朱思慧　曹晉儒　姚宏勃

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日本殘疾人福利制度特點及對中國之借鑒

朱思慧曹晉儒姚宏勃

摘 要：殘疾人作為社會弱勢群體，其福利制度是社會福利不可或缺的組成部分，殘疾人福利制度的健全對社會福利制度的完善起著重要作用。日本作為東亞福利國家的典型代表，其殘疾人福利的發(fā)展居于東亞乃至世界的前列。鑒于日本與中國的地緣關系和歷史淵源，以及日本殘疾人福利制度法制化程度高、結構體系完整、內容完備和政社形成合力的特點，借鑒日本的制度設計對中國殘疾人福利的發(fā)展有著很大的積極作用。中國應做到加強殘疾人福利立法、積極推動政府購買殘疾人服務的發(fā)展以及促進殘疾人人力資源開發(fā)，以推動我國殘疾人福利制度的完善。

關鍵詞：日本；殘疾人；福利制度；借鑒

一、引言

社會福利制度是社會保障體系的重要組成部分，健全的社會福利對社會和諧有積極的推動作用。在完善社會福利制度過程中，殘疾人作為社會弱勢群體，完善其福利建設不可忽視。國際上，各國殘疾人福利的側重點各有不同，根據(jù)指導政策的不同，可分為三類：其一，康復型，通過醫(yī)療供給和輔具配置，促進殘疾人的身體和精神康復，以美、德為代表；其二，自立性，以幫助殘疾人進行人力資本開發(fā)為目的，通過特殊教育、就業(yè)保障等措施來實現(xiàn)殘疾人的自立，代表國家有英國；其三，扶助型，通過國家對身體和精神殘疾的群體提供生活援助，以減少其生活障礙，使殘疾人能正常生活，日本就是這類國家的代表。但以上分類并非絕對，日本的殘疾人福利雖屬扶助型，但在醫(yī)療康復、就業(yè)扶助方面也不乏值得借鑒之舉。

日本位于東亞地區(qū)，是東亞福利模式的典范和代表，受儒家文化影響深，在福利的建設中以生產主義和發(fā)展主義為指導思想。日本的福利制度從二戰(zhàn)后正式開始建設，時間雖不及西方發(fā)達國家長，但在東亞乃至整個亞洲，其福利制度都是走在各國前列的。相比較西方國家，日本福利制度的特點主要表現(xiàn)在：一是福利建設立法先行，“福利六法”是日本福利制度的核心；二是福利制度的體系建設按職域和地域分開，其中，殘疾人福利是按地域劃分的；三是制度注重精細化建設，在福利制度設計上，針對不同情況，福利分配相當明確且細致?？傊?，日本福利制度比較健全，很多地方值得借鑒。

與日本相同，中國也屬東亞福利國家，但不可否認，在社會保障領域尤其是福利建設方面，卻遠遠落后于日本。中日的地緣關系臨近，在歷史發(fā)展中都受儒家文化影響深刻，而這種影響在福利領域也有著突出的表現(xiàn)?？梢哉f中日福利制度相似度高，研究日本福利的發(fā)展經(jīng)驗，比研究西方國家福利建設更具現(xiàn)實意義。在殘疾人福利方面，日本體系已比較健全，而中國的殘疾人福利建設尚處于起步階段，無論是制度層面還是實際效果層面都僅是差強人意，故借鑒日本經(jīng)驗對我國殘疾人福利的建設具有可行性和重要的意義。

二、日本殘疾人福利制度的特點

1.法制化程度高

如上文所述，日本福利制度的典型特點之一是立法先行，同時立法層次高。而在福利立法中，“福利六法”又是制度的核心?！案＠ā敝械摹渡眢w障礙者福利法》和《精神薄弱者福利法》是殘疾人福利的中心內容與最重要依據(jù)，這兩部法律后衍生出的一系列關于殘疾人的立法（詳見表1）為殘疾人福利的提供奠定了強有力的法律基礎。同時，這些多種多樣的法律也形成了日本殘疾人福利完備的法律體系。

