何盼盼

《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》明確提出，“完善立法項目向社會公開征集制度，通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度”[1]，立法前評估作為提高立法質(zhì)量的重要手段在國家層面被進一步提出和重視。與相對成熟的立法后評估機制相比，立法前評估工作剛剛起步，2011年山東省青島市人大率先進行了立法前評估工作的探索，而后浙江省、遼寧省大連市才開始開展類似的工作，其中浙江省2014年印發(fā)的政府立法項目前評估規(guī)則的通知，是我國立法前評估工作規(guī)范化的開始。目前立法前評估的研究還處于起步階段，相關(guān)研究尚不完善和成熟，亟待學界予以關(guān)注和重視[2]。

一、立法前評估：立法質(zhì)量的重要保證

法律體系，即一個國家現(xiàn)行法律規(guī)范形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體[3]，其完備程度代表著該國立法事業(yè)的發(fā)展狀況及發(fā)達程度。我國基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法等多個法律部門的法律為主干，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律規(guī)范為主要內(nèi)容的中國特色社會主義法律體系[4]，這昭示著我國法治建設在制度層面已經(jīng)進入了一個比較成熟的階段。單從立法規(guī)模和范圍來看，我國立法事業(yè)用三十年就走過國外法制發(fā)達國家?guī)装倌甑臍v程，法律體系的完備程度與西方法治國家相差無幾，各行各業(yè)都基本實現(xiàn)了有法可依的要求，但也應當看到我國立法工作還存在著很多問題，突出的表現(xiàn)為法律的可操作性不強，不少領(lǐng)域還存在立法空白或滯后于社會發(fā)展需要的現(xiàn)象?！胺傻耐暾灾荒苁怯谰貌粩嗟貙ν暾缘慕咏选盵5]，我們需要不斷地對現(xiàn)有的法律體系進行修補與完善，更加注重立法的質(zhì)量，從大規(guī)模粗放型立法走向精耕細作的集約化發(fā)展階段。

在立法的精細化發(fā)展階段，衡量立法工作的主要標準就是立法質(zhì)量[6]。立法是一個過程，立法預備就是整個立法過程的基石和先導，其在一定程度上左右了立法質(zhì)量的高低，尤其在我國立法監(jiān)督程序缺位的情況之下，立法項目一旦通過，只要起草工作可以順利完成，法律草案的表決與通過就不成難題[7]。立法前評估是對立法項目的合法性、合理性以及必要性的評估，其評估結(jié)果將直接影響立法項目是否能夠順利進行，是立法預備工作的中心與重心。其制度設計與運行狀況將對立法預備工作完成的好壞，乃至于立法質(zhì)量的高低產(chǎn)生重要影響，因此在2016年國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要》中，立法前評估工作就被著重提出，這正是立法前評估重要性不斷凸顯之體現(xiàn)。

立法前評估主要解決的是特定事項是否需要立法、何時立法，以及如何立法的問題[8]，其通過立法前對立法項目的評價，使不適合立法或者條件尚未達到的立法項目排除在立法機關(guān)的計劃之外，將立法質(zhì)量的關(guān)口前移至立法前階段，從而實現(xiàn)事前對立法偏差的預防[9]。同時，立法前評估的運用和推廣還具有很強的現(xiàn)實意義。立法法修改之后，地方立法主體的大范圍擴容，使立法活動暴露在了地方狂熱的發(fā)展激情之下，產(chǎn)生了立法膨脹的隱憂。重視立法前評估制度，積極展開立法前評估的實踐，在減少試錯成本、節(jié)約立法資源的同時，還可以通過遏制立法沖動起到促進法制統(tǒng)一之功效。

