梁修群　趙起城　楊爭

摘要：通過對城鎮(zhèn)購房農民工基本情況、被調查農民工宅基地狀況、對宅基地的認知度、退出意愿、方式、標準及影響宅基地退出意愿因素的調查，得出結論：女性比男性更愿意穩(wěn)定在城鎮(zhèn)，體力較強年齡段愿意退出農村宅基地者較多，文化水平高低與愿意退出農村宅基地的多少成正比，丘陵地區(qū)愿意退出宅基地的意愿較高，土地區(qū)位級差高低同退出宅基地多少成正比。并提出了鼓勵進城購房農民工退出農村宅基地的機制措施：加強宅基地管理立法體系建設；建立農村宅基地入市交易機制；加快建立宅基地退出后的各種保障措施機制；通過多種形式推動宅基地退出；建立試點先行機制。

關鍵詞：城鎮(zhèn)購房農民工；宅基地退出意愿；宅基地確權；宅基地管理立法

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2016.26.085

為了解在城鎮(zhèn)已購房農民工農村老家宅基地利用情況、退出的意愿、補償方式及期望標準等，河南省地方經(jīng)濟社會調查隊對全省進行了抽樣調查。本文就調查結果進行了深入分析，并提出了順利退出農村宅基地的機制措施。

一、城鎮(zhèn)購房農民工基本情況

河南省地方經(jīng)濟社會調查隊針對城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地現(xiàn)狀，于2016年1月在全省范圍內進行了隨機抽樣調查。這次調查對象必須同時滿足五個條件：戶籍在河南省農村、高中（中專、職業(yè)中專）以下學歷、已在城鎮(zhèn)購買商品房、有穩(wěn)定的收入來源、農村老家擁有宅基地，調查內容主要包括被調查對象的基本情況、對于宅基地的認知、宅基地的退出意愿和補償方式等。此次共收回1844戶有效樣本。

（一）調查范圍及分布情況

這次在全省18個省轄市調查務工人員941戶，占51.0%；于77個縣城所在地的鎮(zhèn)調查903戶，占49.0%。

（二）被調查農民工基本情況

在這次調查中，男性占絕對多數(shù)，16～45歲年齡段占大部分，已婚者處于絕對優(yōu)勢，未參加過培訓的較多，其中政府及單位組織的更少。詳見表1。

（三）被調查對象生產(chǎn)生活情況

被調查對象生產(chǎn)生活情況分為以下四個部分。

1.被調查農民工職業(yè)類型

各行各業(yè)都有在城鎮(zhèn)購房的農民工，其中從事個體的最多，達兩成多，為20.7%。其次是從事商業(yè)、服務業(yè)工作人員，占15.4%。緊隨其后的是從事建筑業(yè)工人，占14.3%。第四是從事工業(yè)企業(yè)工人，占10%。從事其余行業(yè)購房的較少，所占比重都在10%以下。

2.調查農民工承包地的耕種情況

在承包耕地的農業(yè)生產(chǎn)中，自己耕種的為53.4%。有償耕種的為24.8%。無償讓他人耕種的占19.0%，撂荒的占2.8%。據(jù)此看出，雖然這些農民工在城鎮(zhèn)生活、工作都穩(wěn)定下來，但仍然有高達78.2%的人非?？粗剞r業(yè)收入，表明他們對城鎮(zhèn)生活缺乏安全感。

3.被調查農民工收入來源中非農業(yè)收入占比情況

在農民工家庭總收入中，有43.6%的家庭非農業(yè)收入占絕大部分，農業(yè)收入只起輔助作用。占全家總收入50%以下的為31.8%，其中收入在10%～30%之間的人最少，為8.8%；其次是收入在10%以內的人為9.0%；而收入在30%～50%之間的人較多，占14.0%。有將近70%的家庭非農業(yè)收入占全部收入的比重在半數(shù)以上，其中達到90%及以上的最多，占27.0%；其次是在70%～90%之間的相對較少，占16.6%；在50%～70%之間的占24.6%。