表1　日本殘疾人福利立法

2.結構體系完整

日本殘疾人福利的管理與服務結構體系較為健全和穩(wěn)定，政府層面分為“中央政府—都道府縣—市町村”三級。殘疾人社會福利供給由國家和地方共同負責，但國家并不直接承擔福利供給，而是委托給地方公共團體負責，包括都道府縣和市町村兩級。這兩級行政單位地位平等，相互獨立。在這三級體系中，中央政府的責任是制定、實施和監(jiān)督全國性的法律和基本計劃，為都道府縣和市町村提供建議、信息及其他援助，中央層面的殘疾人福利機構為社會援助局中的殘疾人保健福利部。都道府縣是東京都、北海道、大阪府、京都府和43個縣的統(tǒng)稱，其主要職責是為市町村提供援助、進行各市町村之間的聯(lián)系、與市町村協(xié)力提供相關支援、提供專業(yè)性較高的咨詢支援。市町村是日本的基本行政單位，掌握本行政區(qū)域內的殘疾人實際生活狀況，有計劃地、全面地進行必要的自立支援給付和地域支援事業(yè)等。日本的殘疾人福利在“中央政府—都道府縣—市町村”這三級的分工合作中實現(xiàn)了對殘疾人有力的福利供給。

3.內容完備

在日本，針對殘疾人的福利制度設計比較完善，涉及殘疾人教育、就業(yè)、醫(yī)療、無障礙設施等多方面，力求讓殘疾人的基本生活得到保障。在教育方面，為促進殘疾兒童接受義務教育，日本在各地區(qū)設立“特別支援學?！?，包括盲啞學校和為智力障礙、肢體不健全者開設的養(yǎng)護學校。在義務教育之外的高中和大學，也對殘疾人給予優(yōu)待，如為殘疾人設計特殊試題、延長考試時間等，使殘疾人在教育競爭中得到相對公平的待遇。在就業(yè)方面，一方面通過集中就業(yè)［1］和按比例就業(yè)兩種方式推動殘疾人就業(yè)；另一方面，日本政府規(guī)定民間企業(yè)有義務雇用身心障礙者，其比例必須達2%。對沒達標的企業(yè)予以懲罰，對多招的予以獎勵；此外，政府積極扶持殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)，包括提供貸款擔保與資金援助。在醫(yī)療與康復方面，日本的殘疾人康復服務由社會福利和社會醫(yī)療保險體系提供，康復過程包括治療身體疾病的醫(yī)療手段、保存殘存功能并提高日常生活能力的醫(yī)學康復以及社會技能和職業(yè)技能的培訓。在無障礙設施方面，日本為各類殘疾人增設無障礙設施，如對坐輪椅的殘疾人，提供上下電車的專門程序；車站有帶盲文的自動售票機；電梯設有較矮的扶手和按鈕等等。

4.政府與社會各界合力

除了國家和地方政府對殘疾人有優(yōu)惠政策的實施外，社會力量也給予了殘疾人不少的關愛。日本的“HABATAKI俱樂部”是其中的典型代表，它是一種精神殘疾的社區(qū)康復機構，在該機構，工作人員和患者建立同事關系，使患者在參加俱樂部活動中逐漸康復。為加深殘疾人之間的理解與交流，日本社會各界對殘疾人都提供了關心與支持，一方面實行“殘疾人日（周）”“促進殘疾人就業(yè)月”“殘疾人紀念集會”等制度，社區(qū)中設有針對精神障礙者的護理及對心身障礙者的心理輔導，同時，注重對精神障礙者的保健指導和心身障礙者的治療指導；另一方面，通過賦予法人資格和其他手段，促進以志愿者為核心的公益活動，為殘疾人提供良好的環(huán)境和心理支持。此外，一些私營部門、各類公司也對殘疾人提供了多樣化的優(yōu)惠措施。

三、啟示與借鑒

1.加強對殘疾福利的立法，是殘疾人福利制度發(fā)展與完善的首要前提

關于殘疾人權益保護，我國設有專門法律——《中華人民共和國殘疾人保障法》，在該法律中專門設有“社會保障”一章對殘疾人福利做出規(guī)定，但《殘疾人保障法》關于殘疾人福利的規(guī)范過于宏觀，缺少具體、可操作的條文。我國殘疾人福利在法律方面仍存在著很多問題：其一，立法層次不夠高，多以地方法律和行政性法規(guī)為主，除《殘疾人保障法》外，中央層面缺乏正式的殘疾人福利的法律，導致約束力不夠強；其二，缺乏關于殘疾人福利的專門立法，雖憲法、刑法、義務教育法等40多部法律中都有涉及殘疾人福利，但缺乏系統(tǒng)性和針對性，導致殘疾人福利保障不到位；其三，法律針對的問題不夠具體，我國雖已有《殘疾人教育條例》和《殘疾人就業(yè)條例》，但涉及殘疾人醫(yī)療服務、輔助器具配置及生活服務等方面的福利還未有法律法規(guī)支撐，導致了很多殘疾人福利方面的服務無法可依。