二、審慎立法：立法前評估的內(nèi)涵與定位

“立法質(zhì)量評估”（Legislation Impact Analysis），或稱“立法效果評估”是國外普遍實行的提高立法質(zhì)量的重要方式。根據(jù)法律所處的不同階段，在立法前進行評價或評估的就被稱為“立法前評估”，在立法完成實施一個時期后進行的評估為“立法后評估”[10]。國內(nèi)立法后評估的研究與實踐已經(jīng)趨于成熟、碩果頗豐[11]。與之相比，學界對于立法前評估的研究非常滯后，甚至在很長一段時間內(nèi)立法評估被認為就等同于立法后評估，立法前評估的重要地位未能被人所熟知，以致目前理論界對立法前評估的基本認識還尚未統(tǒng)一[12]。故而，立法前評估欲實現(xiàn)理論的進步和實踐的發(fā)展，就必須厘清其與立法后評估以及現(xiàn)有立項說明論證程序之不同，明確立法前評估在立法預備和立法評估工作中的作用與地位，并和其他相關(guān)工作程序區(qū)分開來。

其一，立法前評估與立法后評估有本質(zhì)上的區(qū)別。立法前評估與立法后評估并非是簡單的所處立法階段的不同，而是在內(nèi)容和理念上的根本性差異。立法前評估所要解決的問題是某立法項目是否應進行立法、何時立法、如何立法的問題，評估的主要內(nèi)容是立法項目及草案的必要性、合法性、合理性，以及立法項目可能產(chǎn)生的對于經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響。而立法后評估則是通過對立法在執(zhí)法、司法和守法中的具體問題進行評價，分析法律實施中存在的問題，評估立法是否按預設目標運行。簡而言之，立法前評估重在對立法項目進行風險預期和控制，而立法后評估則是對法律實施效果的評價，立法前評估的目標預設是保障立法之質(zhì)量，而立法后評估的目標預設則是檢驗立法之質(zhì)量。兩者雖最終都服務于立法質(zhì)量提高這一終極目標，但其著眼點和關(guān)鍵點有著明顯的本質(zhì)差異，如若簡單地將立法后評估等同為立法評估，無疑將失去立法質(zhì)量防控的第一道關(guān)隘，這樣一來，即使在立法后評估中發(fā)現(xiàn)立法本身的問題則為時已晚，浪費了立法資源，也有損法律權(quán)威的實現(xiàn)。

其二，立法前評估與立法說明在內(nèi)容上有重大區(qū)別。我國現(xiàn)行立法法第四十八條規(guī)定“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容”，在立法實踐中，立法機關(guān)在編制年度立法計劃時也會要求相關(guān)部門對其所提立法項目的必要性和可行性作出說明，在提案人提交的法規(guī)草案說明中也有對立法必要性及所規(guī)范具體問題方面的說明[13]。但我國目前還尚未就立法說明的具體內(nèi)容進行規(guī)定，故而，相關(guān)部門和提案人應當在立法說明中提供何種數(shù)據(jù)，進行怎樣的立法說明與論證還完全處于立法空白。實踐中多數(shù)立法說明都只是對立法項目的必要性進行了原則性的分析，同時羅列一些相關(guān)的背景信息和材料來輔助說明，與立法前評估相比系統(tǒng)性不足，比較簡單粗糙。立法前評估包涵了一整套的工作程序和評估標準，其不僅對立法項目和草案的必要性、合法性與可行性有詳細的評估，還對立法可能對經(jīng)濟、社會、環(huán)境以及公民權(quán)利產(chǎn)生的影響進行評估，有助于立法機關(guān)對立法項目和草案作出全面的認識與科學的判斷。

立法前評估與目前在立法前的立法論證與說明程序有著內(nèi)容上的重大區(qū)別，而與立法后評估更是具有本質(zhì)上的性質(zhì)差異，立法前評估與目前的立法說明和立法評估程序有著很大不同，其內(nèi)容和性質(zhì)決定了其應有自己的獨立地位。

三、評估什么：立法前評估的指標體系

立法前評估標準即對于立法項目是否能夠進入立法程序所依據(jù)的準則和尺度?？茖W客觀的立法前評估標準可以準確地把握評估對象的實際情況，從而為立法機關(guān)確定立法項目或者修改立法草案提供科學的論證支持。評估標準的設定在一定程度上而言就是價值選擇的過程，所以我們應當考量各項指標對于立法質(zhì)量和立法科學性的影響大小，再以其重要性程度選擇若干指標作為評估指標。