4.被調查農民工家庭人均年收入情況

絕大部分農民工家庭都是高收入，高達近七成家庭人均10000元以上。人均收入在3000元～5000元之間的家庭占17.6%，在5000元～10000元之間的占23.7%，在10000元～30000元之間的占40.8%，在30000元～50000元之間的占12.7%，在50000元以上的占5.3%。這個數(shù)字與農民工所從事職業(yè)類型中的私營業(yè)主和個體戶二者之和的比重相吻合。

（四）被調查農民工購房、居住及未來養(yǎng)老地區(qū)情況

第一，據(jù)被調查農民工購房所在地情況分析，在縣城所在鎮(zhèn)購房者最多，占67.7%。結合農民工在城市和縣城的工作人數(shù)進一步分析，說明在縣城工作的和許多在省轄市工作的農民工都在縣城買房。

第二，在被調查農民工農村老家是否有住房情況中，有6.0%的農民工農村老家沒有住房。說明他們外出務工時間較長，長期離開老家，住房已經(jīng)倒塌，宅基地長期閑置。

第三，就被調查農民工全年在哪里居住時間長情況分析，74.7%的人一年內在城鎮(zhèn)居住時間較長。可以看出，絕大多數(shù)農民工認為城市居住環(huán)境較好，愿意住在城鎮(zhèn)。

第四，根據(jù)被調查農民工將來打算在城鎮(zhèn)還是農村養(yǎng)老情況觀察，53.1%的人希望在農村老家養(yǎng)老。再次說明，由于受葉落歸根傳統(tǒng)思想影響，農村鄉(xiāng)情較重，留戀農村老家。詳見表2。

二、被調查農民工宅基地狀況

被調查農民工宅基地狀況分為以下五個方面。

（一）被調查農民工家有宅基地數(shù)量及其面積情況

本部分從以下兩個方面進行分析。

1.被調查農民工農村宅基地數(shù)量情況

根據(jù)被調查農民工農村有幾處宅基地情況分析，只有一處宅基地的家庭最多，占87.7%。有兩處宅基地的家庭也占一成多，為11.4%。有三處宅基地的家庭接近一成，為0.9%。

2.被調查農民工農村宅基地的面積情況

就被調查農民工農村宅基地的面積情況再深入分析，在第一處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占4.5%。其次是一分到二分地的，占26.5%。第三是三分以上的，占29.7%，最多的是二分到三分地的，占39.3%。

在第二處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占3.8%。其次是一分到二分地的，占18.3%。第三是三分以上的，占35.2%，最多的是二分到三分地的，占42.7%。

在第三處宅基地的面積中，少于一分地的最少，占4.4%。其次是一分到二分地的，占17.4%。第三是三分地以上的，占34.8%，最多的是二分到三分地的，占34.8%。

以上情況說明，農村宅基地面積隨著數(shù)量的增多而增多，最多的可能超過一畝。這是基層亂批宅基地，造成空心村的重要原因之一。

（二）農民工農村宅基地確權比例

農民工農村宅基地已確權的58.4%，正在確權的22.7%，沒有確權的18.9%。近八成農民工農村老家的宅基地已經(jīng)或正在勘察確權，這將為宅基地有效退出打下較好基礎。

（三）城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地的地形

在城鎮(zhèn)購房的農民工農村宅基地位于平原的占76.2%，位于丘陵的占16.1%，位于山區(qū)的占7.7%。這同他們居住在省內各種地形的總人口分布相關。

（四）城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地位置

據(jù)被調查農民工農村宅基地所在省內區(qū)位情況分析，豫南占33.1%、豫北占28.3%、豫東占19.5%、豫西占15.1%，最后是省會鄭州市占4.0%。這同各地區(qū)外出打工人數(shù)的多少相關聯(lián)。

（五）城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地與城鎮(zhèn)的距離

從被調查農民工農村宅基地級差區(qū)位情況分析，在城鎮(zhèn)購房的農民工農村老家宅基地位置在遠離城鎮(zhèn)的農村37.4%，縣城周邊占16.6%，城市周邊占9.0%。這表明，在城鎮(zhèn)購房農民工農村老家宅基地的位置好壞同數(shù)量多少成反比。

