張貞滿

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及解決途徑

張貞滿

2015年底財(cái)政部發(fā)文號(hào)召行政事業(yè)單位要全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，雖然到目前為止事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得了初步成效，但并不盡如人意。本文通過(guò)對(duì)目前我國(guó)行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出其發(fā)展內(nèi)控過(guò)程中存在的三大問(wèn)題，包括尚未建立適用本事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系、事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱、缺乏有力的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。針對(duì)這些問(wèn)題，本文在最后從建立健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制、改善內(nèi)部控制環(huán)境、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度等幾方面入手提出了具體的解決途徑。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問(wèn)題及解決途徑

一、引言

2010年五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，這標(biāo)志著在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的、能適應(yīng)我國(guó)企業(yè)實(shí)際情況的內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。繼企業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范及配套指引出臺(tái)后，2012年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年12月財(cái)政部又發(fā)文號(hào)召“全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)”。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范發(fā)布實(shí)施后，各級(jí)事業(yè)單位積極開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)并取得了初步成效，但從整體情況看還不盡如人意。我國(guó)行政事業(yè)單位現(xiàn)階段的管理水平普遍不高，對(duì)內(nèi)部控制既沒(méi)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)也缺乏有效的重視，一些單位或者沒(méi)有建立健全本單位的內(nèi)部控制制度，或者即使有內(nèi)控制度也常常被束之高閣，內(nèi)控流于形式，執(zhí)行力不足。內(nèi)部控制制度及監(jiān)督制約機(jī)制的缺失使得行政事業(yè)單位頻頻暴露出問(wèn)題。報(bào)道顯示，某地方財(cái)政局支票蓋假印鑒卻暢通無(wú)阻，這最終導(dǎo)致上億元款項(xiàng)被私吞；還有些事業(yè)單位為圖方便將財(cái)務(wù)專用章和法人印鑒同時(shí)交由出納保管，這使得出納私開(kāi)支票、挪用公款及其容易；另外，目前在高校這類的單位，基建、物資采購(gòu)、招生后勤管理等領(lǐng)域成為高校腐敗的重災(zāi)區(qū)（侯兆曉，2009），一些高校幾乎無(wú)人對(duì)這些關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，養(yǎng)肥了一批教育貪官，嚴(yán)重?fù)p害了教育公平。行政事業(yè)單位由于大多承擔(dān)著公共服務(wù)的社會(huì)職能，內(nèi)控的缺失除了會(huì)導(dǎo)致資金的浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)的失控外，更會(huì)導(dǎo)致其公共服務(wù)職能的喪失，造成極其不良的社會(huì)影響，所以行政事業(yè)單位提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)控管理水平，積極構(gòu)建適合自身發(fā)展需要的內(nèi)控體系已迫在眉睫。

本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀入手，分析其內(nèi)部控制中存在的主要問(wèn)題，分析問(wèn)題成因，并提出相關(guān)的解決途徑。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.尚未建立適用本事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系

雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)的指引，但該內(nèi)部控制體系的內(nèi)容主要是針對(duì)企業(yè)建立的，行政事業(yè)單位的參考性不強(qiáng)。12年針對(duì)行政事業(yè)單位出臺(tái)的內(nèi)控規(guī)范基本屬于原則性的，在內(nèi)部控制的完整性、合理性及有效性方面沒(méi)有一個(gè)較強(qiáng)的可操作性。最關(guān)鍵的，大部分的行政事業(yè)單位并未在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的指引下建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，未全面梳理本單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)把握不夠清晰準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略不足，這最終導(dǎo)致內(nèi)部控制有效性無(wú)法發(fā)揮。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

