文/本刊特約撰稿人 尚強(qiáng)民

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改革的緊迫性與改革的選擇

文/本刊特約撰稿人 尚強(qiáng)民

出于保障國家糧食安全的考慮，我們既想堅持較高的糧食自給率，又想增加生產(chǎn)者收入，還想在參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中開放國內(nèi)糧食市場，但筆者認(rèn)為，可能真的不能同時實現(xiàn)這三個政策目標(biāo)。

糧食政策調(diào)整與完善的方向已經(jīng)提出，要堅定改革的信心，增強(qiáng)改革的勇氣，有歷史的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。實行“市場定價、價補(bǔ)分離”改革，不是簡單的將原來通過托市收購花出去的錢變?yōu)閷⒀a(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民，而是要構(gòu)建國內(nèi)糧食新的價格形成機(jī)制和建立新的糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，現(xiàn)實意義十分重大，也異常艱巨和復(fù)雜。

2016年糧食政策調(diào)整的任務(wù)非常緊迫，也非常艱巨。之所說緊迫，是因為國內(nèi)糧食市場在需求和進(jìn)口發(fā)生重大變化之后，供大于求的矛盾日趨突出，玉米臨時存儲庫存數(shù)量足夠國內(nèi)一年消費所需，現(xiàn)行政策再不調(diào)整和完善，將會導(dǎo)致更大矛盾出現(xiàn)。之所以說艱巨，是因為要進(jìn)行方向性的政策調(diào)整，從促進(jìn)糧食增產(chǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)供求平衡，這需要調(diào)整重大的利益關(guān)系。在進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，還需要保持糧食產(chǎn)量基本穩(wěn)定。

雙重失靈出現(xiàn)，加快推進(jìn)糧食政策調(diào)整與完善

當(dāng)前國內(nèi)玉米流通出現(xiàn)了極端復(fù)雜的情況，出現(xiàn)了市場和政策雙重失靈的嚴(yán)重問題。市場失靈表現(xiàn)為，眾多的經(jīng)營者參與市場經(jīng)營的積極性降低，社會庫存降到了非常低的水平，市場調(diào)節(jié)供求的力量嚴(yán)重不足；政策失靈表現(xiàn)為，政策性托市收購加重了市場供求失衡，僅僅4年時間就積聚了超出了國內(nèi)一年消費所需的玉米供給。

（一）市場失靈

亞當(dāng).斯密在240年前出版的《國富論》中指出，家庭和企業(yè)在市場上相互交易，它們仿佛被一只“看不見的手”所指引，并導(dǎo)致了合意的市場結(jié)果。

盡管市場有著偉大的作用，但也有失靈的時候，不能使資源得到有效的配置，無法實現(xiàn)平等的目標(biāo)。因此需要政府制定良好的政策，以糾正市場失靈。

和工業(yè)品市場相比，糧食市場很特殊，天氣因素的變化常常會引發(fā)大的行情波動，供給變化導(dǎo)致價格漲跌。此時聽任“看不見之手”自發(fā)調(diào)整，保障社會穩(wěn)定的食物供給就可能出現(xiàn)嚴(yán)重問題。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民消費水平不斷提高，導(dǎo)致了玉米傳統(tǒng)消費強(qiáng)勁增長和玉米深加工產(chǎn)能快速增加。在很長的時間里，國內(nèi)玉米供給呈現(xiàn)偏緊狀態(tài)。2010年，為了抑制國內(nèi)玉米價格上漲，國家甚至動用了中央儲備玉米庫存，供應(yīng)國內(nèi)市場，努力保證國內(nèi)市場穩(wěn)定。在玉米供給總體偏緊的背景下，針對市場出現(xiàn)的階段性波動導(dǎo)致的玉米出售難問題，為了保護(hù)生產(chǎn)者利益，調(diào)動生產(chǎn)積極性，國家在東北主產(chǎn)區(qū)實行了臨時存儲收購政策，通過對收購環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)，調(diào)節(jié)市場供求，改變市場預(yù)期，糾正市場失靈。

