王震，趙林（ . 中國(guó)石油大學(xué)（北京）中國(guó)能源戰(zhàn)略研究院；. 中國(guó)石油海外勘探開(kāi)發(fā)公司 ）

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新形勢(shì)下中國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展與改革思考

王震1，趙林2
（ 1. 中國(guó)石油大學(xué)（北京）中國(guó)能源戰(zhàn)略研究院；2. 中國(guó)石油海外勘探開(kāi)發(fā)公司 ）

摘 要：清潔低碳化是全球能源發(fā)展的大勢(shì)，天然氣是中國(guó)能源清潔低碳化中最現(xiàn)實(shí)的過(guò)渡能源。當(dāng)前中國(guó)天然氣行業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)是發(fā)展問(wèn)題。從供給側(cè)來(lái)看，天然氣資源基礎(chǔ)有保障，全國(guó)干線管網(wǎng)已初具規(guī)模，但管道建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，調(diào)峰能力急需提升，定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化仍需進(jìn)一步破局。從需求側(cè)來(lái)看，天然氣市場(chǎng)需求增量主要集中在城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個(gè)領(lǐng)域，未來(lái)持續(xù)出現(xiàn)供需寬松局面的概率較大。建議抓住當(dāng)前全球天然氣市場(chǎng)格局調(diào)整和中國(guó)深化油氣行業(yè)改革的契機(jī)，中長(zhǎng)期依靠全產(chǎn)業(yè)鏈改革釋放增長(zhǎng)紅利，短期內(nèi)調(diào)整完善相關(guān)支持政策，實(shí)現(xiàn)天然氣行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：能源轉(zhuǎn)型；清潔低碳化；天然氣利用；供給側(cè)；需求側(cè)

清潔低碳化是全球能源發(fā)展的大勢(shì)，天然氣是中國(guó)能源清潔低碳化中最現(xiàn)實(shí)的過(guò)渡能源。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是2004年西氣東輸管道建成投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著中國(guó)天然氣市場(chǎng)進(jìn)入了快速發(fā)展期。當(dāng)前，在市場(chǎng)培育、政策支持、定價(jià)機(jī)制、調(diào)峰能力等方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，成為天然氣行業(yè)持續(xù)高速增長(zhǎng)的瓶頸，亟需抓住全球天然氣市場(chǎng)格局調(diào)整和中國(guó)深化油氣行業(yè)改革的契機(jī)，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展天然氣行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，從供給側(cè)、需求側(cè)同時(shí)發(fā)力，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，調(diào)整完善相關(guān)支持政策，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康有效可持續(xù)發(fā)展。

1 中國(guó)天然氣行業(yè)面臨的核心問(wèn)題仍然是發(fā)展問(wèn)題

改革發(fā)展是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化?！备母镆獑?wèn)題導(dǎo)向，中國(guó)天然氣行業(yè)遇到的問(wèn)題既有安全與發(fā)展問(wèn)題，也有效率與公平問(wèn)題，但核心問(wèn)題還是發(fā)展問(wèn)題，可以說(shuō)中國(guó)天然氣行業(yè)正處于“爬坡期”。

1.1 中國(guó)仍處于“煤炭時(shí)代”，與英美等典型發(fā)達(dá)國(guó)家相比落后了一個(gè)能源時(shí)代

根據(jù)最新發(fā)布的《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2015年，世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）中油氣占57%（其中石油33%、天然氣24%），中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖2）中煤炭占64%，油氣合計(jì)僅占25%，因此總體上看，世界處于“油氣時(shí)代”，中國(guó)仍處于“煤炭時(shí)代”。實(shí)際上早在20世紀(jì)70年代，油氣在世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比就超過(guò)了50%。美國(guó)能源消費(fèi)中，天然氣在1965年超過(guò)煤炭，成為繼石油之后的第二大能源；受益于頁(yè)巖革命和環(huán)境壓力，美國(guó)燃煤發(fā)電裝機(jī)容量和發(fā)電量相繼讓位于燃?xì)獍l(fā)電，正在向“天然氣+可再生能源時(shí)代”邁進(jìn)。英國(guó)能源消費(fèi)中，石油在1970年左右超過(guò)了煤炭，天然氣在上世紀(jì)90年代分別超過(guò)了煤炭、石油；2015年12月，英國(guó)關(guān)閉了最后一處煤礦，2016年5月，燃煤發(fā)電量多次降至零。與這些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)工業(yè)化起步晚，在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)上落后了世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)時(shí)代。

