任海軍

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高行政效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。日前，記者就簡政放權(quán)、行政審批制度改革的現(xiàn)狀、存在的問題等，專訪了全國政協(xié)委員、國家行政學(xué)院原副院長、中國行政體制改革研究會副會長周文彰。

記 者：當(dāng)前，簡政放權(quán)的現(xiàn)狀如何？

周文彰：簡政放權(quán)是本屆政府開門做的第一件事情，李克強總理抓得非常緊，有關(guān)部門也緊密配合。簡政放權(quán)最主要的內(nèi)容一個是行政審批制度改革，對原有的審批事項，一部分取消，一部分下放。第二個就是轉(zhuǎn)變職能，把政府管什么加以重新認識，把政府管理行為的重心加以轉(zhuǎn)移。比如過去重審批輕監(jiān)管，現(xiàn)在要加強事中事后監(jiān)管，特別是加強政府的服務(wù)，政府的工作本身就是服務(wù)，這也是服務(wù)型政府的本原回歸。從某種意義上講，審批就是服務(wù)。第三就是轉(zhuǎn)變作風(fēng)，辦事態(tài)度、辦事效率、加強調(diào)查研究、密切和群眾的關(guān)系等。現(xiàn)在看，效果非常明顯。為了方便群眾辦事，各個地方建立起了行政服務(wù)中心或政務(wù)大廳。留下來的審批事項也簡化手續(xù)、簡化程序。通過一次性告知以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用等多種手段，企業(yè)和群眾辦事容易了，辦事部門的態(tài)度普遍好了。

記 者：行政審批制度改革當(dāng)前還存在哪些問題？

周文彰：我曾參加過全國政協(xié)組織的幾次調(diào)研，確實發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前推進企業(yè)投資審批制度改革中，從簡政放權(quán)的起步，到地方的“接、放、管”，以及落實改革的“最后一公里”，都還存在一些難點和問題。

起步存在的難點和問題。一是在投資審批事項中，下放的多而徹底取消的少，對市場和社會的放權(quán)不夠;以邊緣性、派生性、事務(wù)性權(quán)限下放居多，真正有“含金量”的權(quán)限下放不夠。二是部門之間改革措施不配套不同步。一些部門的審批權(quán)下放了，但別的部門與該項審批相關(guān)聯(lián)的審批權(quán)沒有跟進下放，導(dǎo)致“你放我不放”的現(xiàn)象。三是法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件滯后。有些審批事項是依據(jù)國務(wù)院部委規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)立的，地方想取消，但受制于這些規(guī)章和文件而取消不了。

地方出現(xiàn)的難點和問題。有些上級部門取消的審批事項，一些地方部門沒有及時取消;有的只對審批事項進行調(diào)整、合并、歸類，表面上審批事項數(shù)量減少了，但是實際審批環(huán)節(jié)和程序并沒有減少;有的部門把部分審批事項調(diào)整為“職責(zé)性工作”或政府內(nèi)部管理事項而保留下來，成為脫離監(jiān)管的“隱性審批”;有的把審批改為行政備案、確認，實際操作中，還是“要審要批”。

中介機構(gòu)服務(wù)不規(guī)范影響改革措施的效果。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前各類中介服務(wù)大約有80余項，幾乎涵蓋各行各業(yè)。對于工程建設(shè)項目，從規(guī)劃選址到開工建設(shè)，各種評估事項有10多項。由于很多提供中介服務(wù)的機構(gòu)與政府職能部門之間存在這樣那樣的聯(lián)系，帶有一定的行政壟斷性，造成中介服務(wù)收費高、耗時長、質(zhì)量不高等問題，蠶食了審批改革的效果。此外，不同性質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)市場地位不平等。同樣的規(guī)劃、評審，由有政府背景的中介機構(gòu)來做，就容易通過，這阻礙了中介服務(wù)市場的健康發(fā)展和民營中介機構(gòu)的發(fā)育。部分行業(yè)協(xié)會征收高額會費、開展有償評比評獎和高價培訓(xùn)。如，有一家建筑企業(yè)每年繳納的各類協(xié)會會費和培訓(xùn)費達50萬元以上。

基層反映的難點和問題。2014年，國家發(fā)改委對投資項目核準(zhǔn)的前置審批進行調(diào)整后，前置審批事項由原來的30多項減少到“兩項半”。許多企業(yè)反映，這樣核準(zhǔn)容易了，但事后報建手續(xù)并沒有明顯減少，仍然環(huán)節(jié)多、耗時長。有的地方對于下放的審批權(quán)不想用也不敢用，因為原來由上級部門審批，在申請審批的同時還可以要錢、要用地指標(biāo)，現(xiàn)在自己審批后，沒有錢也沒有用地指標(biāo)，所以不想批、不敢批。在有的市縣，行政服務(wù)大廳窗口只管收材料，不能清晰告知相關(guān)審批的環(huán)節(jié)和流程;不同部門之間信息不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)互不兼容，企業(yè)還是要多方溝通、多頭協(xié)調(diào)，反復(fù)遞交相同的材料。