全球金融危機(jī)暴發(fā)后，為了減輕其對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，國家實施了4萬億投資計劃，期間國內(nèi)玉米深加工產(chǎn)能得以擴(kuò)張，玉米深加工需求階段性大增。當(dāng)這種并非最終消費拉動的需求增長消失之后，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出了新的特點，國內(nèi)玉米消費也有了新的變化。2012年秋糧上市之后，國內(nèi)供給由緊轉(zhuǎn)松，供給壓力不斷積聚，玉米市場進(jìn)入新常態(tài)。

今年春節(jié)時，筆者回山東的朋友說，親戚家200多畝地里收獲的玉米，還未出售?；睾颖钡呐笥颜f，回去問了種玉米的鄉(xiāng)親，沒有一個說已經(jīng)把玉米賣了，都覺得價格太便宜了，這讓他感到震驚！東北玉米價格因被國家臨儲收購拉升至高位，照理說華北玉米需求應(yīng)該相對旺盛，為什么秋糧上市五個月后，華北農(nóng)民手中的存糧還是這么多？筆者節(jié)前到河北和山東等地進(jìn)行市場調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，華北地區(qū)的玉米市場與往年最大的不同就是貿(mào)易環(huán)節(jié)存糧幾乎歸零。走訪的幾家以往玉米貿(mào)易活動開展得非?；钴S的糧食企業(yè)在 2015/2016年度都沒有收購玉米。理由有二：一是天氣影響玉米降水，水分降不下來，就沒辦法開展大規(guī)模的存儲性收購；二是后市預(yù)期明顯看空，現(xiàn)在不收購，是為了有效規(guī)避市場風(fēng)險。

玉米供大于求形勢已經(jīng)明朗，失衡程度已經(jīng)非常嚴(yán)重，又明確將會實行市場定價，于是應(yīng)了那句老話：“商品少了多渠道，商品多了少渠道?！痹跂|北主產(chǎn)區(qū)，玉米都流向了承擔(dān)臨時存儲收購任務(wù)的倉庫；在華北地區(qū)，貿(mào)易商減少經(jīng)營活動或是干脆不收，玉米更多地留在了農(nóng)民手中，收購環(huán)節(jié)的市場失靈了。貿(mào)易商預(yù)計未來玉米價格還會下跌，當(dāng)然需要將庫存降至最低或是選擇“冬眠”，以規(guī)避市場變化過程出現(xiàn)的風(fēng)險。事實上，即使他們想開展經(jīng)營，收購資金的提供者也會在變化莫測的市場中采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。缺乏收購資金的糧食企業(yè)，沒有了銀行支持，自然無法開展收購活動。糧食企業(yè)不開展收購活動，沒有了經(jīng)營收入，相當(dāng)于工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)或是關(guān)門。

在東北主產(chǎn)區(qū)玉米更多地集中于國家收購，市場化收購大規(guī)模下降的同時，華北地區(qū)玉米收購活動也沒有因為國家在東北地區(qū)大量收購政策性玉米而變得活躍，市場依然處于狀態(tài)，國內(nèi)供求失衡的矛盾依然突出。

（二）政策失靈

國內(nèi)玉米供給偏緊時，國家針對市場的短期波動，作出在東北玉米主產(chǎn)區(qū)開展臨時存儲收購的政策安排，以保護(hù)玉米生產(chǎn)積極性。事實證明，臨時存儲收購政策穩(wěn)定和促進(jìn)了國內(nèi)玉米生產(chǎn)，保持了國內(nèi)市場的基本穩(wěn)定，明顯減弱了全球糧食市場暴漲對國內(nèi)市場的影響。