圖1 2015年世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)　

圖2 2015年中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

1.2 在能源清潔低碳化過(guò)程中，全球天然氣將進(jìn)入快速發(fā)展期

全球主要能源研究機(jī)構(gòu)和跨國(guó)石油公司都認(rèn)為天然氣在未來(lái)幾十年是增長(zhǎng)最快的化石能源，預(yù)計(jì)到2030年在世界能源結(jié)構(gòu)中上升到與石油、煤炭同等的地位，到2050年將成為第一大能源。國(guó)際天然氣聯(lián)盟（IGU）預(yù)計(jì)天然氣需求量在2050年將達(dá)到5.46萬(wàn)億立方米，在一次能源消費(fèi)中占比26%，超過(guò)石油、煤炭及其他能源。中國(guó)多家機(jī)構(gòu)的研究認(rèn)為，到2020年中國(guó)天然氣消費(fèi)量有望達(dá)到3200億～3500億立方米，比2015年增長(zhǎng)65.7%～81.3%，年均增速10.6%～12.6%，發(fā)展速度遠(yuǎn)高于煤炭、石油等其他化石能源，也快于非化石能源的增長(zhǎng)。按2020年天然氣消費(fèi)量達(dá)到3500億立方米計(jì)算，中國(guó)天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比將接近10%。

1.3 中國(guó)天然氣市場(chǎng)正處于快速發(fā)展期的波動(dòng)階段，影響發(fā)展的不確定因素增加

隨著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，天然氣表觀消費(fèi)量由2000年的253億立方米增至2013年的1719億立方米，年均增速高達(dá)15.9%。但自2014年以來(lái)，受國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速放緩、氣價(jià)競(jìng)爭(zhēng)力下降等影響，國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整期，需求增速放緩至個(gè)位數(shù)，2014年消費(fèi)量比上年增長(zhǎng)8.6%，2015年僅增長(zhǎng)4.7%，增速接近逐年“腰斬”。2015年天然氣表觀消費(fèi)量達(dá)到1931億立方米，在中國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比5.8%，消費(fèi)量占全世界的5.7%，僅次于美國(guó)、俄羅斯居第三位。同時(shí)，中國(guó)天然氣在能源消費(fèi)中的占比依然較低，城鎮(zhèn)人口氣化率、工業(yè)用氣在工業(yè)燃料中的占比、燃?xì)獍l(fā)電量占總發(fā)電量的比例、發(fā)電用燃?xì)庹继烊粴庀M(fèi)總量的比例等指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于英美等國(guó)；國(guó)家諸多政策文件中對(duì)天然氣利用的戰(zhàn)略定位不一致、激勵(lì)政策不到位；天然氣定價(jià)機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化；供氣中間環(huán)節(jié)過(guò)多，增加了終端用戶負(fù)擔(dān)；調(diào)峰設(shè)施能力遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急需要；氣電與煤電相比競(jìng)爭(zhēng)力低，與其他新能源發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)的地位不對(duì)等，等等，這些都成為影響中國(guó)天然氣行業(yè)快速發(fā)展的不確定因素。

1.4 在碳排放峰值硬約束和改善大氣環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求下，擴(kuò)大天然氣利用是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期的首要問(wèn)題

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（巴黎協(xié)議）》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014 －2020年）》等文件，2020年碳排放強(qiáng)度要比2005年下降40%～45%、2030年左右中國(guó)碳排放達(dá)到峰值、對(duì)煤炭實(shí)施總量控制、改善大氣環(huán)境等都是政策目標(biāo)，在這些政策剛性約束下，未來(lái)中國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅P(guān)鍵是如何做到標(biāo)本兼治，擴(kuò)大天然氣利用。

