王京

滾動預(yù)算對高校預(yù)算管理的影響

王京

高校編制滾動預(yù)算是財政預(yù)算管理改革的必然。本文從滾動預(yù)算與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算制度、預(yù)算編制內(nèi)容和質(zhì)量、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、預(yù)算信息化等方面，闡述了滾動預(yù)算對高校預(yù)算管理的影響。

高校；滾動預(yù)算；預(yù)算管理；影響

一、高校編制滾動預(yù)算是預(yù)算管理改革的必然

1.高校編制滾動預(yù)算是政府宏觀預(yù)算管理改革的要求。繼2015年1月1日實施新修訂的《預(yù)算法》，全國范圍內(nèi)啟動編制三年財政規(guī)劃及重點(diǎn)領(lǐng)域項目編制三年滾動預(yù)算后，教育部亦要求其部屬院校準(zhǔn)備開始滾動預(yù)算的編制。這說明為加強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和持續(xù)性，政府部門的預(yù)算管理已經(jīng)由年度管理模式向中長期管理模式轉(zhuǎn)變。

2.高校編制滾動預(yù)算是改進(jìn)內(nèi)部預(yù)算管理的要求

第一，預(yù)算和高校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)。編制年度預(yù)算往往只考慮本年度內(nèi)各項收入、支出及平衡狀況，很少會站在中長期角度連續(xù)性地統(tǒng)籌預(yù)測長期收入和長期支出。不關(guān)注學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃，容易造成項目預(yù)算缺乏前瞻性，難以按輕重緩急集中財力保證重點(diǎn)項目的資金供給。

第二，預(yù)算編制內(nèi)容不完整編制方法不科學(xué)。預(yù)算內(nèi)容不完整主要表現(xiàn)為在高校資金來源日益多元化的背景下，預(yù)算對一些經(jīng)營收入、附屬部門機(jī)構(gòu)上繳收入等體系外資金未包括在內(nèi)，造成預(yù)算內(nèi)容不能反映財務(wù)狀況的全部，乃至?xí)?dǎo)致學(xué)校會計信息失真，財政監(jiān)督失效。年度預(yù)算編制方法不科學(xué)主要表現(xiàn)為沒有完全采用零基預(yù)算法，多數(shù)高校仍沿用基數(shù)+增量的方法，以上年度預(yù)算為基數(shù)，按一定比例確定增加值作為本年度的預(yù)算。這種編制方法延承了上年度的合理事項，但未消除不合理因素，并使之隨增量而放大了不合理性。

第三，預(yù)算執(zhí)行松弛，績效評價缺乏。作為非營利組織的高校，由于績效考核與評價未能有效實施，不少高校在預(yù)算管理中都存在“重申報重編制輕執(zhí)行輕考核”的現(xiàn)象，沒有對預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果的跟蹤控制、定期檢查和有效的結(jié)果反饋分析。這造成了年度預(yù)算、項目預(yù)算的執(zhí)行過程存在隨意性，隨意調(diào)整，隨意調(diào)劑，缺乏嚴(yán)肅性。預(yù)算部門為使下年度預(yù)算額度不減，第四季度尤其近年末，突擊花錢、亂花錢現(xiàn)象普通存在。剛性不足的預(yù)算執(zhí)行過程，又缺乏有效的評價體系，造成高校資金使用效率低下。

二、滾動預(yù)算及其編制流程

1.滾動預(yù)算也稱為連續(xù)預(yù)算，是在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，把預(yù)算期與會計期分離，在經(jīng)濟(jì)活動中隨各因素變化而不斷對原預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充并延伸，逐期向后滾動，使預(yù)算期始終保持為一個固定期間的預(yù)算編制方法。這種預(yù)算編制方法較之年度預(yù)算，體現(xiàn)了延續(xù)性和動態(tài)指導(dǎo)性，是一種重要的財務(wù)管理手段。

2.滾動預(yù)算編制流程。目前高校編制滾動預(yù)算的周期一般為3年。在編制滾動預(yù)算前，一是要編制學(xué)校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是要建立完善滾動項目庫，構(gòu)建中期收支框架，計算滾動期可用資金總量；三是要分類確定學(xué)校預(yù)算項目的責(zé)任單位。在此基礎(chǔ)上，依循項目申報審核——專家評審排序——預(yù)算核定上報——預(yù)算下達(dá)實施——過程跟蹤管理，定期檢查執(zhí)行情況——績效考評——分析反饋至滾動預(yù)算，形成一個閉環(huán)的預(yù)算編制執(zhí)行流程。