2012年之后，全球谷物供求發(fā)生變化，價格大幅度下跌，國內(nèi)玉米市場供給也不緊了，可玉米收儲政策卻沒有及時進(jìn)行調(diào)整，仍然向生產(chǎn)者發(fā)出了繼續(xù)增產(chǎn)的信號，結(jié)果只用了短短4年的時間，就收購存儲了相當(dāng)于1年產(chǎn)量的玉米庫存，背上了沉重的、估計一時也無法卸掉的包袱。

有人批評玉米政策的失誤，筆者以為很是偏頗。舉個例子，冬天來了，當(dāng)然要穿棉襖，以抵御嚴(yán)寒?，F(xiàn)在春天來了，批評為什么穿冬衣，就沒有道理，而提醒及時換上春裝，才是正理。糧食問題看似簡單，實際上非常復(fù)雜。糧食政策的調(diào)整，涉及處于社會弱勢地位的眾多農(nóng)民利益，關(guān)系社會的穩(wěn)定，加之我國糧食產(chǎn)量雖然實現(xiàn)了連續(xù)增長，但生產(chǎn)的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，因此調(diào)整糧食政策，慎重、周全十分必要。

現(xiàn)行的玉米政策需要調(diào)整完善，要積極推進(jìn)玉米價格改革，完善玉米收儲措施。2015年秋收玉米上市后，東北臨時存儲玉米收購價格下調(diào)了10%，向市場發(fā)出了改革的信號。2016年中央1號文件提出了價格改革和政策完善的思路——市場定價，價補(bǔ)分離，即玉米價格由市場供求決定，建立生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。

國內(nèi)玉米市場實現(xiàn)再平衡，要解決增量和存量兩大矛盾，從當(dāng)前面對的形勢看，這兩大矛盾解決起來都不容易。供大于求的情況下，價格由市場決定，價格必然大跌。價格變化涉及眾多農(nóng)民利益，因此調(diào)減玉米產(chǎn)量的難度，可能比促進(jìn)玉米增產(chǎn)的難度還要大。這次國內(nèi)玉米市場失衡的程度遠(yuǎn)超預(yù)料，已經(jīng)形成了龐大的超量庫存。因此，2016年一定要下決心積極推進(jìn)玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，力爭不再增加新的玉米庫存，同時也要努力減少谷物進(jìn)口給國內(nèi)市場再平衡帶來的負(fù)面影響。國內(nèi)玉米供求失衡的程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了流通領(lǐng)域的調(diào)節(jié)能力，不能再強(qiáng)調(diào)通過存儲維持市場的運轉(zhuǎn)了，因為那會帶來更大的損失和更困難的局面，一定要堅決地推進(jìn)玉米供給側(cè)改革。

自2012年秋糧上市之后，我國糧食市場便進(jìn)入了新的供求周期，國內(nèi)糧食市場發(fā)生了新變化。這一次的市場周期性變化與上世紀(jì)90年代后期時的市場表現(xiàn)類似，只是所處的國際環(huán)境更為復(fù)雜，積聚的矛盾更集中，實現(xiàn)再平衡的代價更大，需要的時間可能更長，實現(xiàn)調(diào)整需要付出更積極的努力。

認(rèn)識“三元悖論”，堅定糧食市場化改革方向

行配額管理外，其他谷物和油脂油料的進(jìn)口已經(jīng)放開。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本和機(jī)會成本不斷增加的前提下，為了穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)民增收，應(yīng)該盡可能提高國內(nèi)糧食價格?！盎咀越o、開放市場、提高糧價”三者之間，在國內(nèi)糧食價格低于國際市場糧食價格時，并沒有嚴(yán)重的沖突與矛盾發(fā)生。當(dāng)國內(nèi)糧食價格提高到進(jìn)口糧食價格明顯低于國內(nèi)價格水平時，既要保持國內(nèi)很高的自給率，又要堅持開放國內(nèi)糧食市場，還要將國內(nèi)糧價維持在很高的水平，能不能同時實現(xiàn)？

