劉　利

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院，成都610000）

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成都市政府舉債融資及投融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型分析

劉利

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院，成都610000）

【摘要】由我國地方政府舉債融資及投融資平臺的背景出發(fā)，通過與全國地方債務(wù)現(xiàn)狀的比較，分析成都市政府舉債融資機(jī)制的特殊性，并從償債、運營、盈利能力三個方面和國企、民企兩個維度分析了成都市地方政府投融資平臺的運行情況，發(fā)現(xiàn)成都市地方政府舉債融資機(jī)制及投融資平臺存在債務(wù)規(guī)模大、融資渠道狹窄、融資平臺運行不佳等問題，并基于此提出了賦予地方政府舉債融資權(quán)、促進(jìn)投融資平臺市場化、引入PPP模式等建議，以期實現(xiàn)成都市地方政府舉債融資及投融資平臺的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)；投融資平臺；戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

引言

當(dāng)前，我國處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段，而地方政府又是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要推動者和投資者，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化舉措都需要大量的資金支持，使得地方政府承受著巨大的資金壓力，但相對微薄的地方政府收入和中央撥款卻難以滿足各項投資需求。此外又由于1994年審議通過的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，使得我國地方政府無法向西方發(fā)達(dá)國家一樣通過發(fā)行政府債券等方式進(jìn)行融資，地方政府融資渠道較為狹窄。因此，在現(xiàn)行制度框架下，各類投融資平臺成為了各地方政府融資的主要方式，例如成都市相繼成立了城市建設(shè)類、公共事業(yè)類等多種投融資企業(yè)。實踐證明，地方政府通過投融資平臺募集資金的效果顯著，可以很大程度上彌補地方基礎(chǔ)設(shè)施等項目的巨大資金缺口。我國地方投融資平臺主要是由各地方政府控股的投融資企業(yè)構(gòu)成的，其融資方式主要是通過向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉債，但由于城鎮(zhèn)化建設(shè)項目資金需求量大，投資回報期長、回報率低等特點，隨著各項目的不斷立項與推進(jìn)，使得各地方政府債務(wù)已堆積如山，債務(wù)違約風(fēng)險加大。就成都市政府而言，一方面面臨著已積壓的大量地方債務(wù)，另一方面還肩負(fù)著持續(xù)推進(jìn)城市化建設(shè)的任務(wù)，因此當(dāng)前必須要實現(xiàn)成都市政府在舉債融資和投融資平臺方面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，在幫助成都地方政府逐漸清理地方債的同時，繼續(xù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這對解決地方債務(wù)危機(jī)、推進(jìn)城市化建設(shè)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義。

1成都市地方政府性舉債融資現(xiàn)狀

這些年我國實體經(jīng)濟(jì)一直處于高增長階段，而高速的城市化建設(shè)離不開地方政府的支持，同時，高速發(fā)展的背后隱藏的是地方政府一年重于一年的債務(wù)，特別是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，使得地方債務(wù)問題更加突出。為了摸清地方政府性債務(wù)的具體情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決地方債務(wù)問題，2013年，一次有史以來最為徹底的地方政府性債務(wù)審計席卷了大半個中國，國家審計署也首次公開、全面地發(fā)布了各地方債務(wù)的審計結(jié)果。審計結(jié)果顯示，截至2012年底，從總債務(wù)余額來看，被審計地方政府性債務(wù)余額38 475.81億元，較2010年增長了12.94％；［1］從舉債年度來看，2010年及以前年度舉借的債務(wù)占到了總債務(wù)的53.93％；從舉債方式來看，通過地方政府投融資平臺公司進(jìn)行融資是地方政府舉債的主要方式，通過這種方式形成的債務(wù)占到了總債務(wù)余額的45.67％；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款和發(fā)行債券債務(wù)資金的主要來源，分別占78.07％和12.06％。從此次地方債務(wù)的審計結(jié)果可以看出，我國地方政府債務(wù)已成為全國性、普遍性的問題，并且各地方政府債務(wù)規(guī)模均不斷擴(kuò)大，且增長速度較快，各地方政府的償債壓力大，不少地方的債務(wù)規(guī)模甚至超過其自身的承受能力，這都不利于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與調(diào)整，影響地方經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。同時各地方債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理，過多地依賴于政府投融資平臺和銀行借款，也加大了地方財政的金融風(fēng)險，影響地方政府的正常運轉(zhuǎn)，同時也造成了社會信用環(huán)境的惡化，一定程度上埋下了社會危機(jī)隱患。