2 從供給側(cè)看中國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展的潛力

從供給側(cè)來(lái)看，天然氣行業(yè)需要給消費(fèi)者提供“可獲得，運(yùn)得到，用得穩(wěn)，買得起”的商品。

2.1 長(zhǎng)期穩(wěn)定的資源保障是天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，截至2015年底，世界天然氣剩余可采儲(chǔ)量為186.9萬(wàn)億立方米，儲(chǔ)采比為52.8，高于石油的50.7。中國(guó)天然氣剩余可采儲(chǔ)量為3.8萬(wàn)億立方米，儲(chǔ)采比為27.8，遠(yuǎn)高于石油的11.7。據(jù)國(guó)土資源部2015年全國(guó)油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)天然氣地質(zhì)資源量90.3萬(wàn)億立方米，可采資源量50.1萬(wàn)億立方米，主要分布在鄂爾多斯、塔里木、四川及東海等盆地；中國(guó)天然氣處于勘探早期，探明率僅14%，天然氣勘探正進(jìn)入增長(zhǎng)高峰期，近年來(lái)陸續(xù)發(fā)現(xiàn)四川普光、四川磨溪龍王廟、南海陵水25-1等大中型天然氣田。

從供應(yīng)能力看，一方面，中國(guó)國(guó)產(chǎn)氣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常規(guī)氣、非常規(guī)（包括頁(yè)巖氣、煤層氣）、煤制氣等多元供應(yīng)格局，2015年國(guó)產(chǎn)氣1350億立方米，2004－2015年年均增速12%。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)工程院、中國(guó)石油規(guī)劃總院等機(jī)構(gòu)的分析，2020年國(guó)產(chǎn)氣生產(chǎn)能力有望達(dá)到2600億立方米左右，其中常規(guī)氣1850億立方米、頁(yè)巖氣300億立方米、煤層氣200億立方米、煤制氣250億立方米。另一方面，中國(guó)進(jìn)口氣已實(shí)現(xiàn)管道氣和LNG的多渠道供應(yīng)格局，資源來(lái)源國(guó)超過(guò)10個(gè)，2015年進(jìn)口氣達(dá)到615億立方米，其中管道氣356億立方米，LNG 258億立方米，預(yù)計(jì)到2020年進(jìn)口氣能力可達(dá)到1430億立方米，其中管道氣約830億立方米、LNG約600億立方米；到2020年、2030年中國(guó)天然氣供應(yīng)能力預(yù)計(jì)可達(dá)4000億立方米、6500億立方米左右，資源基礎(chǔ)是落實(shí)的，供應(yīng)是有保障的。

2.2 廣泛高效的天然氣管網(wǎng)是拓展天然氣市場(chǎng)的關(guān)鍵

截至2015年底，中國(guó)天然氣長(zhǎng)輸管道里程達(dá)6.5萬(wàn)千米，是2000年的5.7倍；初步形成了以西氣東輸（一線、二線、三線）、陜京線（一線、二線、三線）、川氣東送、中貴線、中緬線等天然氣管道主干線為骨架，其他聯(lián)絡(luò)線、省管網(wǎng)為補(bǔ)充的橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通境外的供氣網(wǎng)絡(luò)，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過(guò)2000億立方米/年，有力地保障了中國(guó)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，例如天然氣管道干線總里程僅為美國(guó)的1/8、俄羅斯的1/4，干線管網(wǎng)密度僅為美國(guó)的1/8、法國(guó)的1/9、德國(guó)的1/10。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，天然氣管網(wǎng)建設(shè)的任務(wù)依然繁重。從LNG接收站來(lái)看，到2015年底，全國(guó)累計(jì)已投產(chǎn)LNG接收站11座，接收能力達(dá)到4080萬(wàn)噸/年；除了中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油等國(guó)有企業(yè)，廣匯能源、新奧能源、哈納斯集團(tuán)等民營(yíng)企業(yè)紛紛布局LNG業(yè)務(wù)，LNG接收站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體多元化趨勢(shì)明顯；2015年中國(guó)LNG接收站利用負(fù)荷從2014年的48.7%降至47.7%，LNG接收能力過(guò)剩問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。

