曹芳

（荊門市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 湖北荊門 448000）

淺談多規(guī)合一視角下城市規(guī)劃編制改革

曹芳

（荊門市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 湖北荊門 448000）

政府各類規(guī)劃的編制是國家與地方治理系統(tǒng)的重點內(nèi)容，但根據(jù)我國的現(xiàn)行規(guī)劃系統(tǒng)，各種規(guī)劃分屬不同部門進(jìn)行集權(quán)管理，不協(xié)調(diào)、各成體系等現(xiàn)象較為突出，難以完成規(guī)劃意圖，甚至?xí)璧K地方社會的有序和健康發(fā)展。推進(jìn)城市規(guī)劃編制體制創(chuàng)新改革已成我國深化改革的關(guān)鍵任務(wù)，多規(guī)合一也成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界以及社會各界所廣泛重視的議題。本文結(jié)合當(dāng)前的城市規(guī)劃情況，首先分析了在城市規(guī)劃中多種規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題，之后提出了多規(guī)合一視角下推進(jìn)城市規(guī)劃編制改革的主要方向，從而探尋出一條達(dá)到多規(guī)合一效果的途徑和方法。

多規(guī)合一；城市規(guī)劃；編制改革

引言

城市規(guī)劃是對未來城市發(fā)展的愿景以及實現(xiàn)路徑的通盤考量和執(zhí)行方案。通過政府各類規(guī)劃的編制，體現(xiàn)了國家與地方未來的發(fā)展藍(lán)圖，是國家與地方治理系統(tǒng)的關(guān)鍵內(nèi)容。然而長期以來，國家規(guī)劃編制的管理機制部門集權(quán)、分治管理，使得國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、土地使用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，及和其它各種基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃間存有許多不協(xié)調(diào)、不一致狀況，這對合理引導(dǎo)規(guī)劃的實施與發(fā)展極為不利。同時，城市規(guī)劃編制方式也相對較為滯后，有編制內(nèi)容較龐雜、上下無法銜接等問題存在，從而極大影響了其法理和技術(shù)的權(quán)威性。因此，通過實施多規(guī)合一來進(jìn)行城市規(guī)劃的編制改革便勢在必行。

1 城市規(guī)劃編制中多規(guī)“不合”問題分析

1.1 規(guī)劃期限的問題

各個規(guī)劃因政府相應(yīng)行政條款的約束，產(chǎn)生了包含城市整體規(guī)劃、利用土地規(guī)劃、社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等眾多規(guī)劃系統(tǒng)。因不同規(guī)劃其服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)對象的不同，使得規(guī)劃編制期限也有較大偏差。比如城市總體的規(guī)劃期限是20年，而社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃期限為5年，使用土地的總體規(guī)劃期限通常是15年。規(guī)劃期限不同會引起兩個問題：①規(guī)劃基期各不相同，且規(guī)劃起點數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一，無法做到各規(guī)劃的有效融合。②規(guī)劃期限不同，致使土地使用、空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等預(yù)測和分析很難吻合等。

1.2 規(guī)劃體系的問題

當(dāng)前規(guī)劃中主要由幾大類組成：①為發(fā)展規(guī)劃，以社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃作為代表，其重點是確定城市未來發(fā)展的定位、思路和方向。②城鎮(zhèn)規(guī)劃，將總體城市規(guī)劃作為代表，其主要對一定期限內(nèi)城市的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)模和目標(biāo)、空間布局、土地運用及各類項目的綜合實施和部署措施。③土地規(guī)劃，按照土地利用開發(fā)的社會經(jīng)濟(jì)、自然條件、歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀特征，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等，以對一定城市區(qū)域內(nèi)土地資源實施合理的經(jīng)營管理和組織利用。④專項規(guī)劃是通過各職能部門，編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如生態(tài)規(guī)劃、社會規(guī)劃和交通規(guī)劃等。多種規(guī)劃類型出自不同的職能部門，因使用用途不同，致使規(guī)劃間銜接的融合度變得越發(fā)困難。

1.3 規(guī)劃基礎(chǔ)問題

各規(guī)劃基礎(chǔ)缺少統(tǒng)一的地理信息，各自均擁有坐標(biāo)尺度不同和地塊分類不同的空間地理信息平臺，使得未來的銜接難度與工作量較大。對于城市用地的二級分類，進(jìn)行城市規(guī)劃時城市用地的分類和土地利用的現(xiàn)狀分類幾乎不能對應(yīng)。對于區(qū)域空間的分區(qū)上，重點、優(yōu)化、禁止及限制開發(fā)主體功能地區(qū)，和土地利用的總體規(guī)劃所允許建設(shè)的區(qū)域、有條件允許建設(shè)的區(qū)域、禁止建設(shè)和限制建設(shè)的區(qū)域，及城市規(guī)劃已建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、禁建區(qū)間也存有銜接問題。