2013年8月，審計署又對成都政府性債務(wù)情況進(jìn)行了專項審計。其中審計結(jié)果顯示，截至2013 年6月底，成都市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6 530.98億元，較2012年底增長了18％，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)增長了4.2％，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)增長18.5％；從舉借方式來看，通過地方政府投融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉債仍是主要的舉債方式，分別占到負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的36.64％和37.22％；從債務(wù)資金來源看，銀行借款和其他單位、個人借款占到了51.7％，其中銀行借款為39.13％，而發(fā)行的地方政府債券、企業(yè)債券、短期融資券和中期票據(jù)加起來僅占7.81％；從未來償債年度看，2015年、2016年、2017年和2018年及其以后年度到期需償還的債務(wù)分別占之前舉債總額的16.67％、9.89％、6.57％以及13.88％。

從成都政府性債務(wù)專項審計和全國地方政府性債務(wù)的審計結(jié)果的對比中可以發(fā)現(xiàn)，成都市政府地方債務(wù)的特點和全國各地方政府債務(wù)大同小異，總體來說其債務(wù)情況要優(yōu)于全國平均水平，對融資平臺和銀行借款的依賴性均小于全國平均水平，舉債融資方式更為靈活，資金來源也較為多樣，這得益于2011年以來成都市地方政府實施的一系列地方債務(wù)優(yōu)化措施，使得現(xiàn)存的部分政府性債務(wù)得到化解，相關(guān)制度有了進(jìn)一步的完善，而且在投融資平臺的清理和規(guī)范方面也顯現(xiàn)出了一定的成效。但從審計中也發(fā)現(xiàn)，成都市政府在基建方面的大力投資雖促進(jìn)了成都市近年來經(jīng)濟(jì)的高速增長，但也造成了其債務(wù)規(guī)模的增長率顯著高于全國平均水平，此外成都地方債務(wù)的近期償還壓力相對于全國平均水平也較大。2014年，成都市重大市政基礎(chǔ)設(shè)施項目共有16個，總投資約722億元，地鐵項目的開工量和建設(shè)投資規(guī)模均在各省會城市中排名第一，各項交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)長期占用了大量資金，且此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資回報期長、回報率低等因素，都大大增加了成都市政府的地方償債風(fēng)險。

2成都地方政府投融資平臺現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺指的是，地方政府通過劃撥土地、直接注入財政資金等形式成立的以融資為經(jīng)營目的的企業(yè)，是地方政府債務(wù)融資的主體。成都市地方政府投融資平臺從2000年開始就不斷發(fā)展壯大，包括成都城投集團(tuán)、成都工投集團(tuán)等大型公司，它們?yōu)槌啥际械某鞘谢ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。如成都城建投資管理集團(tuán)有限責(zé)任公司是在2004年城市建設(shè)資金短缺，難以落實成都市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，在成都市政府的指導(dǎo)下組建而成的，目前注冊資本金38.5億元，擁有全資及控股二級企業(yè)20家，截至2014年12月底，總資產(chǎn)達(dá)717.45億元，是目前全市資產(chǎn)規(guī)模最大的國有企業(yè)，也是省、市重點培育的大企業(yè)、大集團(tuán)之一。［2］另外，成都工投是2001年經(jīng)成都市人民政府批準(zhǔn)成立的以推進(jìn)新型工業(yè)化和現(xiàn)代工業(yè)服務(wù)業(yè)建設(shè)為重點的投融資平臺企業(yè)，截至2014年12月底，總資產(chǎn)也達(dá)到了409億元。