2.3 強(qiáng)大的儲(chǔ)氣調(diào)峰能力是保障供應(yīng)安全和拓展下游用戶的有力支撐

中國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)滯后，造成調(diào)峰儲(chǔ)備能力嚴(yán)重不足，形成夏季限產(chǎn)、冬季限供的尖銳矛盾，也直接影響天然氣的安全穩(wěn)定供應(yīng)。截至2015年底，國(guó)內(nèi)已建成儲(chǔ)氣庫(kù)18座，形成工作氣量約55億立方米，約占全國(guó)天然氣消費(fèi)總量的2.8%，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平的11%和發(fā)達(dá)國(guó)家15%以上的水平。隨著大氣污染防治工作推進(jìn)，調(diào)峰需求將進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)計(jì)到2020年天然氣調(diào)峰需求接近300億立方米，儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)任務(wù)繁重，調(diào)峰設(shè)施建設(shè)企業(yè)的積極性仍需進(jìn)一步調(diào)動(dòng)提高。

2.4 有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格是促進(jìn)天然氣市場(chǎng)發(fā)育的必要條件

首先，目前天然氣定價(jià)由政府主導(dǎo)，難以及時(shí)反映市場(chǎng)供需及產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的實(shí)際成本，市場(chǎng)配置資源的決定性作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。其次，部分省市終端供氣環(huán)節(jié)過(guò)多，居民用氣價(jià)格與工業(yè)用氣價(jià)格倒掛，供氣成本較高。再者，前幾年為了應(yīng)對(duì)“氣荒”而在高油價(jià)下簽訂的LNG長(zhǎng)期貿(mào)易協(xié)議價(jià)格顯著高于當(dāng)前的LNG現(xiàn)貨價(jià)格，高氣價(jià)降低了天然氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。最后，天然氣銷售環(huán)節(jié)缺乏調(diào)峰氣價(jià)機(jī)制，影響儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施投資和建設(shè)的積極性。

3 從需求側(cè)看中國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)空間

從需求側(cè)來(lái)看，隨著天然氣市場(chǎng)發(fā)展和消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大，中國(guó)的天然氣利用領(lǐng)域也在不斷拓展，主要包括城市燃?xì)?、天然氣發(fā)電、工業(yè)燃料、交通、天然氣化工五大領(lǐng)域。

3.1 天然氣是城市燃?xì)忸I(lǐng)域的主導(dǎo)燃料，城市燃?xì)獗３址€(wěn)定增長(zhǎng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市燃?xì)獗３挚焖僭鲩L(zhǎng)。2004 －2014年用氣人口年均增加2400萬(wàn)人，2012年用氣人口超過(guò)液化石油氣（LPG），城市燃?xì)獬蔀榈谝淮笊钊剂稀?014年中國(guó)城市燃?xì)庥脷馊丝诩s為3.1億人，城鎮(zhèn)居民氣化率達(dá)到40%，但仍遠(yuǎn)低于發(fā)到國(guó)家水平（美國(guó)90%、英國(guó)85%）；人均用氣量23立方米，僅為美國(guó)和英國(guó)人均用氣量的1/19和1/33（美國(guó)人均用氣428立方米、英國(guó)752立方米），中國(guó)城市燃?xì)庥脷庑枨鬂摿薮蟆?/p>

3.2 氣電比例遠(yuǎn)低于世界平均水平，發(fā)電將成為未來(lái)中國(guó)天然氣增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力

2015年，中國(guó)發(fā)電用氣294億立方米，比上年增長(zhǎng)12.2%，發(fā)電用氣需求快速增加。2015年中國(guó)氣電裝機(jī)0.66億千瓦，占總裝機(jī)規(guī)模的4.4%；氣電發(fā)電量1658億千瓦時(shí)，占全社會(huì)總發(fā)電量的3%，遠(yuǎn)低于世界約30%的平均水平。未來(lái)，在資源供應(yīng)保障、燃機(jī)技術(shù)進(jìn)步、環(huán)保要求高等多重因素促進(jìn)下，天然氣發(fā)電將成為中國(guó)天然氣利用的主要方向，天然氣成為電源燃料結(jié)構(gòu)的重要組成部分，氣電的環(huán)保優(yōu)勢(shì)、在電網(wǎng)中的調(diào)峰安全保障作用將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