三、滾動預(yù)算對高校預(yù)算管理的影響

1.編制滾動預(yù)算改變了預(yù)算編制內(nèi)容，可以提高預(yù)算管理質(zhì)量，使得高校資源配置更加優(yōu)化，資金使用更有效率。3年滾動預(yù)算以3年為固定預(yù)算周期，第1年末針對執(zhí)行過程的情況分析和考評，可以對第2、3年的預(yù)算進(jìn)行修訂，同時編制向后滾動1年的預(yù)算。因此編制滾動預(yù)算應(yīng)按照前細(xì)后粗的原則預(yù)測3年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和收支數(shù)據(jù)，建立一個中長期的動態(tài)預(yù)算管理框架，建立校內(nèi)滾動項目庫。滾動項目庫按照立項申請、可行性報告、資金測算、專家論證、排序、納入學(xué)校預(yù)算等程序建立，還要有項目清理辦法、已入庫當(dāng)年不能安排的調(diào)整辦法等內(nèi)容。預(yù)算編制內(nèi)容的改變使得預(yù)算管理從年度預(yù)算的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為可以調(diào)整修訂的動態(tài)滾動管理。正因為滾動預(yù)算在執(zhí)行過程中不斷延續(xù)，并根據(jù)執(zhí)行情況進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整，使預(yù)算和高校工作實際更加契合，增強(qiáng)了各年度間的預(yù)算穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性，提高了預(yù)算管理質(zhì)量。尤其對于高校的重點(diǎn)重大項目，滾動預(yù)算在資金總量一定前提下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集中財力優(yōu)先執(zhí)行，可以提供跨年度的資源保障，變短期管理為整體性籌劃，提高資金的使用效能。

2.編制滾動預(yù)算可以使高校預(yù)算管理與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃更具有相關(guān)性。年度預(yù)算是對當(dāng)年的事項計劃決策，預(yù)算當(dāng)年的收支，考核當(dāng)年的執(zhí)行，和以后年度沒有關(guān)系，會有偏離高校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的可能。而滾動預(yù)算緊密結(jié)合了發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算管理的關(guān)系。高校中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中寫明的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)項目和實施計劃是編制滾動預(yù)算的基礎(chǔ)，對預(yù)算起到約束作用。中長期發(fā)展規(guī)劃是否內(nèi)容具體易分解操作，是否具有可行性，對滾動預(yù)算編制質(zhì)量和準(zhǔn)確度有直接影響。反過來，編制滾動預(yù)算，打破預(yù)算年度上的時間限制，可以實現(xiàn)中長期目標(biāo)和短期目標(biāo)的統(tǒng)籌考慮。通過把符合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項目納入項目庫，給予資金支持，可以推動落實學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)。

3.編制滾動預(yù)算需要重建高校預(yù)算管理制度。滾動預(yù)算增加了編制預(yù)算的難度，高校財務(wù)部門在預(yù)算崗位設(shè)置上要有所調(diào)整，同時在預(yù)算管理制度上做出修訂。對于中長期學(xué)校發(fā)展方向和優(yōu)先扶持項目及中長期收支預(yù)測的政策性把握，主管財經(jīng)工作的小組應(yīng)起到的作用、滾動預(yù)算編制內(nèi)容、編制方法程序、預(yù)算調(diào)整程序、過程控制辦法、年末結(jié)余處理、績效考評辦法、基層職能部門參與度等諸多方面都要做出制度安排。

4.編制滾動預(yù)算可以完善高校預(yù)算管理的監(jiān)督控制職能。一方面的影響是使實時監(jiān)督成為可能。年度預(yù)算偏重對事前和結(jié)果的監(jiān)督，對執(zhí)行過程的監(jiān)督控制較差。滾動預(yù)算在其中長期管理框架內(nèi)，各預(yù)算項目的收支情況和資源配置是以預(yù)算報告形式加以確定的，執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差可以在滾動期內(nèi)及時發(fā)現(xiàn)并做出相應(yīng)的調(diào)整，提高了預(yù)算管理的透明度，對執(zhí)行情況的監(jiān)督控制也在最大程度上避免亂花錢突擊花錢的情況，降低學(xué)校的財務(wù)風(fēng)險。另一方面的影響是強(qiáng)化了預(yù)算的績效考核。要把滾動預(yù)算的效用落到實處，就要注重對預(yù)算執(zhí)行過程偏差的分析和執(zhí)行結(jié)果的考評。高?？梢栽O(shè)計收入支出執(zhí)行率的相關(guān)比率指標(biāo)，年末執(zhí)行效果與績效目標(biāo)中的預(yù)計效果對比指標(biāo)等，對預(yù)算項目完成程度和實施效果進(jìn)行績效考核。

5.編制滾動預(yù)算可以推動高校預(yù)算管理的信息化建設(shè)和人才培養(yǎng)。滾動預(yù)算的編制使預(yù)算期延長，要求更多更全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對預(yù)算信息化提出了更高的要求。高校要整合不同的平臺和數(shù)據(jù)接口，建成類似企業(yè)資源計劃（ERP）的集成系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少人工的錄入及差錯；實現(xiàn)項目申報模板化，方便評審和查詢；功能模塊應(yīng)齊備，可以提供政策查詢、規(guī)則儲備、預(yù)測分析、執(zhí)行分析、評價分析等。滾動預(yù)算管理的有效性需要高效的信息化系統(tǒng)提供支撐，同樣需要高素質(zhì)的專業(yè)人員提供保證。對高校財務(wù)人員在政策層面和技術(shù)層面的培養(yǎng)培訓(xùn)就更加重要了。

［1］李珣，匡萍.財政滾動預(yù)算改革對高校預(yù)算影響分析——來自山東省屬高校的實證數(shù)據(jù).［J］.財會通訊，2016年13期.

［2］陸瑩，鐘惠驪.我國高校預(yù)算管理研究現(xiàn)狀與展望.［J］.教育財會研究，2015年02期.

（作者單位：北京青年政治學(xué)院）