三、對宅基地認知度

對宅基地認知度的調查分為以下三個方面。

（一）被調查農民工農村宅基地所有權情況

農民工認為農村宅基地的所有權屬個人的占59.8%，認為屬于集體的占28.1%，認為屬于國家的最少占12.1%。認為宅基地所有權歸個人的理由，主要是從祖上繼承來的，前輩出錢買的理應歸個人。

（二）被調查農民工農村宅基地使用年限情況

農民工認為農村宅基地是永久使用的高達87.4%，認為70年的只有12.6%。這與他們所持有的宅基地屬于私人財產(chǎn)高度相關。

（三）被調查農民工農村宅基地的出租出售處置權情況

農民工認為農村宅基地自己有權處置的為77.3%，認為無權處置的占22.7%。這再次表明，絕大部分農民工認為農村的宅基地是個人私有財產(chǎn)，自己有處置權。

四、城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地退出意愿、方式及標準

本部分從以下兩個方面進行分析。

（一）被調查農民工農村宅基地退出意愿

在這次調查中，課題組設計了以現(xiàn)金、置換耕地、置換房子等幾種補償方式為前提條件，征求他們得到合理補償后把農村老家的宅基地退給村集體的意愿，結果顯示，不愿意的人數(shù)占58.4%，愿意的人數(shù)占41.6%。這同前述農民工未來返家養(yǎng)老關聯(lián)較大。

（二）被調查農民工希望退出農村宅基地的補償方式情況

本部分從以下兩個方面進行分析。

1.被調查農民工愿意退出農村宅基地希望的補償方式

在上述41.6%的得到合理補償后同意退出老家宅基地的農民工中，希望得到的補償方式有，要求獲得現(xiàn)金的為63.8%。要求置換房屋占31.2%，其中要求在現(xiàn)居住地置換的為14.1%，在本村置換的為10.0%，在戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)置換的為7.1%。要求置換耕地的為5.0%。

從級差區(qū)位進一步分析在城鎮(zhèn)購房農民工退出農村老家宅基地希望得到的補償方式，在現(xiàn)金補償中，城市周邊要求的人最多。在置換耕地補償中，偏遠農村要求的人相對最多。在本村置換房屋補償中，城市周邊要求的人最多。在戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋置換中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊要求的人最多，城市周邊要求的人最少。在現(xiàn)居住地房屋置換補償中，縣城周邊要求的人最多。詳見表3。

2.被調查農民工愿意退出農村宅基地希望的補償標準

在城鎮(zhèn)購房農民工同意退出農村老家宅基地的補償中，期望得到政府給予的補償標準是，全省現(xiàn)金平均，每平方米2455元，宅基地平均每分地41892 元。房屋平均置換標準為：本村置換房屋平均1∶1.5，戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置房置換平均1∶1.5，在現(xiàn)居住地置換安置房平均1∶1.4，宅基地置換耕地平均1∶2.4。

從省內區(qū)位分析，同意退出農村宅基地要求補償?shù)臉藴适牵孩佻F(xiàn)金：房子、宅基地最高的都是鄭州市。②房屋置換：本村置換豫北最高，戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置房置換豫東最高，在現(xiàn)居住地置換安置房豫北最高。宅基地置換耕地豫西最高，鄭州市，沒人置換耕地。

從土地級差區(qū)位分析，同意退出老家宅基地要求補償?shù)臉藴适牵孩佻F(xiàn)金：房子城市周邊最高，宅基地城市周邊最高。②房屋置換：本村置換，偏遠農村最高，戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置房置換，除了城市周邊沒有置換外，其余3個區(qū)位都差不多，在現(xiàn)居住地置換安置房，最高的是偏遠農村。宅基地置換耕地，最高的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊。上述情況詳見表4。