成都城投和成都工投作為成都市政府早期為了城市建設(shè)而組建的老牌投融資企業(yè)，在眾多成都市地方政府投融資平臺中具有相當(dāng)?shù)拇硇?，下面將對這兩家企業(yè)的經(jīng)營狀況進(jìn)行簡單剖析，希望由此能夠發(fā)現(xiàn)地方政府投融資企業(yè)自身所存在的一些問題。為了使比較更有參考價值，本文還選擇了三家成都民營企業(yè)和兩家成都國有企業(yè)作為樣本企業(yè)，作為與成都地方政府投融資平臺企業(yè)進(jìn)行比較分析的參照樣本。原始樣本數(shù)據(jù)均來自上述企業(yè)對外公開的經(jīng)審計的財務(wù)報告和CSMAR數(shù)據(jù)庫。

2.1償債能力

償債能力是指企業(yè)用其資產(chǎn)償還長期債務(wù)與短期債務(wù)的能力。企業(yè)有無支付現(xiàn)金的能力和償還債務(wù)能力，是企業(yè)能否健康生存和發(fā)展的關(guān)鍵。企業(yè)償債能力是反映企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營能力的重要標(biāo)志。［3］在償債能力方面，流動比率、資產(chǎn)負(fù)債率一直都是用來反映企業(yè)償債能力的有效指標(biāo)，表1中顯示，無論是成都城投，還是成都工投，流動比率都較高，而資產(chǎn)負(fù)債近年來雖呈遞減趨勢，但均大于50％，尤其是成都城投，該指標(biāo)一直處于較高水平。另外，從表1還可以發(fā)現(xiàn)，流動負(fù)債占總負(fù)責(zé)的比率平均在百分之三十幾，遠(yuǎn)低于長期借款占總負(fù)債的比率。也就是說，成都城投和成都工投的負(fù)債主要是非流動負(fù)債，而且?guī)缀醵际情L期借款。表2中，民營企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)低于成都城投和成都工投，而國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率也是處于較高水平，但無論是民營企業(yè)，還是國企，基本都是流動負(fù)債，長期借款非常少，流動比率也普遍低于地方政府投融資平臺企業(yè)。由此二表可以看出，成都地方政府投融資平臺企業(yè)和國有企業(yè)的償債能力弱于民營企業(yè)，高比例的非流動負(fù)債使成都地方政府投融資平臺企業(yè)面臨更大的長期償債壓力，而顯示出的較強的短期償債能力很大一部分原因是短期負(fù)債較少，這也可以看出地方政府投融資平臺企業(yè)更傾向于通過銀行的長期貸款進(jìn)行融資，相比上市了的民營企業(yè)和國有企業(yè)其融資渠道有很大的局限性。另外，地方政府投融資平臺企業(yè)和國有企業(yè)普遍都具有較高的負(fù)債率，在當(dāng)今各界都對風(fēng)險因素有較高警惕性下，地方政府投融資平臺企業(yè)和國有企業(yè)還能一直負(fù)有如此高額的債務(wù)，跟其擁有政府和國家擔(dān)保支持有密不可分的關(guān)系。

表1　成都地方政府投融資平臺企業(yè)償債能力指標(biāo)

表2　成都民營企業(yè)和國有企業(yè)償債能力指標(biāo)