針對我國殘疾人福利立法方面存在的問題，應借鑒日本完善的殘疾人法律體系的建設，為我國殘疾人福利制度的發(fā)展和完善提供堅實的基礎。一方面，應完善《殘疾人保障法》，使其成為殘疾人福利的基本法，注意宏觀調控的系統(tǒng)性與微觀的可操作性相結合。另一方面，提高殘疾人福利立法的層次與加快對殘疾人福利的專門立法建設步伐并舉，做到從殘疾人生活服務、權利保障和人力資本開發(fā)等各方面保障殘疾人權益，提高法律約束性。除此之外，還要注重體系構成的科學性與穩(wěn)定性，同時，注意殘疾人尊嚴的維護。總之，在任何一項制度的建立中，法律的制定與完善都起著基礎性和指導性的作用，故無論是殘疾人福利還是其他福利制度，我國均應借鑒日本立法先行的理念，形成中國特色的福利法律體系。

2.倡導政府購買殘疾人服務、發(fā)揮社會力量，是殘疾人服務供給優(yōu)化的重要途徑

殘疾人服務是實現(xiàn)殘疾人福利的重要途徑。目前我國殘疾人服務基本上是由政府提供的，是由政府主導的。殘疾人服務作為一種社會資源，在配置的過程中由市場或政府單方主導則可能導致失靈狀況的發(fā)生，故第三部門參與殘疾人服務的提供應運而生，即政府購買殘疾人服務。在我國，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，殘疾人服務領域出現(xiàn)了新狀況：首先，殘疾人群體對自身的維權意識日漸強烈，而殘疾人服務需求又存在很大差異；其次，政府提供的殘疾人服務內容單一、專業(yè)性差，很難滿足殘疾人各方面的需求；第三，我國第三部門發(fā)展方興未艾，在殘疾人服務的提供方面發(fā)揮出了獨特的優(yōu)勢；第四，由購買方（政府）、供應方（企業(yè)或第三部門）和需求方（殘疾人）的共同作用，發(fā)動社會力量參與殘疾人服務的提供是大勢所趨。

日本殘疾人服務的提供中，顯然政府已與社會力量形成合力，形成了“政府主導，多元參與”的模式。借鑒日本，我國應大力推進政府購買殘疾人服務，使其成為服務供給的主要模式：政府在殘疾人服務中起主導作用，提供財政支持，發(fā)揮管理與監(jiān)管的作用；具體的服務提供交由專業(yè)性更強的企業(yè)或第三部門執(zhí)行，同時，國家加強對供應方的扶持力度，實現(xiàn)殘疾人服務資源的高效供給。總之，在政府購買殘疾人服務的模式下，廣泛發(fā)動社會力量參與服務供給，實現(xiàn)殘疾人服務供給的公平及優(yōu)化。

3.促進殘疾人的人力資源開發(fā)，是殘疾人福利制度的最終歸宿

調查顯示，在我國殘疾人福利的需求中，輔助器具配置、照料與康復服務、醫(yī)療服務及無障礙設施建設等較基礎的福利需求所占比重較高，但是教育及就業(yè)培訓方面的需求較少。而實質上這種需求表達體現(xiàn)了我國殘疾人對福利認識的不足：偏重物質方面的福利，而忽視了人力資源的開發(fā)。所謂“授人以魚，不如授人以漁”，殘疾人福利不應只是殘疾人對社會依賴的體現(xiàn)，更應通過教育和培訓實現(xiàn)其自身價值和對社會的貢獻，即殘疾人社會權利的實現(xiàn)——以“增能”為最終目的的殘疾人福利。

在日本，殘疾人福利的提供內容齊全，不僅有輔助器具、無障礙設施等滿足生活基本需求的，而且有醫(yī)療、康復服務等保障身心健康的，更注重的是教育和培訓等服務，為日本的殘疾人提供了積極的社會福利。在我國，在發(fā)展基礎的物質的殘疾人福利的同時，更應注重殘疾人人力資源的開發(fā)：其一，要轉變現(xiàn)有觀念，摒棄同情觀和負擔觀，推動殘疾人人力資本觀的形成；其二，加強殘疾人特殊教育，基于殘疾人身體狀況的特殊性與差異性，設計符合殘疾人身心狀況的教育方式，提高其受教育水平；其三，加強殘疾人的職業(yè)培訓，同時，鼓勵企業(yè)聘用殘疾人員，努力消除職業(yè)歧視?？傊?，通過對殘疾人人力資本的開發(fā)，實現(xiàn)其個人價值和社會價值，是殘疾人福利的最終歸宿。

參考文獻

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（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.016

［基金項目：內蒙古大學大學生創(chuàng)新基金項目“呼和浩特市政府購買殘疾人服務問題研究”（項目編號：201510116）］