1.4 實施規(guī)劃監(jiān)督機制問題

健全的監(jiān)督規(guī)劃機制是促使規(guī)劃得以有序?qū)嵤┑闹匾Ｕ?，然而從?dāng)前的規(guī)劃監(jiān)督實施狀況來看，相差較大。如城市總體規(guī)劃有城市規(guī)劃法需遵循，城市規(guī)劃法對于城市的規(guī)劃制定具有一定要求，然后又具有城市規(guī)劃的編制辦法與實施細(xì)則，且土地使用規(guī)劃也有法可依。但在實施一些其它專項規(guī)劃過程中便缺少法律的支撐，且監(jiān)督實施責(zé)任又散分到各職能部門，從而難以避免的會影響規(guī)劃的實施。

2 多規(guī)合一視角下城市規(guī)劃編制的改革方向分析

2.1 是整合為一個規(guī)劃，還是進(jìn)行多個規(guī)劃

目前，多規(guī)合一在框架體系方面存在兩種思路：①將多規(guī)整合到一起，以完成一個完整的超級大規(guī)劃；②在不同規(guī)劃基礎(chǔ)之上，構(gòu)建多規(guī)并存協(xié)調(diào)系統(tǒng)。根據(jù)第一類思路，產(chǎn)生一個完整的超級大規(guī)劃，其內(nèi)容十分豐富、包羅萬象，且系統(tǒng)性十分強大。要實現(xiàn)如此規(guī)劃，需具備極強的協(xié)調(diào)綜合能力，并且內(nèi)部的管控成本也會較高，當(dāng)前，可以真正完成如此規(guī)劃的隊伍還非常之少。而即便對于日本和德國這些空間規(guī)劃編制較成熟國家，其在縣市層面也同樣存有多個規(guī)劃并存的狀況。因此，實現(xiàn)規(guī)劃融合也可不把多個規(guī)劃進(jìn)行整合，建立多規(guī)并存體系也是可能的。根據(jù)第二類思路，在編制現(xiàn)行規(guī)劃的管理和審批體制之下，為降低規(guī)劃“各行其是”的問題，可圍繞人口、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)建立統(tǒng)一的框架平臺，使得規(guī)劃主次分明，合理確定規(guī)劃間的銜接重點和內(nèi)容分工，并探索和它相適應(yīng)的規(guī)劃編制技術(shù)和體系等，以期達(dá)到“一套協(xié)作程序、一張藍(lán)圖和一套技術(shù)準(zhǔn)則”的理想效果。

2.2 規(guī)劃編制體系的構(gòu)建思路

構(gòu)建規(guī)劃編制體系的方案也有兩種：①在現(xiàn)有規(guī)劃上，重新設(shè)置一個全域空間進(jìn)行規(guī)劃，重點實施中長期的戰(zhàn)略研究，以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各種規(guī)劃內(nèi)容。由技術(shù)可行性角度來看是可能的，但如此規(guī)劃將突破現(xiàn)有法律的框架，一定程度上很難處理發(fā)展規(guī)劃間的關(guān)系。②基于現(xiàn)有法律框架，重整規(guī)劃編制體系，不新增獨立于四種規(guī)劃外的新型規(guī)劃，而要將多規(guī)合一形成的總體城市規(guī)劃納入到發(fā)展規(guī)劃中。若將發(fā)展規(guī)劃當(dāng)作總體規(guī)劃以引領(lǐng)其它規(guī)劃，則需在規(guī)劃中加入中長期的規(guī)劃內(nèi)容。按照李克強總理有關(guān)“十三五”規(guī)劃編制的部署之中強調(diào)，規(guī)劃應(yīng)遠(yuǎn)近結(jié)合，要更加注重使用解決長遠(yuǎn)問題的方法以應(yīng)對當(dāng)前的挑戰(zhàn)，既要與2020年小康社會全面建成的各項指標(biāo)相銜接，也要考慮更為長遠(yuǎn)的發(fā)展，如此一來，城市規(guī)劃的編制難度也將大大提升，從而對于現(xiàn)有規(guī)劃力量和認(rèn)識也是一個極大的挑戰(zhàn)。