2.2運營能力

營運能力是指企業(yè)的經(jīng)營運行能力，即企業(yè)運用各項資產(chǎn)以賺取利潤的能力。實踐中通常以流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率和總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率來分析企業(yè)的運營能力。［4］因此，由表3和表4可以發(fā)現(xiàn)，成都地方政府投融資企業(yè)應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率不會低于民營企業(yè)和國有企業(yè)，說明政府投融資企業(yè)賒銷資金回籠較快，有利于提高資金利用率，但流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率明顯低于民營企業(yè)和國有企業(yè)，流動資金利用率較低，在此情況下所產(chǎn)生的高應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率，只能說明是應(yīng)收賬款相對較少所形成的。此外，其總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率也普遍低于民營企業(yè)和國有企業(yè)。成都地方政府投融資平臺企業(yè)的運營能力與一般企業(yè)相比較弱，這還可以從表1中的流動比率看出，表中顯示成都地方政府投融資平臺企業(yè)的流動比率都在3左右，而一般流動比率為1時就表示企業(yè)的流動資產(chǎn)足以應(yīng)對流動負(fù)債的償還，一般在1～2間比較合適，而成都地方政府投融資平臺企業(yè)較高的流動比率顯然是一種沒有充分利用流動資源的表現(xiàn)。

表3　成都地方政府投融資平臺企業(yè)營運能力指標(biāo)

表4　成都民營企業(yè)和國有企業(yè)營運能力指標(biāo)

2.3盈利能力

盈利能力是指企業(yè)獲取利潤的能力，也稱為企業(yè)的資金或資本增值能力，通常表現(xiàn)為一定時期內(nèi)企業(yè)收益數(shù)額的多少及其水平的高低。在盈利能力方面，本文選用了總資產(chǎn)收益率這一指標(biāo)，因為它集中體現(xiàn)了資產(chǎn)的運用效果，反映企業(yè)綜合管理水平的高低，該值的高低也是決定企業(yè)是否應(yīng)該繼續(xù)舉債經(jīng)營的重要依據(jù)。［5］從表5和表6可以看出，成都地方政府投融資平臺企業(yè)和成都固有企業(yè)的盈利能力都不如成都民營企業(yè)。另外，地方政府投融資平臺企業(yè)的所有者權(quán)益一般變動不大，結(jié)合表1和表5可以發(fā)現(xiàn)，成都城投在負(fù)債比率下降的情況下，總資產(chǎn)收益率還是持續(xù)走低，說明成都城投在縮小負(fù)債規(guī)模后盈利能力還是得不到提升，很可能與長期借款比例的提高有關(guān)，盡管資產(chǎn)負(fù)債率有所降低，但銀行貸款所帶來的大額利息支出并沒有減少，非借款的負(fù)債減少所導(dǎo)致的總資產(chǎn)規(guī)模的減少，限制了營業(yè)收入的增加，再加上固定的銀行利息支出，最終降低了凈利潤。雖然資產(chǎn)規(guī)模也有所降低，但總資產(chǎn)收益率還是呈下降趨勢，說明相比資產(chǎn)規(guī)模的降低，凈利潤下降得更快。相反成都工投的長期借款比率呈下降趨勢，而總資產(chǎn)收益率呈上升趨勢。由此可以看出，成都城投和成都工投已不再適合繼續(xù)通過舉債經(jīng)營了，要提高盈利能力和資產(chǎn)利用效率，減少借款規(guī)模。

表5　成都地方政府投融資平臺企業(yè)盈利能力指標(biāo)

表6　成都民營企業(yè)和國有企業(yè)盈利能力指標(biāo)

3成都市地方政府舉債融資和投融資平臺存在的問題

3.1債務(wù)規(guī)模龐大

由前面可以看出，四川地方政府債務(wù)正逐漸擴(kuò)大，償債壓力也較大，多個市縣鄉(xiāng)級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率都高于100％，另根據(jù)全國地方政府型債務(wù)審計的結(jié)果“有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率已超過100％，最高達(dá)189％”，以及合理的計算，成都債務(wù)率排名第二，也就是說地方政府的財政預(yù)算收入、中央轉(zhuǎn)移支付及各種補貼收入已難以支撐地方政府繁重的債務(wù)。對于此種說法，成都市政府的回應(yīng)卻是成都市地方政府債務(wù)是在合理的范圍內(nèi)，而非高位運行。但不可否認(rèn)的是，成都市自2011年天府新區(qū)建設(shè)正式啟動開始，數(shù)百個項目相繼開工，并以到2020年全市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到73％為目標(biāo)，成都市政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張，僅國開行就承諾五年內(nèi)僅針對成都市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為成都市提供1 000億元的融資支持。