3.3 在大氣環(huán)境與能源總量剛性約束下，工業(yè)燃料中實(shí)施“氣代煤”發(fā)展空間巨大

當(dāng)前中國(guó)工業(yè)燃料用能以煤炭為主，2014年占比72.7%；2015年工業(yè)用氣576億立方米，比上年下降5.4%，主要是因?yàn)槊禾康雀?jìng)爭(zhēng)能源的價(jià)格大幅走低，出現(xiàn)了天然氣“逆替代”現(xiàn)象。2014年，天然氣在中國(guó)工業(yè)燃料用能中占比約9.8%，遠(yuǎn)低于英美40%～50%的水平。隨著全國(guó)碳排放政策的落地，在國(guó)家大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃等政策的驅(qū)動(dòng)下，與燃煤工業(yè)鍋爐/窯爐相比，“氣代煤”的環(huán)保、技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯。

3.4 天然氣在公共交通運(yùn)輸領(lǐng)域具有競(jìng)爭(zhēng)力，但需要加強(qiáng)政策支持

交通用氣主要集中在汽車和船舶領(lǐng)域。2014年，中國(guó)汽車保有量1.54億輛，天然氣汽車400萬(wàn)輛，占比2.6%；LNG船舶保有量64艘，仍處于示范試點(diǎn)階段。車船“氣代油”主要替代的是汽油、柴油、燃料油，從全生命周期看能源利用效率高、環(huán)保優(yōu)勢(shì)明顯，燃?xì)夤卉?、出租車的?jīng)濟(jì)性較好，但面臨電動(dòng)汽車的激烈競(jìng)爭(zhēng)，大力發(fā)展天然氣汽車需要?dú)鈨r(jià)與油價(jià)聯(lián)動(dòng)、環(huán)保驅(qū)動(dòng)、享受與電動(dòng)車同等補(bǔ)貼政策。

3.5 天然氣化工市場(chǎng)將穩(wěn)中有降，是拓展天然氣利用的重要補(bǔ)充

2015年，中國(guó)化工用氣282億立方米，比上年下降6.5%，在天然氣總消費(fèi)量中的占比14.8%。受煤炭?jī)r(jià)格大幅走低的影響，近年來(lái)化工用氣增長(zhǎng)乏力，部分化肥、甲醇用戶停產(chǎn)或減產(chǎn)，在天然氣總消費(fèi)量中的占比持續(xù)下降，但與世界主要國(guó)家化工用氣所占比例相比依然偏高。

綜上所述，如果“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”落實(shí)到位，“氣代煤”和“氣代油”有效實(shí)施，預(yù)計(jì)到2020年天然氣的潛在需求可能達(dá)到3500億立方米，到2030年天然氣的潛在需求接近6000億立方米，同期規(guī)劃的供應(yīng)能力分別為4000億立方米、6500億立方米；天然氣市場(chǎng)需求的增量主要集中在城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個(gè)領(lǐng)域。

4 中國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展的體制改革和政策保障

全球范圍內(nèi)的天然氣“黃金時(shí)代”正在來(lái)臨，中國(guó)天然氣行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的波動(dòng)期，亟需抓住當(dāng)前全球天然氣市場(chǎng)格局調(diào)整和中國(guó)深化油氣行業(yè)改革的契機(jī)，中長(zhǎng)期內(nèi)推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，中短期內(nèi)調(diào)整完善相關(guān)支持政策，促進(jìn)天然氣行業(yè)大發(fā)展。可以說(shuō)，行業(yè)改革與政策支持是促進(jìn)天然氣行業(yè)發(fā)展的“左手右臂”。

4.1 從中長(zhǎng)期看，堅(jiān)定不移地推進(jìn)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈體制改革

通過(guò)全產(chǎn)業(yè)鏈改革，促進(jìn)各種經(jīng)濟(jì)成分最大程度地公平參與天然氣行業(yè)相關(guān)環(huán)節(jié)，逐步消除私有資本進(jìn)入的行業(yè)壁壘，提高資源占有、機(jī)會(huì)獲取的公平性；營(yíng)造公平、合規(guī)經(jīng)營(yíng)的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。