（一）必要性評估

法律雖然可以提供一種穩(wěn)定的社會秩序，但法律并不是萬能的也不是無所不包的，它不能解決所有社會問題也無法解決所有社會問題。首先法律是對秩序的最高確定，所以對于市場機制是可以正常進行調(diào)節(jié)的，對于道德規(guī)范和行業(yè)章程可以解決的社會問題，法律都沒有必要也不應該涉足。其次，立法資源的有限性確定了法律的優(yōu)先序位，即該社會問題是否需要采取立法進行解決?！盁o論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時間都迫使起草者必須決定起草法案的優(yōu)先順序?！盵14]立法制定生效之后都會給社會帶來不同程度的影響。所以立法機關(guān)應該衡量各立法項目的成本及效益，將可能取得最大社會效益的立法項目排在首位，對有必要制定法律的項目進行立法。立法必要性指標應當著重評估兩點：一是該項目是否必須通過立法予以規(guī)制，有無其他替代措施；二是立法的收益是否大于成本。

（二）合法性評估

立法的合法性指立法草案要符合現(xiàn)行法律規(guī)定和法律原則。目前行政立法的高歌猛進，導致立法項目尤其是地方立法項目中經(jīng)常會出現(xiàn)地方政府違法設立行政許可、行政處罰、行政強制等情形，為了規(guī)制此類違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，有必要在立法前評估中加強對立法草案合法性的審查，尤其應當著重評估立法草案中是否設定了減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。對于草案中涉及的機構(gòu)職責、行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用、行政救助、行政給付、行政裁決、行政賠償、行政補償?shù)葪l款更要逐條審核，進行合法性評估。同時合法性評估還應對立法的協(xié)調(diào)性進行考察，在法律、司法解釋、行政法規(guī)、地方性法律和規(guī)章、國務院部委規(guī)章和規(guī)范性文件之間，做到制度設計的不沖突、不抵觸[15]。

（三）可行性評估

立法的可行性評估主要包括立法的可操作性、立法的時機和條件。立法的可操作性，即建立的法律制度、設立的法律規(guī)則，是否有明確的法律主體、客體和內(nèi)容，守法者、執(zhí)法者和司法者有明確的權(quán)利、義務和責任[16]。而實踐中有很多立法在審議時不能形成一致意見，或者某項制度的立法條件還不成熟，但為了回應和解決社會急需的立法需求，立法機關(guān)往往會選擇以框架性和原則性規(guī)定代替爭議問題的方式進行回避。這些條款在執(zhí)行中就具有很大的彈性與空間，實務部門為了執(zhí)法的需要，就不得不請求有關(guān)部門對立法文本和制度規(guī)定進行細化。這樣就使立法與可執(zhí)行的具體規(guī)則之間形成了委托——代理式的關(guān)系，而由于信息不對稱，代理人可能違背委托人的立法宗旨、立法規(guī)則和立法平衡社會資源配置的目標，代理人將部門規(guī)則、部門利益填充到下位法中，使其部門利益最大化[17]，有損立法原旨的實現(xiàn)和落實。另外，立法活動涉及方方面面，需要選擇合適的時機，讓立法草案充分醞釀，充分討論，形成社會共識。立法所需的各項配套措施是否完善、齊備也是決定立法項目是否具有可行性的重要評估指標之一。