3.2融資渠道狹窄

受限于《預(yù)算法》的規(guī)定，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券，但近年來隨著城市化建設(shè)的加快，地方政府繞開《預(yù)算法》，通過發(fā)行城投債、BT、信托等方式獲得大量融資。另外，從2014年四川省審計廳發(fā)布的地方政府性債務(wù)審計中的成都市地方政府性債務(wù)資金來源情況表可以看出，銀行貸款在地方政府債務(wù)中仍占據(jù)主要位置。我國的地方政府不同于美國地方政府可以自主發(fā)行地方債券，而且發(fā)債效果及成本高低取決于市場對地方債的認(rèn)同度，也就是說，有效的市場，可以控制政府債務(wù)風(fēng)險。雖然，美國地方政府的這種融資方式在中國這樣的弱勢有效市場是行不通的，但中國地方政府仍需不斷探索適合自己的融資方式。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，國家在制度上在風(fēng)險可控的情況下，也應(yīng)該給予極大的支持。

3.3還款來源單一

地方政府還款資金來源有限，地方政府所固有的財政預(yù)算內(nèi)收入以及多方面尋求的政府補貼難以支撐每年高額的還款額，地方政府土地出讓金便成為了償還地方政府性債務(wù)的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，“截至2012年底，四川省18個市級、111個縣級政府通過出讓土地而償還的債務(wù)高達(dá)2 125.65億元”，占到的總體負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的40％。僅2013年和2014年兩年，在成都市掛牌成交的土地數(shù)量就有443宗。2010年，成都市發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強我市金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的若干意見》中指出，“為了降低地方政府性債務(wù)償債風(fēng)險，要求地方政府建立和完善政府性債務(wù)償還機(jī)制，市及各區(qū)縣財政每年必須按照當(dāng)期政府性債務(wù)余額的5％～10％設(shè)立和充實本級政府性債務(wù)償還專項資金”。這一本應(yīng)是為了降低還款風(fēng)險的規(guī)定，如果僅是加強了地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度，那將難以從根本解決問題，規(guī)定將毫無意義，畢竟土地財政不是長久之計，這就必須要拓寬還款資金來源。

3.4違規(guī)融資普遍

地方政府投資支出與財政收入不匹配，帶來的巨大的投融資資金缺口的壓力下，地方政府為了投資發(fā)展的順利進(jìn)行，不惜代價地進(jìn)行籌資，在國家明文規(guī)定下，企圖通過打擦邊球獲得更多的融資，甚至心存僥幸地越過紅線違規(guī)融資。違規(guī)融資的現(xiàn)象在成都并不少見，例如成都郫縣為了吸引以食品等為主的企業(yè)入駐，郫縣政府和財政局曾違規(guī)為4家融資平臺公司及國有企業(yè)擔(dān)保舉債41.48億元。又如，2013年5月，成都市龍泉驛區(qū)向龍泉工業(yè)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司注入給排水管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)5億元，這次注資與財政部等四部委關(guān)于地方政府向融資平臺的注資規(guī)定相違背。此外，一些地方政府通過謊報融資用途獲得資金后用于其他事項。這些違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的現(xiàn)象屢見不鮮。在審計署發(fā)布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果中顯示，“一些債務(wù)單位違反合同約定將378.16億元債務(wù)資金用于其他項目建設(shè)、歸還到期債務(wù)或作為項目資本金?！背啥家泊嬖趯⒄詡鶆?wù)資金用于樓堂館所修建的現(xiàn)象，未按核準(zhǔn)用途使用債務(wù)資金，使其未發(fā)揮應(yīng)有效益。