1）逐步改革天然氣礦權(quán)管理制度。總結(jié)借鑒前期把頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種的礦權(quán)管理改革經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，在堅(jiān)持礦權(quán)國(guó)家一級(jí)管理的前提下，逐步適度放開(kāi)天然氣礦權(quán)；礦權(quán)管理由登記制改為招標(biāo)制，從“申請(qǐng)?jiān)谙取备臑椤案?jìng)爭(zhēng)性出讓”；根據(jù)企業(yè)負(fù)擔(dān)和行業(yè)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步完善礦稅體系；逐步探索建立礦權(quán)交易體系，鼓勵(lì)各類資本通過(guò)持股、礦權(quán)流轉(zhuǎn)及其他金融平臺(tái)等方式投資進(jìn)入；建立勘查開(kāi)采相關(guān)信息公開(kāi)機(jī)制。

2）分步實(shí)施天然氣管網(wǎng)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”。將天然氣管網(wǎng)與原油、成品油管網(wǎng)區(qū)別對(duì)待，按照財(cái)務(wù)獨(dú)立-法律獨(dú)立-產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的步驟漸次推動(dòng)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”；管網(wǎng)按非歧視原則向第三方提供運(yùn)輸服務(wù)，允許多元經(jīng)營(yíng)主體從事氣源業(yè)務(wù)，允許各類投資主體以獨(dú)立法人資格參與管網(wǎng)和LNG接收站等相關(guān)設(shè)施的投資經(jīng)營(yíng)；政府實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，監(jiān)控其成本和收益；立足于中國(guó)天然氣管網(wǎng)的發(fā)展實(shí)際，形成2～3家國(guó)家或國(guó)有授權(quán)資本控股主導(dǎo)、各類公司平等參與競(jìng)爭(zhēng)的天然氣管輸市場(chǎng)格局，同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮上中下游一體化優(yōu)勢(shì)，允許適度競(jìng)爭(zhēng)。

3）協(xié)調(diào)推進(jìn)天然氣進(jìn)口，合理利用全球低價(jià)資源。利用當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)全球LNG供應(yīng)較為寬松、LNG現(xiàn)貨價(jià)格顯著低于長(zhǎng)期合同價(jià)格的時(shí)機(jī)，繼續(xù)松綁三大石油公司為主導(dǎo)的LNG進(jìn)口政策，鼓勵(lì)支持建設(shè)LNG接收設(shè)施，但要防止投資過(guò)度形成新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)；繼續(xù)推進(jìn)第三方準(zhǔn)入，公平開(kāi)放LNG基礎(chǔ)設(shè)施，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；在政府的支持下，企業(yè)要提升與資源出口方關(guān)于管道氣、LNG長(zhǎng)期貿(mào)易合同的議價(jià)能力，形成合力，降低進(jìn)口氣成本，逐步消化長(zhǎng)期合同的虧損。

4）完善天然氣價(jià)格機(jī)制，提升競(jìng)爭(zhēng)力。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)油價(jià)等參數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整氣價(jià)，并同步調(diào)整天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)及熱價(jià)，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)天然氣交易中心建設(shè)，建立真正反映市場(chǎng)供需的氣價(jià)機(jī)制；加快實(shí)現(xiàn)居民用氣門站價(jià)和非居民用氣門站價(jià)并軌，取消交叉補(bǔ)貼；打破省市級(jí)天然氣管網(wǎng)地域壟斷，實(shí)施公平公正開(kāi)放，推動(dòng)大用戶直供或直銷，減少供氣中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本；制定合理的天然氣調(diào)峰氣價(jià)，體現(xiàn)不同季節(jié)/時(shí)段的供氣成本差異，提高儲(chǔ)氣庫(kù)等調(diào)峰設(shè)施投資建設(shè)的積極性，提升用氣應(yīng)急保障水平。

4.2 從中短期看，加強(qiáng)政策支持與協(xié)調(diào)刻不容緩

1）鼓勵(lì)加大國(guó)產(chǎn)氣勘探開(kāi)發(fā)，對(duì)頁(yè)巖氣和煤層氣繼續(xù)實(shí)施支持政策，對(duì)致密氣開(kāi)發(fā)給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，保障供應(yīng)安全。