（四）影響性評估

為了減少法的試錯成本，從源頭上控制立法質(zhì)量，有必要在立法項目開始啟動之時就對立法對社會政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各方面進行預期的影響性評估，具體來說包括以下內(nèi)容：立法是否滿足了社會對公平、秩序、穩(wěn)定、正義等的要求[18]；立法是否符合市場規(guī)律，是否會加重市場主體的負擔；立法是否有利于政治社會的安定團結(jié)；立法是否會對生態(tài)環(huán)境造成破壞等。整體來講就是就立法對經(jīng)濟、社會和環(huán)境可能造成的影響進行預先的推演，估算立法通過之后對市場管理、社會管理以及生態(tài)環(huán)境帶來的增益，產(chǎn)生的成本或造成的損失，并對該收益和損失進行科學的、定量的成本—效益分析。同時，對立法的影響性評估還必須包括對社會主體行為的影響，即對公民守法、相關(guān)機關(guān)執(zhí)法以及司法活動所造成的影響，我們都需要對可能產(chǎn)生的影響進行定量或者定性的分析與評估。

四、如何評估：立法前評估的機制構(gòu)建

在我國的立法實踐中，包括立法前評估在內(nèi)，立法預備工作中的許多方面都缺乏具體可操作性的立法程序，程序雖然只是完成立法工作的外在形式，但是它卻直接體現(xiàn)和影響立法質(zhì)量的好壞，是立法質(zhì)量的保證。隨著社會生活的復雜和多變，包括立法權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力都被賦予了更大范圍上的活動空間，而與此同時，“實體法規(guī)則的控權(quán)功能有所縮減，程序控權(quán)的功能卻大大增長”[19]。故而，有必要建立一套完備的立法前評估的工作機制和程序，通過程序的設定來控制和優(yōu)化立法權(quán)力的利用，以實現(xiàn)立法前評估活動的規(guī)范化和科學化。

（一）立法前評估的主體

立法前評估的主體是指組織、實施、參與立法前評估的單位或者個人。美國、英國和經(jīng)合組織等開展立法前評估或影響性評估比較早的國家或組織，基本采用的是通過設立獨立的評估機構(gòu)的方式來解決立法評估的主體難題[20]。國外在中央層面設立獨立的評估機構(gòu)的做法雖然增加了成本，但是無疑大大提高了立法評估的公正性和客觀性。而我國目前的主要做法是由立法機關(guān)要求提出立法起草單位在報送草案前要進行立法前評估，并報送評估報告。綜合已經(jīng)進行立法前評估實踐的青島市、大連市和浙江省的經(jīng)驗，以立法起草單位作為立法前評估主體的模式最為常見，但在浙江省和青島市的立法前評估中也出現(xiàn)了高等院校、科研院所等單位的參與，甚至青島市人大直接將《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理條例》和《青島市實施〈中華人民共和國標準化法〉辦法》的評估委托給了青島理工大學和青島市社科院進行[21]。

立法起草部門自我評估的優(yōu)勢很明顯：一是其評估工作開展可以取得相關(guān)單位的支持，便于了解立法需求和實際情況；二是作為起草單位會掌握大量一手數(shù)據(jù)和材料，資源豐富；三是評估中發(fā)現(xiàn)問題可以通過修改草案的方式予以解決，評估報告會得到相關(guān)部門的高度重視。但是由立法起草部門自己進行評估也存在很大問題，主要表現(xiàn)為評估的客觀性和全面性存疑，自我評估很有可能就淪為形式化的立法草案的必要性證成，而難以客觀反映立法草案可能會對經(jīng)濟社會環(huán)境產(chǎn)生的影響，以及難以將利益關(guān)系人和社會公眾的意見進行客觀全面的反應。同時，立法評估是專業(yè)性很強的領(lǐng)域，需要評價者掌握相關(guān)的理論知識，并熟悉專門的方法技術(shù)，而公共組織人員本身往往缺乏這方面的系統(tǒng)培訓[22]。所以，立法評估機構(gòu)自身應該具備較高的獨立性和專業(yè)性，才能保證立法評估的客觀公正和權(quán)威?；谖覈F(xiàn)在立法前評估，甚至是整個立法評估工作都剛剛開始，設立中央層面獨立的評估機構(gòu)還不具備現(xiàn)實基礎，現(xiàn)階段可以考慮在內(nèi)部評估主體進行評估之外，增加相對獨立的社會組織和科研院所，建立起多元化的立法前評估機構(gòu)，提高立法前評估的民主性和科學性。