3.5平臺運營不善

通過前面對成都市政府投融資平臺企業(yè)與成都國有企業(yè)、民營企業(yè)的經(jīng)營狀況的對比分析可以發(fā)現(xiàn)，成都市地方政府投融資平臺企業(yè)無論是償債能力、運營能力，還是盈利能力較一般民營企業(yè)都有很大的可以改善的空間。地方政府局限的融資渠道，使地方政府投融資平臺企業(yè)成為了地方政府投融資的主要主體和渠道，并使其承受了高額的負(fù)債及巨大的還款壓力，不利于企業(yè)正常的營運和發(fā)展。以為政府實現(xiàn)投融資為目的而設(shè)立的平臺公司，在一味尋求融資的情況下忽略了整體的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低了很多資源利用率，以及整體資產(chǎn)的運營效果。當(dāng)通過增加舉債而擴(kuò)大資產(chǎn)總額時，資金似乎并沒有得到有效利用，盈利能力也沒有得到改善，反而有所下降。此外，一些地方政府在項目申報前未做好充分的準(zhǔn)備，以致融資到位后不能立馬著手項目的實施，使資金閑置，不僅浪費了資源，還徒增了還款成本，更使地方政府存在項目因不能如期完成而產(chǎn)生違約風(fēng)險。

3.6腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

2014年11月8日，新華社發(fā)布了一則《成都融資平臺“一把手”“5連倒”誰來監(jiān)督“能人”？》的消息，消息中提到了成都市中級人民法院對戴曉明、譚建明等五人關(guān)于受賄的審判結(jié)果，此五人皆為前成都融資平臺公司董事長，融資平臺內(nèi)部腐敗的現(xiàn)象也暴露出行政資源企業(yè)化、企業(yè)決策個人化的嚴(yán)重問題。地方政府投融資平臺作為地方政府為實現(xiàn)投融資而設(shè)立的企業(yè)，有著一般企業(yè)不可比擬的優(yōu)越性，政府背景和其設(shè)立的特殊性，使其壟斷了大量的行政資源。另外，融資平臺帶動了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，受到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定，業(yè)界的贊許，也帶給了融資平臺的老總們不可小覷的權(quán)力，成了企業(yè)內(nèi)真正的當(dāng)家人，決策個人化嚴(yán)重，腐敗之風(fēng)隨之盛行。

4成都市政府舉債融資及投融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型相關(guān)建議

綜上所述，成都市政府債務(wù)堆積、投融資平臺運營不佳，其舉債融資及投融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型刻不容緩。

4.1賦予地方政府舉債融資權(quán)

雖然國家法律對地方政府舉債有明文的限制，但地方政府為了完成基層建設(shè)的職能，避開法律條款，通過各種其他的辦法獲取投資所需資金，因而，盡管地方政府不能舉債，但還是承受著巨大的債務(wù)壓力。也許我國的國情，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度還不足以像美國那樣可以允許地方政府自行發(fā)債還債以解決地方政府資金短缺的問題，但近年來，為了幫助地方政府清理債務(wù)和支持地方政府融資，先后出臺了一些規(guī)定，在一些地方政府債務(wù)審查結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定起到了比較有效的作用。而且，2014年我國在10個省市進(jìn)行了地方政府債券自發(fā)自還試點，此舉標(biāo)示著我國又朝著建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制邁出了一步，地方政府擁有獨立的舉債融資權(quán)指日可待。

