線不作調(diào)整，只采用臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼措施對(duì)受助者進(jìn)行彌補(bǔ)，保證貧困線實(shí)際購(gòu)買力不變。[13]

四、結(jié)　語

中國(guó)近年來城市人口自然增長(zhǎng)保持穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化水平的提升很大程度上是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口推動(dòng)的。2014年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人，其中外出農(nóng)民工為1.68億人，本地農(nóng)民工為1.06億人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力量，也是中國(guó)城市貧困的重要來源。[25]當(dāng)然，從減少中國(guó)的貧困人口出發(fā)，城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的流動(dòng)是正確方向。但隨著中國(guó)城市貧困人口類型或者說來源的多樣化，現(xiàn)在的問題是：一方面，城市中存在著大量遷移人口，由于各城市、城鄉(xiāng)間的貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不對(duì)接，使得新的城市貧困人口處于未被覆蓋的尷尬境地。另一方面，中國(guó)目前仍沒有制定統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，也未開展全國(guó)城市貧困人口狀況調(diào)查，在城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低且不統(tǒng)一的情況下，對(duì)城市貧困的真實(shí)情況反映不準(zhǔn)確。

根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為城市貧困的界定必須以常住人口為對(duì)象。目前中國(guó)以城市低保為基礎(chǔ)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋不足，已不適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)適當(dāng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調(diào)整。2013年家庭住戶調(diào)查數(shù)據(jù)首次以常住人口為基礎(chǔ)公布數(shù)據(jù)，這為未來構(gòu)建統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)奠定了良好的基礎(chǔ)。為此，可在2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上設(shè)定全國(guó)的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，并積極推進(jìn)與農(nóng)村貧困線在方法上的統(tǒng)一，從而逐步將城市貧困納入國(guó)家扶貧困政策中，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題。

注釋：

（1）世界銀行有兩條貧困線：一條中度貧困線，用于小康社會(huì)，標(biāo)準(zhǔn)是每人每日收入2美元；另一條是絕對(duì)貧困線或極端貧困線，用于撒哈拉以南非洲等二十余個(gè)世界上最貧窮的國(guó)家，標(biāo)準(zhǔn)是每人每日收入1.25美元。

（2）楊立雄（2010）使用2200卡路里作為最低熱量需求標(biāo)準(zhǔn)。但我們認(rèn)為，此標(biāo)準(zhǔn)雖然比農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算中使用的2100卡路里高，但相差不太大。貧困人口從事體力勞動(dòng)的偏多，使用輕度活動(dòng)熱量需求標(biāo)準(zhǔn)不太適宜。

參考文獻(xiàn)：

［1］Essama-Nssah，B.Impact of growth and distribution on poverty in Madagascar[J].Review of Income and Wealth，1997，43（2）：239-252.

［2］Osberg，L.and Xu，K.How should we measure poverty in a changing world?Methodological issues and Chinese casestudy[J].ReviewofDevelopment Economics，2008，12（2）：419-441.

［3］Notten，G.，Neubourg C.D.Monitoring absolute and relative poverty：“not enough”is not the same as “much less”[J].Review of Income and Wealth，2011，57（1）：247-269.

［4］Higuchi，Y.Thedynamicsofpovertyandthepromotion of transition from non-regular to regular employment in Japan：economic effects of minimum wagerevisionandjobtrainingsupport[J].The Japanese Economic Review，2008，64（2），147-200.

［5］Ahmed，S.孟加拉國(guó)的減貧策略及發(fā)展歷程［R］.中國(guó)國(guó)際扶貧中心（IPRCC）網(wǎng)站，2010.

［6］左常升.世界各國(guó)減貧概要（第一輯）［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［7］The United Nations of Development Programme. HumandevelopmentReport[M].Oxford:Oxford University Press，1990.

［8］The United Nations of Development Programme. HumandevelopmentReport[M].Oxford:Oxford University Press，2010.

［9］童星，劉松濤.城市居民最低生活保障線的測(cè)定［J］.社會(huì)學(xué)研究，2000，（4）：42－54.

［10］唐鈞.確定中國(guó)城鎮(zhèn)貧困線方法的研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，1997，（2）：60－70.

［11］安曉寧.基于ELES模型的中國(guó)城鎮(zhèn)貧困度量研究［D］.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

［12］邊恕.城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多層次量化與調(diào)整機(jī)制研究［J］.人口與發(fā)展，2014，20（3）：52－58.

［13］楊立雄.貧困線計(jì)算調(diào)整機(jī)制比較研究［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較（雙月刊），2010，（5）：52－62.

［14］夏慶杰，宋麗娜，Appleton S.中國(guó)城鎮(zhèn)貧困的變化趨勢(shì)和模式：1988—2002［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，（9）：96－111.

［15］王朝明，馬文武.中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的貧困問題：按要素分解分析 ［J］.中國(guó)人口資源與環(huán)境，2014，24（10）：94－103.

［16］馬清裕,等.北京城市貧困人口特征、成因及解困對(duì)策［J］.地理研究，1999，18（4）：400－406.

［17］周海旺.城市貧困人口的現(xiàn)狀和解困政策研究——以上海為例［J］.人口研究，2001，25（2）：10－16.

［18］王小林,等.中國(guó)多維貧困測(cè)量：估計(jì)和政策含義［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（12）：4-23.

［19］楊洋，馬勁驍.流動(dòng)人口與城市相對(duì)貧困的實(shí)證研究［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2012，（10）：125－128.

［20］魏后凱，鄔曉霞.中國(guó)的反貧困政策：評(píng)價(jià)與展望［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，10（2）：56－68.

［21］都陽.中國(guó)的城市貧困：趨勢(shì)、政策與新的問題［R］.2007年中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)報(bào)告第34期.

［22］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.2014年中國(guó)城鄉(xiāng)住戶調(diào)查年鑒［M］.北京：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出版社，2014.

［23］World Bank.World Development Report 2012：Gender Equality and Development[R].Washington，DC：World Bank，2011.

［24］World Bank.World Development Report 2014：Risk and Opportunity—Managing Risk for Development [R].Washington，DC：World Bank，2013.

［25］魏后凱,王寧.參與式反貧困：中國(guó)城市貧困治理的方向［J］.江淮論壇，2013，（5）：9-17.

（責(zé)任編輯吳曉妹）

中圖分類號(hào)：C912．81

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-862X（2016）04-0032-008

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究”（14ZDA026）；中國(guó)國(guó)際扶貧中心2015年度項(xiàng)目“中國(guó)城市貧困狀況研究”

作者簡(jiǎn)介：王寧（1986—），女，河北保定人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后，主要研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展；魏后凱（1963—），湖南衡南縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西部發(fā)展研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向:城市與區(qū)域發(fā)展、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)遷移、城鎮(zhèn)化等；蘇紅鍵（1984—），湖南慈利縣人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。