（二）立法前評估的對象選擇

從國外的情況來看，盡管有的國家鼓勵對所有法律案進行評估，但是少有國家將其作為強制要求。美國、日本進行立法前評估的都是“管制性”“規(guī)制性”法律，即僅對限制了公民權(quán)利或者增加了公民義務的法律進行評估[23]。立法前評估本身也有成本，應當盡可能挑選重要且廣受社會關(guān)注的立法，以實現(xiàn)效益的最大化。因此，地方立法應當對社會影響重大的法規(guī)案進行立法前評估。具體而言，應當包括以下內(nèi)容的法案：（1）關(guān)系群眾切身利益，涉及公民基本權(quán)利的法規(guī)案；（2）對經(jīng)濟社會發(fā)展有較大影響的法規(guī)案；（3）立法項目或草案中涉及機構(gòu)職責、行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政征用、行政救助、行政給付、行政裁決、行政賠償、行政補償?shù)仁马椀姆ㄒ?guī)案；（4）需要大量財政支持，短時間內(nèi)影響地方財政收支平衡的立法項目。

（三）立法前評估的工作方法

立法前評估的工作方法就是指運用什么樣的分析方法進行評估，目前立法評估主要有兩種方式，一是定量分析，二是定性分析。鑒于定量分析需要專業(yè)的評估機構(gòu)和人員進行，而且參數(shù)設計復雜，故而現(xiàn)階段從中央到地方已經(jīng)進行的立法評估中使用的方法主要是定性分析的方法。定性分析所依靠的還是傳統(tǒng)的調(diào)查方式，主要有組織相關(guān)專家進行研討、實地調(diào)研、深入基層走訪，聽取相關(guān)部門和單位對立法草案的意見和建議，了解和掌握該法所涉及的基本利益關(guān)系和要解決的問題。同時，定性分析還可以通過間接的方式進行，譬如公開征集意見、問卷調(diào)查、委托科研機構(gòu)和高校對選擇的法律法規(guī)進行立法評估等。

從各地已經(jīng)公開的立法評估報告中我們也可以看出，評估主體使用的主要是定性分析方法，很少運用定量分析及影響分析。在評估報告中客觀量化指標較少，主觀性評估成分較多[24]。當然目前貿(mào)然推行以定量分析為主的評估模式還有很大困難，因為進行成本和收益分析需要精細化收集、采樣以及量化分析，相對較為復雜和困難。而且一些定量評估方法還存在爭論，如成本和收益可能并不完全是由一部法律所影響產(chǎn)生的，而是若干部法律間接共同作用的結(jié)果。再如立法的經(jīng)濟社會影響和收益不易進行量化，有些指標只能定性不能定量。這些實踐和技術(shù)層面的問題都需要我們在日后的立法評估工作中予以處理和解決。

從長遠來看，立法前評估應當采取定量和定性相結(jié)合的分析方式，并堅持以定量分析為基礎，將評價指標作最大限度的量化處理[25]。定量分析的客觀性和科學性可以顯著提升立法質(zhì)量和立法工作的聲譽，當然強調(diào)立法前評估中定量分析的重要性，并不意味著我們對定性分析的忽視，定性分析是整個立法評估的主體和基礎所在[26]，但任何定性分析應當建立在基本的定量分析上，即使是主觀性的評估也應該根據(jù)一定客觀事實和客觀數(shù)據(jù)作出。對于不同類型的法律法規(guī)，我們應當辯證地使用不同的評估方法，對于經(jīng)濟方面的立法可以進行定量分析就要堅決進行定量分析，但對于某些不適宜進行定量分析的社會立法可以繼續(xù)沿用定性分析的方法進行評測。