4.2促進(jìn)政府投融資平臺市場化

政府投融資平臺是政府為了融資而設(shè)立的企業(yè)，企業(yè)設(shè)立后，根據(jù)政府的規(guī)劃主要通過負(fù)債進(jìn)行融資，再按照政府的指示進(jìn)行投資，融資后，企業(yè)的主要任務(wù)就是還款，政府通過出讓土地使用權(quán)和各種補貼幫助投融資平臺企業(yè)還款，地方政府依靠地方政府投融資平臺募集資金，而地方政府投融資平臺靠著地方政府的支持運營著，二者的關(guān)系密不可分。投融資平臺企業(yè)因有著政府的背景，使其在行業(yè)內(nèi)擁有更多的優(yōu)勢，占據(jù)了更多的優(yōu)質(zhì)資源，甚至形成了壟斷。雖然地方政府投融資平臺有引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但投融資平臺與政府關(guān)系不清會導(dǎo)致資源在行業(yè)內(nèi)得不到有效配置，還會磨滅企業(yè)間的良性競爭，阻礙行業(yè)發(fā)展。逐步理清政府和投融資平臺的關(guān)系，明晰各自職能，還投融資平臺企業(yè)真正的市場主體地位，不僅能優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公司發(fā)展，還有利于完善投融資平臺企業(yè)的公司治理機(jī)制，降低因政企不分而滋生的腐敗問題。

4.3建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制

明確政府與企業(yè)各自的職能，創(chuàng)新管理體制，使政府退出對投融資平臺公司的直接管理，明確債務(wù)人和債權(quán)人的權(quán)責(zé)，誰借款，誰還款，在自身債務(wù)的壓力下，企業(yè)會更加理性地去控制借款規(guī)模，保持合理的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資金使用率，促使企業(yè)向著高效、穩(wěn)定的方向運轉(zhuǎn)。地方政府投融資平臺較一般企業(yè)有著它的特殊性，應(yīng)創(chuàng)新投融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)，并建立一套與之相匹配的公司管理制度，提高地方政府投融資平臺的公司治理與企業(yè)的運營效率，這都有助于地方政府投融資平臺的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

4.4加速PPP模式在地方的運用

在地方債的重壓之下，引進(jìn)公私合作模式，即PPP模式，不失為解決地方債的一個好方法，有利于地方政府今后的投融資工作。政府與社會資本的合作使政府在無還債責(zé)任的情況下引入了大量民營資本，解決了政府資金短缺的這一大難題，民營資本也被運用到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)項目。公私合作不僅有利于政府對一批民營企業(yè)家的扶持，還有利于投資項目的進(jìn)行，有了民營企業(yè)家的介入，地方政府投融資平臺里的腐敗現(xiàn)象能夠得到有效的抑制，更側(cè)重于利益導(dǎo)向型的民營資本能有效地促進(jìn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)各項目的推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯王滿達(dá)）

Analysis on the Strategic Transformation of Debt Financing and Investment and Financing Platform of the Chengdu Government

LIU Li
（School of Management in Southwest University for Nationalities，Chengdu 610000，China）

Abstract：Based on the background of China’s local government debt and investment and financing platform，comparing with the current situation of local debt in other places in China，this paper discusses the particularity of Chengdu government debt financing mechanism. And from the three aspects of debt service，operation and profit，it analyzes the operation of the Chengdu local government financing platform in two dimensions of state owned enterprises and private enterprises. Many problems are discovered，such as large scale debt，narrow financing channel，poor operating conditions of government investment financing platform. In order to solve these problems and achieve strategic transformation of Chengdu local government debt financing and investment and financing platform，this paper proposes the following suggestions：entitle local government debt financing right gradually，promote marketization of local government investment and financing platform，introduce the PPP model in the use of local government debt，etc.

Key words：local debt；investment and financing platform；strategic transformation

【中圖分類號】F234

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1674-2362（2016）03-0017-06

收稿日期：2015-12-10

基金項目：2015年成都哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“成都市政府舉債融資及投融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究”（2015P07）

作者簡介：劉利（1971—），男，四川隆昌人，副教授，博士，主要從事金融投資與財務(wù)管理研究。