內(nèi)部控制環(huán)境的好壞直接影響內(nèi)控實(shí)施的效果，它是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括管理職能、機(jī)構(gòu)劃分、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部審計(jì)，以及管理層對(duì)內(nèi)部控制及其重要性的態(tài)度、認(rèn)識(shí)和措施。由于行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，并不按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)則運(yùn)作，只是提供社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這使得管理層競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，行政事業(yè)單位工作效率低下；而且由于事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)不涉及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，所以管理層長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)為事業(yè)單位是沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的或者風(fēng)險(xiǎn)是在政府可以承受的范圍之內(nèi)的，忽視了提供服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；另外，有些事業(yè)單位的管理層在做決策時(shí)只注重眼前利益、忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、搞面子工程等，使得政府資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，政府公信力喪失，再加上很多事業(yè)單位的基礎(chǔ)會(huì)計(jì)管理工作不規(guī)范，相關(guān)單據(jù)缺失或失真，資金缺乏有效管理。以上這些問(wèn)題導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境普遍較差，既沒(méi)有得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施內(nèi)控建設(shè)，更沒(méi)有形成人人參與內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。

蔡麗蘭等（2009）曾選取事業(yè)單位中的高等院校作為研究對(duì)象，隨機(jī)選取30所高等院校，以調(diào)查問(wèn)卷的形式來(lái)統(tǒng)計(jì)分析當(dāng)前高校類事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施方面存在的問(wèn)題，結(jié)果顯示25%以上的單位并未成立或指定專門(mén)部門(mén)來(lái)具體組織、實(shí)施內(nèi)部控制架構(gòu)建設(shè)及日常管理工作，另外還有近20%的高校未回答是否成立了專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制。

3.內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制乏力

對(duì)控制活動(dòng)實(shí)施審計(jì)、監(jiān)督是內(nèi)部控制五大要素中的一個(gè)重要要素，缺乏有力的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制是目前行政事業(yè)單位內(nèi)控管理中的一個(gè)突出問(wèn)題。內(nèi)部審計(jì)可以對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行有效反饋，如果缺少內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督整個(gè)內(nèi)部控制活動(dòng)就無(wú)法形成閉環(huán)式管理。當(dāng)前我國(guó)很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)方面存在以下問(wèn)題，第一，沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)設(shè)置定位不明確，長(zhǎng)期依附于財(cái)務(wù)部門(mén)，受財(cái)務(wù)部的直接領(lǐng)導(dǎo)，這使得內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，無(wú)法有效的開(kāi)展工作；第二，內(nèi)部審計(jì)力量薄弱，有些事業(yè)單位僅安排1-2名人員負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作，崗位工作要求不明確，且大多并不是審計(jì)專業(yè)人員，接受新知識(shí)的速度比較慢，無(wú)法適應(yīng)新形式下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督和檢查工作；第三，內(nèi)部審計(jì)技術(shù)落后，目前事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)依然還是以查錯(cuò)防弊為主，尚未上升到風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，對(duì)信息系統(tǒng)的操作也多不熟練，無(wú)法勝任信息系統(tǒng)審計(jì)；第四，內(nèi)部審計(jì)范圍狹窄，內(nèi)容片面，事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)大多集中在對(duì)財(cái)務(wù)收支預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)上，缺少對(duì)崗位分離、授權(quán)行權(quán)、輪崗交接、制度有效性、風(fēng)險(xiǎn)管理等的審計(jì)和評(píng)價(jià)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制解決途徑

1.建立健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制

各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求，建立健全適用于本單位的內(nèi)部控制體系（財(cái)政部，2015）。首先通過(guò)全面梳理本單位的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制，分析評(píng)估各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，同時(shí)有效運(yùn)用內(nèi)部控制的基本方法，包括不相容崗位分離、歸口管理、內(nèi)部授權(quán)及審批控制、單據(jù)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、信息披露控制等，最后要根據(jù)內(nèi)控規(guī)范和財(cái)政部的指導(dǎo)意見(jiàn)定期對(duì)本單位的內(nèi)部控制制度的全面性、可行性、適用性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)的效率和效果進(jìn)行監(jiān)督檢查，并針對(duì)存在的問(wèn)題落實(shí)相關(guān)的整改的措施。

2.改善內(nèi)部控制環(huán)境

（1）提高高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制工作的重視程度。內(nèi)部控制建設(shè)從來(lái)都不是一個(gè)部門(mén)的事，而是全員參與的過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)層要提高對(duì)內(nèi)部控制工作的重視程度，建立專門(mén)的內(nèi)控控制實(shí)施機(jī)構(gòu)，評(píng)估業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，定期對(duì)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的執(zhí)行性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的宣傳，強(qiáng)化管理層和員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，營(yíng)造人人參與內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。