（四）立法前評估的啟動程序

就各地已經(jīng)進行的立法前評估的實踐來看，因為大多處在制度的探索階段，立法前評估工作的啟動往往是基于地方人大或者地方政府法制機構(gòu)的主動探索，青島市是通過其人大常委會的決定啟動立法前評估的，在此之前，四川省政府法制辦也是自己主動去啟動立法前的評估工作，對《四川省雷電災害防御管理規(guī)定》進行評估。浙江省在2014年6月出臺了首部立法前評估的工作規(guī)則，其中規(guī)定“起草單位向省政府申報和報送立法計劃一類項目的，要開展立法前評估……未開展立法前評估的，原則上不列入省政府一類立法計劃項目，省委、省人大常委會、省政府要求立即進行立法的項目除外”[27]。各地在立法前評估啟動程序中做法不一，但是應該形成共識的是立法前評估應隨著立法項目同步進行，如果等法案起草完畢再來做立法前評估，那么立法前評估報告無疑就會變味成“當行性報告”，無法起到應有的風險控制和質(zhì)量把控功用，失去了評估的意義和價值。

（五）立法前評估報告的效力

立法前評估報告的效力問題是立法前評估工作程序設計中必須予以高度重視的內(nèi)容，它將會對日后立法評估工作開展的積極性產(chǎn)生重要影響，同時也是整個評估工作順利完成的關(guān)鍵。從目前的實踐狀況而言，在開展了立法前評估工作的省市中，都僅將立法前評估的報告作為立法項目審議時的參考，并不具有強制性參考的效力，而從掌握的材料中，我們也難以判斷評估報告在項目確定或草案審議時的作用大小。立法前評估作為提高立法質(zhì)量的重要手段，不能使其流于形式成為“參考資料”，立法前評估工作要實現(xiàn)常態(tài)化，就必須賦予評估報告以剛性，通過不斷的個案的宣示來強化制度存在與發(fā)展的基礎，從而最終實現(xiàn)將立法前評估納入日常立法工作之中的目標。具體而言，提高立法前評估報告的剛性就要求相關(guān)單位在審議時必須參考報告的結(jié)論，若評估報告的結(jié)果是該項目不滿足合法性、必要性和可行性等核心標準，該立法項目必須因此被否決，暫停立法項目或者直接取消該項目，若因特殊原因項目依然繼續(xù)則必須向社會公開說明理由。

注釋：

[1]《中共中央、國務院印發(fā)〈法治政府建設實施綱要（2015～2020年）〉》，載《中華人民共和國國務院公報》2016年第1期。

[2]根據(jù)中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的搜索結(jié)果，截至2016年3月5日在主題為立法評估的相關(guān)文章中，只有30篇左右是關(guān)于立法前評估的研究，而關(guān)于此制度，學界也尚未有專著面世。

[3]張文顯主編：《法理學》，法律出版社2007年版，第148頁。

[4]朱景文：《中國特色社會主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢》，載《中國社會科學》2011年第3期。

[5]【德】黑格爾：《法哲學原理》，范揚等譯，商務印書館1961年版，第225頁。

[6]俞榮根：《地方立法前質(zhì)量評價指標體系研究》，載《法治研究》2013年第3期。

[7]江國華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第172頁。

[8]王錫明：《立法前評估是提高立法質(zhì)量的積極舉措》，載《人大研究》2012年第11期。

[9]周旺生：《立法研究》，北京大學出版社2007年版，第35頁。

[10]俞榮根：《立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作》，載《西南政法大學學報》2011年第1期。

[11]從實踐方面而言，安徽省于2000年左右開始的立法后評估工作，開啟了我國立法評估的先河，初步形成了制度化的“立法后評估”體系。隨后，全國其他省份也逐步開始了立法評估的探索，如海南省對《海南省紅樹林保護規(guī)定》的立法評估；上海市以對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》的立法評估為代表，對上海市1979年以來頒布的180多項地方性法規(guī)進行合理性、可行性、操作性、針對性評估；重慶市基于法規(guī)清理的需要在2005年啟動了法規(guī)評估工作。隨著立法后評估實踐的增多，立法后評估的研究熱度也逐漸提高，2008年后學界對立法評估工作的探討逐步深入，丁賢、張明君、汪全勝、張禹、劉松山等學者開始在重要的法學期刊上發(fā)表文章，就立法后評估的主體、對象選擇、評估標準等方面進行了深入研究，立法后評估的研究開始邁向正軌。