在取消下放審批權(quán)后，面對“寬進”帶來的市場主體和投資項目的大量增加，很多部門沒有相應(yīng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和監(jiān)管工作方式，監(jiān)管隊伍也不適應(yīng)。不少基層部門反映，簡政放權(quán)后，很多原來由上級部門管理的事項下放到基層，但沒有“編隨事走，人隨編走”，導(dǎo)致基層人手緊張，監(jiān)管壓力巨大。另一方面，有些事務(wù)的監(jiān)管需要具有較高專業(yè)素質(zhì)的人員和特定的設(shè)備，這些事務(wù)下放到基層后，基層人員素質(zhì)、技術(shù)和設(shè)備水平跟不上。

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記 者：您認為該怎么解決這些問題？

周文彰：解決這些現(xiàn)象，我認為，第一，把前一階段簡政放權(quán)的情況做一個認真的總結(jié)，把現(xiàn)在的問題一次性做一個頂層設(shè)計。把原來不統(tǒng)一不完善的做好，把需要下放的權(quán)力真正下放下去。

第二，權(quán)力的下放不光是個行政問題，更是一個科學(xué)問題。該下放的不下放不科學(xué)，不該下放的下放了也不科學(xué)。什么權(quán)力該下放，到底誰說了算？第一，不能讓審批部門說了算，審批部門容易戀權(quán)。第二，也不能讓被管理者說了算，被管理者總是這種心理：管得越少越好，不審批才好。應(yīng)該由權(quán)力部門牽頭，比如人大、政府部門參與，向?qū)＜覍W(xué)者以及企業(yè)社會代表反復(fù)征求意見，經(jīng)過一定的程序確定取消或下放哪些權(quán)力?，F(xiàn)在有的審批部門簡政放權(quán)就像在擠牙膏，壓一下擠一點，遲遲舍不得擠出來的都是“含金量”高的，因此，領(lǐng)導(dǎo)始終感到不滿意，群眾獲得感不強。

第三，按照“十三五”規(guī)劃綱要草案提出的，“建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單管理模式”。不過，第一要防止從權(quán)力清單去推導(dǎo)責(zé)任清單。隨著簡政放權(quán)的持續(xù)推進，像審批權(quán)、干預(yù)權(quán)這一類的權(quán)力會越來越少，這是不是意味著權(quán)力少了，責(zé)任也相應(yīng)就少了呢？不是的。責(zé)任清單不是對應(yīng)著權(quán)力清單產(chǎn)生的，而是從政府或政府各部門的職能推導(dǎo)出來。政府各部門的職能，一部分表現(xiàn)為權(quán)力，更多的表現(xiàn)為管理和服務(wù)，而且簡政放權(quán)的推進將使政府權(quán)力越來越少，而管理和服務(wù)的責(zé)任卻愈加突出。二是防止從審批事項來推導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。通過行政審批制度改革，大量審批事項被取消，但行政轄區(qū)范圍內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任沒有取消，“誰主管誰監(jiān)管”成為行政管理的重要原則，而且監(jiān)管成了行政機關(guān)最重要的職責(zé)。三是防止用“有限政府”的概念來推辭在有些領(lǐng)域的“無限監(jiān)管”責(zé)任。“有限政府”的內(nèi)涵主要在兩個方面，第一，審批是有限的，我們本來什么都要審批。第二，公共產(chǎn)品的供給是有限的，但是我們在有些領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任卻是無限的，比如生態(tài)環(huán)境、社會治安、市場秩序的監(jiān)管和維護等等，什么時候政府都承擔(dān)著無限責(zé)任。

記 者：您對加強政府自身建設(shè)有何建議？

周文彰：政府自身建設(shè)方面，我認為要加強行政文化建設(shè)。一是精神層次的文化，就是行政精神要抓好。政府就是為民，為民就是我們的職業(yè)，吃的就是為民的飯。所以要有起碼的職業(yè)精神，比如任勞任怨、勤勤懇懇，讓服務(wù)對象滿意、快捷高效，這都應(yīng)該成為職業(yè)精神、職業(yè)道德。要特別突出服務(wù)的理念，而不是做官當(dāng)老爺?，F(xiàn)在缺乏的就是這種意識。第二是行政制度建設(shè)，建立嚴(yán)密的制度，具體、好操作的制度。要嚴(yán)格執(zhí)行這些制度。其中包括獎懲制，不能干好干壞一個樣。現(xiàn)在存在的“鐵飯碗”機制、按年頭提拔干部的現(xiàn)象，容易形成不干事照樣混照樣提拔的心理和制度。第三是行政行為文化，主要是快節(jié)奏、高效科學(xué)決策，法治行為方式。