2）建議2017年前環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角地級(jí)及以上城市建成區(qū)設(shè)立“禁煤區(qū)”，2020年前全國(guó)城市建成區(qū)設(shè)立“禁煤區(qū)”，其中工業(yè)燃煤鍋爐/窯爐、燃煤采暖鍋爐、燃煤電廠中具備條件的，設(shè)備燃料由天然氣替代。

3）加快中國(guó)重型燃機(jī)、第五代天然氣發(fā)動(dòng)機(jī)和大型LNG船用發(fā)動(dòng)機(jī)科技攻關(guān)，促進(jìn)國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程，降低購(gòu)置和運(yùn)營(yíng)成本。

4）綜合運(yùn)用公私合營(yíng)（PPP）等創(chuàng)新投融資方式，對(duì)天然氣管道、儲(chǔ)氣庫(kù)等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)給予投融資和稅費(fèi)等方面的政策支持，鼓勵(lì)各類資本參與燃?xì)怆姀S、天然氣車船開(kāi)發(fā)及加注設(shè)施建設(shè)等終端利用項(xiàng)目建設(shè)。

5）實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)財(cái)稅支持政策。建議對(duì)進(jìn)口氣給予進(jìn)口增值稅全額先征后返，降低進(jìn)口氣成本；向氣代煤（鍋爐/窯爐煤改氣）和燃?xì)獍l(fā)電用戶提供低息貸款，設(shè)立燃煤改造專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，給予一定的設(shè)備置換補(bǔ)貼，節(jié)約的土地收益返還企業(yè)，用于支持燃料改造。

總而言之，當(dāng)前中國(guó)天然氣行業(yè)面臨的最大問(wèn)題是發(fā)展問(wèn)題，亟需一攬子解決市場(chǎng)培育、政策支持、定價(jià)機(jī)制、調(diào)峰能力等難題。從供給側(cè)來(lái)看，天然氣行業(yè)需要給消費(fèi)者提供“可獲得，運(yùn)得到，用得穩(wěn)，買得起”的產(chǎn)品，“可獲得”已有保障，后三者仍在路上。從需求側(cè)來(lái)看，天然氣市場(chǎng)需求增量主要集中在城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、天然氣發(fā)電三個(gè)領(lǐng)域。為了保障天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，必須在中長(zhǎng)期內(nèi)堅(jiān)定不移地推進(jìn)天然氣礦權(quán)管理、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、協(xié)調(diào)進(jìn)口、市場(chǎng)化定價(jià)等全產(chǎn)業(yè)鏈改革，必須在中短期內(nèi)實(shí)施加大鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)氣勘探開(kāi)發(fā)、分步設(shè)置“禁煤區(qū)”、加快設(shè)備國(guó)產(chǎn)化、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施相關(guān)財(cái)稅支持等一系列政策，多管齊下，充分發(fā)揮天然氣在能源清潔低碳化中的重要橋梁作用，逐步實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣環(huán)境改善的目標(biāo)。

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編 輯：蕭 蘆

編 審：張一馳

收稿日期：2016-06-14

The development and reform of China's natural gas industry under the new situation

WANG Zhen1， ZHAO Lin2
（1. Academy of Chinese Energy Strategy， China University of Petroleum-Beijing； 2. China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation）

Abstract：Low-carbon cleaning is the irresistible general trend of global energy development； natural gas is the most realistic transitional energy in China's low-carbon cleaning. Currently， development issue is the biggest challenge of China's natural gas industry. From the supply side， the resource base of natural gas can be ensured； domestic pipeline network have taken shape； but pipeline construction is still a long way to go； the peak-shaving capacity is urgent to be promoted； and marketization of pricing mechanism still need to be broken further. From the demand side， the increasing demand of natural gas market focuses primarily on the three felds such as city gas， industrial fuel and gas power generation； the probability of continuous easing of supply and demand in the future is quite high. The paper suggests releasing growth dividend from the reform of whole industry chain in mid-long term and adjusting the related support policies in the short run by grasping opportunity of current pattern adjustment of global natural gas market and deepening oil and gas industry reform to realize the healthy sustainable development of natural gas industry.

Key words：energy transformation； low-carbon cleaning； natural gas utilization； supply side； demand side