[12]代表性的觀點有：（1）立法前評估指立法機關(guān)或者其他機構(gòu)，按照一定的程序、標準和方法，對某項立法所要達到的目標、所要具體規(guī)范的內(nèi)容的必要性和可行性以及對社會和公眾的影響等所進行的評估（參見徐平：《國外立法評估的啟示》，載《人民政壇》2010年第11期）。（2）汪全勝認為立法前評估實際上是對立法機關(guān)所立之法的一種預評估。著眼點不同則評估內(nèi)容有所不同，比如可能著眼于立法的可行性、必要性進行評估，也可以對立法的成本與效益作出一個預評估（參見汪全勝：《立法后評估概念闡釋》，載《重慶工學院學報（社會科學版）》2008年第6期）。（3）還有學者將關(guān)于立法風險評估的研究，基本等同于我們所說的立法前評估，認為立法風險評估是通過一些方法客觀地將諸如對健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風險量化地表現(xiàn)出來，并考慮各種立法或者決策所帶來的影響，以便人們進行比較和判斷，從而作出理性的選擇。通過風險評估，充分考量立法之前存在的社會風險，以及立法后可能導致的社會風險，以便采取減少或消滅風險的立法措施，實現(xiàn)社會風險的立法管理（參見何躍軍：《立法的風險評估》，載《人大研究》2010年第11期）。

[13][23]參見周怡萍：《立法前評估制度研究——以地方立法為視角》，載《人大研究》2014年第8期。

[14]【美】安·賽德曼等：《立法學：理論與實踐》，劉國福等譯，中國經(jīng)濟出版社2008年版，第64頁。

[15][16]席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期。

[17]Eric A.Posner， Controlling Agencies with Cost—Benefit analysis：A Positive Political Theory Perspective，

The University of Chicago Law Review， 2011， Vol.68，No4.

[18]汪全勝：《立法效益論證問題的探討》，載《社會科學研究》2006年第3期。

[19]張文顯：《法理學》，法律出版社1997年版，第394頁。

[20]如美國負責此項目的管理與預算辦公室和信息與規(guī)制事務辦公室設立在白宮總統(tǒng)辦公室之下，而英國的影響性評估小組由內(nèi)閣辦公室大臣和其他中央大臣們組成。美國立法評估相關(guān)辦法詳見美奧巴馬政府第13563號行政命令，Improving Regulation and Regulatory Review，克林頓政府第12866號行政命令Regulatory PlanningandReview；英國立法評估的相關(guān)辦法詳見Impact Assessment Guidance 以及IA Toolk it：How to do an Impact Assessment；經(jīng)合組織政策評估的相關(guān)辦法參見其2012年發(fā)布的Recommendation

of the Council of the OECD on Regulatory Policy and Governance.

[21]張桂芹、周怡萍：《青島市啟動立法前評估試點》，載《中國人大》2011年第16期。

[22]齊二石：《公共績效管理與方法》，天津大學出版社2007年版，第90頁。轉(zhuǎn)引自汪全勝：《法律績效評估的發(fā)生機制——以國家主導為視角》，載《法商研究》2008年第3期。

[24]海南省于2007年發(fā)布的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》中可以明顯地看出立法前評估的定量分析導向，確定了對立法項目進行立法成本效益分析，并對效益分析的內(nèi)容進行了具體規(guī)定。這一《意見》也開啟了立法評估定量分析的先河。

[25]俞榮根：《地方立法前質(zhì)量評價指標體系研究》，載《法治研究》2013年第3期。

[26]中國立法學研究會編著：《地方立法的理論與實踐》，法律出版社2013年版，第91～104頁。

[27]《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府立法項目前評估規(guī)則的通知》，載《浙江省人民政府公報》2014年第6期。

（作者單位：武漢大學法學院）