五、影響城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地退出意愿的因素

在城鎮(zhèn)購房農民工農村宅基地退出的意愿中，同意退出者除了受我國葉落歸根的傳統(tǒng)文化思想影響外，還受不同性別、年齡、學歷、居住區(qū)域等各種因素的影響。

（一）女性比男性更愿意穩(wěn)定在城鎮(zhèn)

從性別方面觀察，女性同意退出農村老家宅基地者占44.5%，高于男性40.3%的4.2個百分點。這主要是由親情所致。農村有男性撫養(yǎng)老人的習慣，宅基地多在男方家，距離男方父母親近，他們回去多為照料年邁父母方便。另外家務活多由女性照料，城鎮(zhèn)購物、做飯、清潔室內衛(wèi)生等比農村方便輕閑。

（二）體力較強年齡段的愿意退出農村宅基地者較多

農村進入城鎮(zhèn)已購房的農民工中，事業(yè)有成、體力較強年齡段的愿意退出農村老家宅基地的較多。其中16～25歲的為36.2%，后隨著年齡的增加而上升，至46～55歲時達到43.5%，隨后又下降。這首先與技術熟練程度有關。年齡越小，技術越不熟練。而隨著年齡的增長，鍛煉機會增加，技術越來越熟練。其次是收入。農民工收入同技術熟練程度成正比，技術熟練程度高，工資收入多。最后是生活穩(wěn)定。收入越高，生活越穩(wěn)定。

（三）文化水平高低同愿意退出農村宅基地的多少成正比

在學歷方面，學歷越高同意退出農村老家宅基地的越多。因學歷高接受技術快，很快能成為熟練技術人員，收入就多，生活水平相應也高。二是依附關系。目前進城務工小學及以下文化水平的多是老人，基本上失去了種田能力，只能從事技術含量低收入低的類似保潔等工作，無法養(yǎng)活自己，依附兒女家，愿意退出農村老家宅基地。

（四）丘陵地區(qū)愿意退出宅基地的意愿較高

居住在丘陵地區(qū)退出宅基地的意愿最高，其次是山區(qū)，最低的是平原地區(qū)。這是因為丘陵地區(qū)同山區(qū)比缺乏資源。山區(qū)有著豐富的礦山、水和林木等資源，能夠為山民帶來豐厚的收入。同平原比種地辛苦。平原地區(qū)耕地平坦，農業(yè)耕種收等都是機械化，比較輕閑。

（五）土地區(qū)位級差高低同退出宅基地多少成正比

從距離城市遠近的耕地級差區(qū)位情況分析，離城市越近同意退出的人所占比例越高，離城市越遠愿意退出的則越少，即由城市周邊農村的44.8%，到離城市最遠的農村降至39.2%。這主因也是同房屋拆遷補償高低有關。其次是環(huán)境污染。近幾年，城市空氣污染嚴重，遠離城市的農村空氣最好。一些在城鎮(zhèn)購房的偏遠農村農民工為了自身健康，愿意回到空氣相對清新的農村養(yǎng)老，影響宅基地退出。

六、鼓勵進城購房農民工退出農村宅基地機制措施

對于農民來說，農村宅基地具有三項基本功能：用于居住、養(yǎng)老的保障功能和滿足鄉(xiāng)土情結的效用，以及通過流轉獲得貨幣補償?shù)馁Y產(chǎn)功能。從上述情況分析可知，影響進城購房農民工農村老家宅基地退出主要受葉落歸根傳統(tǒng)思想觀念、生活沒保障和宅基地認知度三大困擾。因此，宅基地退出意愿不僅是愿不愿意退出的問題，也是農民工接受何種退出安置模式問題。建議采取以下措施。

（一）加強宅基地管理立法體系建設

我國現(xiàn)行的農村宅基地制度是計劃體制的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟的需要?，F(xiàn)實中農村房屋財產(chǎn)權和宅基地使用權沒有很好地分開，導致房屋財產(chǎn)權權益殘缺，農民房屋財產(chǎn)權很難完全實現(xiàn)，降低了農民住房的市場價值。