這里提出糧食“三元悖論”概念，為的是更深入地研究糧食市場和政策。國內(nèi)糧食市場進(jìn)入新的供求周期已經(jīng)有三年的時間了，國內(nèi)糧食供大于求的矛盾越來越突出。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力不斷提高和國際市場糧食價格大幅度跌低的背景下，以刺激和促進(jìn)糧食產(chǎn)量不斷提高為目的的現(xiàn)行糧食政策，需要在國內(nèi)糧食消費出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變之后，在國內(nèi)糧食市場開放程度因國內(nèi)外糧價嚴(yán)重倒掛而明顯提高之后，進(jìn)行積極的及時的重大的調(diào)整。糧食政策需要調(diào)整已經(jīng)成為共識，只是

“三元悖論”原則是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個著名論斷?！叭Ｕ摗币卜Q“三難選擇”，是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅.克魯格曼就開放經(jīng)濟(jì)下的政策選擇問題所提出的，其含義是：本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩(wěn)定性、資本的完全流動性不能同時實現(xiàn)，最多只能同時滿足兩個目標(biāo)，而放棄另外一個目標(biāo)。

分析糧食市場，思考國內(nèi)糧食是不是也有“三元悖論”式現(xiàn)象、也有“三難選擇”問題。堅持谷物的基本自給，確保口糧的絕對安全，是既定的國家糧食安全戰(zhàn)略。參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，國內(nèi)糧食市場開放程度不斷提高，除三大谷物實如何調(diào)整，采取什么具體的調(diào)控措施，卻有著不同的意見。

出于保障國家糧食安全的考慮，我們既想堅持較高的糧食自給率，又想增加生產(chǎn)者收入，還想在參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中開放國內(nèi)糧食市場，但筆者認(rèn)為，可能真的不能同時實現(xiàn)這三個政策目標(biāo)。

（一）可以將國內(nèi)糧食價格維持在很高的水平，通過不斷刺激國內(nèi)生產(chǎn)實現(xiàn)很高的自給率，但不能同時無限制地開放國內(nèi)糧食市場

為保持較高的糧食自給率，國內(nèi)糧食價格需要保持在較高的水平。我國的基本國情是人多地少水缺，國內(nèi)糧食生產(chǎn)與自然資源豐富的國家競爭處于劣勢。生產(chǎn)成本和機(jī)會成本不斷增加，國內(nèi)糧食價格需要不斷提高，以維持國內(nèi)糧食生產(chǎn)的積極性，從而實現(xiàn)較高的糧食自給率。在國內(nèi)市場開放的條件下，國內(nèi)價格不斷提高，內(nèi)外價差倒掛幅度必然拉大，導(dǎo)致低價糧食大量進(jìn)口，這必然導(dǎo)致國內(nèi)供求失衡，國內(nèi)糧食價格被拉低，國內(nèi)糧食生產(chǎn)受到致命的沖擊。

（二）可以將國內(nèi)糧食價格維持在很高的水平，同時最大程度地開放國內(nèi)糧食市場，但是保持較高自給率的目標(biāo)將無法實現(xiàn)

維持國內(nèi)較高的糧食價格，同時開放糧食市場，將在刺激國內(nèi)糧食生產(chǎn)的同時，吸引更多的境外低價糧源進(jìn)入國內(nèi)市場。我國糧食生產(chǎn)先天缺乏競爭能力，大量進(jìn)口最終只會導(dǎo)致國內(nèi)市場供求嚴(yán)重失衡，國產(chǎn)糧食大量積壓，保持較高糧食自給率的國內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)必然會受到破壞。