2.3 實現(xiàn)總體規(guī)劃編制和其它規(guī)劃間的協(xié)調(diào)融合

生態(tài)空間、城市空間在規(guī)劃范圍和對象上是城市行政區(qū)域空間的完全覆蓋，而在功能上可以涵蓋地區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等多項功能，在尺度劃分上也更為宏觀。其它規(guī)劃編制邊界劃定和管制分區(qū)，如構(gòu)建空間增長的邊界和生態(tài)保護(hù)區(qū)邊界紅線等，仍可將功能區(qū)作為平臺，來進(jìn)一步細(xì)化其規(guī)劃框架中，落實于空間內(nèi)。其中城市的總體規(guī)劃分成已建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)與禁建區(qū)，利用土地的總體規(guī)劃可分成允許建設(shè)、限制建設(shè)、有條件建設(shè)與禁止建設(shè)等區(qū)域。具體而言，城市的總體規(guī)劃市域尺度適建區(qū)和已建區(qū)與發(fā)展規(guī)劃城鎮(zhèn)空間中的建設(shè)用地、工業(yè)生產(chǎn)空間以及基礎(chǔ)設(shè)施等用地相對應(yīng)；限建區(qū)和工業(yè)生產(chǎn)空間及生態(tài)環(huán)境空間中的部分敏感區(qū)和脆弱區(qū)相對應(yīng)；而禁建區(qū)主要指生態(tài)環(huán)境空間的生態(tài)紅線保護(hù)帶和關(guān)鍵生態(tài)功能區(qū)等。

3 城市規(guī)劃編制的改革建議

規(guī)劃體系編制改革，在總體城市規(guī)劃與控規(guī)間再增設(shè)“單元控制規(guī)劃”層面。“單元控制規(guī)劃”即是將總體規(guī)劃范圍內(nèi)區(qū)域劃分成若干單元，接著在城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照不同單元區(qū)位條件以及現(xiàn)狀基本情況等，將人口、用地的規(guī)模以及各種用地比例和基礎(chǔ)設(shè)施容量、建筑總量等各要素通過量化指標(biāo)形式，來逐一分解至每個控制單元內(nèi)，以作為指導(dǎo)規(guī)劃編制的根據(jù)。通過該層次，可實現(xiàn)控規(guī)與總規(guī)的密切銜接，使各片區(qū)的容量積累以致宏觀無序和失控問題得到解決，也使現(xiàn)實中控規(guī)與專項規(guī)劃的脫節(jié)問題得以解決；增加分析經(jīng)濟(jì)篇章，在一個或幾個單元區(qū)域范圍中使經(jīng)濟(jì)收支達(dá)到平衡的不同規(guī)劃方案所帶來經(jīng)濟(jì)效益也會不同，將一個或幾個單元作為單位，能便于我們更加準(zhǔn)確地對該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。控規(guī)方案之中增加評價篇章，以利于定期進(jìn)行評估，并可對編制方式與技術(shù)手段限制等進(jìn)行反饋和修正。

4 結(jié)論

由提高規(guī)劃的公信力與完善政府的治理系統(tǒng)等角度出發(fā)，實施多規(guī)合一是一個必然要求和趨勢。要實現(xiàn)規(guī)劃合一，應(yīng)做到一個規(guī)劃，一個藍(lán)圖，除文中所提的對城市規(guī)劃編制內(nèi)容與改革創(chuàng)新外，還有大量研究工作需進(jìn)一步的深入研究，例如如何合一未來城市規(guī)劃審批體系，如何劃定空間分區(qū)與邊界，以及如何統(tǒng)一現(xiàn)有規(guī)劃數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)與分類體系等，這些不但涉及我國治理系統(tǒng)的創(chuàng)新和改革，也涉及規(guī)劃編制如何可以更加有效、科學(xué)等問題。因此，城市規(guī)劃的編制改革創(chuàng)新工作依然任重而道遠(yuǎn)。

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[2]孫勇.多規(guī)合一視角下的城市規(guī)劃編制改革之淺見[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2015（18）.

[3]陳雯，閆東升.市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：問題、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵[J].規(guī)劃師，2015（02）.

TU984

A

1004-7344（2016）02-0326-02

2015-12-30

曹 芳（1984-），女，工程師，工學(xué)學(xué)士，主要從事城市規(guī)劃設(shè)計工作。