當務之急是要抓緊《土地管理法》等有關涉地法律的修法、立法工作，建立與宅基地退出相適應的產(chǎn)權制度以及與宅基地退出相適應的政府土地管理機制。明確規(guī)定宅基地使用權，明確宅基地產(chǎn)權、流轉、收益分配及宅基地登記發(fā)證等法律規(guī)定。啟動宅基地入市改革。同時建立規(guī)范的宅基地流轉制度，明確流轉范圍及形式，制定宅基地流轉管理辦法，設計流轉主體、客體、用途、流轉方式，規(guī)范流轉合同，允許宅基地使用者流轉宅基地，并依法享有流轉所得的收益。

（二）建立農村宅基地入市交易機制

在農村宅基地退出問題上充分尊重農民意愿的最佳方式是通過市場化機制引導宅基地退出。農村宅基地是農民的財產(chǎn)，其使用權屬于農民的用益物權，農民對于自己的宅基地應該有自由轉讓的權利。應當允許農民宅基地有償出讓、轉讓、出租和抵押，并和國有土地同地、同價、同權，引導農民工在市場交易中自愿有償退出農村宅基地。當前要完善2015年河南省出臺措施探索農村宅基地有償退出機制，最重要的是要建立農村宅基地入市交易市場機制，在法律上可以規(guī)定農村宅基地流轉的必要條件。

（三）加快建立宅基地退出后的各種保障措施機制

農民工最關心的問題是失業(yè)風險和養(yǎng)老無保障。第一，要加強以城鎮(zhèn)就業(yè)為導向的適齡農民的職業(yè)技術教育。創(chuàng)建農民教育培訓通向就業(yè)的“綠色通道”，重點強化經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)職業(yè)技術教育的投入，提高農民工子女在城鎮(zhèn)就業(yè)的機會。政府有關部門應針對進城購房失業(yè)的農民工，建立免費技術培訓機制，使每人都至少掌握一門實用技術，能夠重新回到工作崗位，提振他們在城鎮(zhèn)長期生存的信心。

第二，要落實養(yǎng)老金全覆蓋社會保障政策，建立低收入農民工城鎮(zhèn)低保機制。河南省2011年啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險以來，已基本實現(xiàn)全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，并統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老繳費標準。當前要抓緊落實各項養(yǎng)老政策，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。同時，對收入較低無力繳納社會養(yǎng)老保險的農民工，政府應納入城鎮(zhèn)居民低保范圍，使他們能在城鎮(zhèn)安心養(yǎng)老，推動農村宅基地退出。

（四）通過多種形式推動宅基地退出

政府應根據(jù)農民工上述退出農村宅基地多種需求的意愿，制定能滿足不同農民工愿望的政策，推動宅基地順利退出。經(jīng)濟發(fā)達和城市郊區(qū)的農村可探索通過市場機制退出農村宅基地。大多數(shù)邊遠和經(jīng)濟落后的農村地區(qū)，也可探索國家或地方政府給予農村退出宅基地補償?shù)姆绞健ＶС洲r民自愿以其宅基地置換成一定標準的城市住宅，增加農民資產(chǎn)價值。積極探索宅基地的抵押方式，完善金融市場，實現(xiàn)宅基地資本化。確保農民自愿退出宅基地后能夠享受應得的收益。

其次，農村宅基地使用權流轉應該與居民點集中建設相結合，結合城鎮(zhèn)化規(guī)劃做好整村改造機制。地方政府應出臺相應的優(yōu)惠政策，鼓勵農戶進入中心村、鎮(zhèn)建房，提高住宅用地的建筑容積率。政府必須結合城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在統(tǒng)一改造村莊中，做好宅基地置換房屋工作。

（五）建立試點先行機制

在進城購房農民工農村老家宅基地大規(guī)模退出之前，應先建立試點工作。要先在同意比例較高的地區(qū)區(qū)位、級差區(qū)位、丘陵地形、生活穩(wěn)定程度較高的個體、私營企業(yè)的老板、人均年收入30000元以上擁有2處以上宅基地者中試行。

參考文獻：

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（編輯：韋京）