（三）可以堅持很高的自給率，同時開放國內(nèi)糧食市場，但必須將國內(nèi)糧食價格降低到較低的水平

在開放市場的前提下，國內(nèi)糧食價格在政策的支持下維持在過高的水平，糧食進(jìn)口量一定會大量增加，從而降低國內(nèi)糧食的自給水平。例如國家通過在東北玉米主產(chǎn)區(qū)實行臨時存儲收購，形成國內(nèi)玉米價格的支持，但在國際市場價格大幅度下跌的情況下，國內(nèi)外價格倒掛到，明顯增加了進(jìn)口壓力，盡管玉米進(jìn)口有配額限制，但替代品的進(jìn)口卻構(gòu)成對國內(nèi)玉米市場的嚴(yán)重沖擊。其實，除了玉米之外，國內(nèi)的稻谷同樣存在供大于求的矛盾。托市收購支持了國內(nèi)稻谷價格，也支持了國內(nèi)外價格倒掛現(xiàn)象。托市收購讓出的市場供給空間被進(jìn)口大米占據(jù)，雖然進(jìn)口大米實行配額管理制度，但邊民相互市貿(mào)易與大量的走私進(jìn)口，對市場構(gòu)成的沖擊遠(yuǎn)超過了統(tǒng)計數(shù)據(jù)水平。

內(nèi)外價格水平的變化，提高了國內(nèi)外糧食市場融合程度，增加了糧食進(jìn)口的市場動力。遵守市場貿(mào)易組織規(guī)則，在國內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的供大于求的矛盾之后，要有效減輕糧食進(jìn)口壓力，只有選擇將國內(nèi)的糧食價格降低至可以阻止進(jìn)口的水平。

國內(nèi)對主要谷物進(jìn)口實行配額管理，可以享受部分的保護(hù)，國內(nèi)糧食價格可以比國際市場高一些，但不能高得過多。當(dāng)進(jìn)口谷物運到國內(nèi)完稅后價格也比國產(chǎn)谷物的價格低時，國內(nèi)市場就要承受配額內(nèi)糧食進(jìn)口的沖擊。這部分的進(jìn)口總量最多可以達(dá)到2200多萬噸。國內(nèi)糧食價格過高，國內(nèi)外糧食價格差距過大，配額外谷物可以長驅(qū)直入進(jìn)入國內(nèi)市場，國內(nèi)市場就會承受更為巨大的進(jìn)口壓力。

為了托升國內(nèi)玉米價格，過去的四年間，東北地區(qū)托市玉米入庫總量超過了2.65億噸，巨量的庫存形成了價格下行的巨大壓力，市場普遍預(yù)期玉米價格必跌。去年以來大連商品交易所玉米期貨價格指數(shù)下跌了30%，市場預(yù)計未來玉米價格還將有大幅度下跌，這還是市場只對當(dāng)前年度供求狀況變化作出的反應(yīng)。如果考慮消化巨量庫存時可能出現(xiàn)的情況，玉米價格下跌的空間可能還要大。

國內(nèi)玉米價格盡可能高一些，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。但在市場開放的條件下，將國內(nèi)價格維持在遠(yuǎn)高于國際市場的水平，不僅需要付出巨大的代價，而且根本無法持續(xù)，還會加劇國內(nèi)的供求失衡。當(dāng)前國內(nèi)玉米市場就出現(xiàn)了這種情況。國內(nèi)糧食市場又一次出現(xiàn)嚴(yán)重的過剩，國內(nèi)糧食供求格局出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)糧食增產(chǎn)為主要目的政策體系需要改革和完善。2016年中央1號文件提出：“要改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取‘分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)’的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度”，“按照市場定價、價補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。”

糧食政策調(diào)整與完善的方向已經(jīng)提出，要堅定改革的信心，增強(qiáng)改革的勇氣，有歷史的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。實行“市場定價、價補(bǔ)分離”改革，不是簡單的將原來通過托市收購花出去的錢變?yōu)閷⒀a(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民，而是要構(gòu)建國內(nèi)糧食新的價格形成機(jī)制和建立新的糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，現(xiàn)實意義十分重大，也異常艱巨和復(fù)雜。