（2）提升人員素質(zhì)。實(shí)施內(nèi)部控制人員的素質(zhì)直接決定了事業(yè)單位內(nèi)部控制開(kāi)展的有效性。一方面，單位各級(jí)人員應(yīng)充分領(lǐng)會(huì)黨和國(guó)家的路線方針政策，領(lǐng)導(dǎo)層和從事內(nèi)控建設(shè)的人員應(yīng)具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，包括財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)察審計(jì)等知識(shí)，還要對(duì)國(guó)家的內(nèi)部控制制度、應(yīng)用指引等有較全面的掌握。另一方面，事業(yè)單位在財(cái)務(wù)人員選擇上要更加嚴(yán)格，從事關(guān)鍵崗位的財(cái)務(wù)人員更要求具備良好的職業(yè)道德、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力，以及相關(guān)的業(yè)務(wù)技能，杜絕“小金庫(kù)”、腐敗、貪污等問(wèn)題的發(fā)生。

（3）加強(qiáng)員工的風(fēng)險(xiǎn)和法制意識(shí)。 目前我國(guó)大多數(shù)的行政事業(yè)單位從管理層到員工都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，對(duì)內(nèi)部控制也存在諸多誤解。事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)員工的風(fēng)險(xiǎn)和法制意識(shí)教育，讓員工認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)就在身邊，要提高警惕性，互相監(jiān)督。深入貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，健全預(yù)防腐敗工作長(zhǎng)效機(jī)制，從黨風(fēng)廉政建設(shè)這一工作出發(fā)對(duì)單位各崗位、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行摸排評(píng)估，評(píng)估后制定應(yīng)對(duì)策略，并在日常工作中落實(shí)。

3.強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度

財(cái)政部在行政事業(yè)單位指導(dǎo)意見(jiàn)中明確指出，各事業(yè)單位要加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度，通過(guò)監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)來(lái)保障內(nèi)部控制的有效實(shí)施。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該在相關(guān)政策的指導(dǎo)下建立健全本單位的內(nèi)部控制監(jiān)督和自評(píng)制度，通過(guò)日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)管理漏洞，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與干部考核、追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的自發(fā)性和自覺(jué)性，促進(jìn)自我監(jiān)督與評(píng)價(jià)。其次，將內(nèi)部審計(jì)檢查結(jié)果與干部績(jī)效考核掛鉤，建立良性的獎(jiǎng)懲機(jī)制，尤其要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)及投資、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重大項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績(jī)效考評(píng)。最后，加強(qiáng)與政府審計(jì)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成審計(jì)合力，更好的為發(fā)現(xiàn)單位的舞弊、腐敗等做出貢獻(xiàn)，形成內(nèi)部控制閉環(huán)管理。

行政事業(yè)單位作為我國(guó)一個(gè)龐大的群體，為人民群眾提供著公共服務(wù)，它的運(yùn)轉(zhuǎn)與公眾的利益息息相關(guān)，行政事業(yè)內(nèi)部控制的缺失將會(huì)使得國(guó)家財(cái)政資金遭受損失，國(guó)有資產(chǎn)的安全性面臨挑戰(zhàn)。事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，在相關(guān)制度和指導(dǎo)意見(jiàn)的指引下積極開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，深入開(kāi)展內(nèi)部控制宣傳教育工作，形成人人參與內(nèi)部控制的良好氛圍，全面排查業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并有效監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利制約和培訓(xùn)教育，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為行政事業(yè)單位更好的為人民服務(wù)提供保障。

［1］財(cái)政部等五部委.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），財(cái)會(huì)［2012］21號(hào).

［3］財(cái)政部.全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)會(huì)［2015］24號(hào).

［4］趙品春.深化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考，交通財(cái)會(huì)，2012（01）.

（作者單位：福建省永春縣國(guó)庫(kù)支付中心）