王世虎羅世興袁國華

1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 2.國土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

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英國頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理制度的特點(diǎn)及啟示

王世虎1,2羅世興1,2袁國華1,2

1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 2.國土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

王世虎等. 英國頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理制度的特點(diǎn)及啟示. 天然氣工業(yè), 2016,36(4):112-118.

摘 要從中國前兩輪頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)的實(shí)施情況來看，僅局部地區(qū)取得了突破，總體情況并不樂觀。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何盤活頁巖氣等非常規(guī)油氣資源成為新一輪油氣管理體制改革的重點(diǎn)。英國在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域具有上百年的發(fā)展歷史，其成熟的管理模式值得借鑒。為此，梳理了英國油氣礦業(yè)權(quán)管理制度的特點(diǎn)，及其為促進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)所采用的改革措施。分析認(rèn)為，英國頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理主要具有以下特點(diǎn)：①建有完善的法律制度和配套法規(guī)；②成立了專門的石油天然氣管理機(jī)構(gòu)；③建有成熟的礦業(yè)權(quán)許可體制并注重提高行政審批效率；④在行業(yè)發(fā)展初期非常重視吸引小型、創(chuàng)業(yè)型或資金相對(duì)不足的企業(yè)；⑤建有規(guī)范的礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入和退出機(jī)制；⑥非常重視勘探開發(fā)作業(yè)全流程的環(huán)境保護(hù)；⑦重視社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合我國頁巖氣勘探開發(fā)所處階段和存在的問題，提出了建議：中國頁巖氣管理體制改革需要從深化油氣管理體制改革、完善礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入機(jī)制、規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制、加大財(cái)政優(yōu)惠支持力度等多個(gè)方面入手。

關(guān)鍵詞頁巖氣 勘探開發(fā) 礦業(yè)權(quán) 監(jiān)管體制 許可合同 環(huán)境保護(hù) 財(cái)政優(yōu)惠支持 英國 中國

在我國，頁巖氣被列為獨(dú)立的礦種進(jìn)行管理。從前兩輪頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)的實(shí)施情況來看，雖然局部取得了突破，但總體情況并不樂觀。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，既有區(qū)塊條件差、非國有油氣企業(yè)技術(shù)不成熟和準(zhǔn)備不足的因素，也有油氣管理體制不順暢導(dǎo)致勘查開發(fā)市場不活躍的因素。當(dāng)前全球能源市場持續(xù)低迷，油氣價(jià)格長期處于低位，這給我國剛起步的頁巖氣產(chǎn)業(yè)帶來諸多不利的影響。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何盤活頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源、吸引社會(huì)資本并保持行業(yè)競爭力，已成為我國油氣管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

隨著近年來北海石油和天然氣產(chǎn)量持續(xù)下降，英國的能源需求缺口不斷擴(kuò)大，2014年英國能源對(duì)外依存度高達(dá)45％，其中原油對(duì)外依存度為55％，天然氣對(duì)外依存度為52％。為了應(yīng)對(duì)能源挑戰(zhàn)，英國油氣勘探開發(fā)重點(diǎn)開始從常規(guī)油氣轉(zhuǎn)向非常規(guī)油氣，頁巖氣也被列為保障英國能源安全和落實(shí)碳減排的重要選項(xiàng)[1-3]。而英國在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域具有上百年的發(fā)展歷史，其成熟的管理模式值得我國借鑒。

1 英國頁巖氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀

英國地質(zhì)調(diào)查局（British Geological Survey，縮寫為BGS）和能源與氣候變化部（Department of Energy and Climate Change，縮寫為DECC，以下簡稱能源部）聯(lián)合開展的調(diào)查顯示，富含頁巖的區(qū)域主要分布在英格蘭北部的鮑蘭-霍德爾盆地（Bowland-Hodder Basin）、英格蘭南部威爾德盆地（Weald Basin）和蘇格蘭中央平原地區(qū)（Midland Valley of Scotland）[4-5]。2013年6月美國能源信息署發(fā)布的《頁巖油和頁巖氣技術(shù)可采資源報(bào)告》顯示，英國頁巖氣潛在技術(shù)可采資源量為0.74×1012m3。2014年英國地質(zhì)調(diào)查局完成了3個(gè)盆地的頁巖氣資源潛力評(píng)價(jià)工作，其報(bào)告顯示，鮑蘭-霍德爾盆地頁巖氣資源量介于23×1012～65×1012m3，按照北美通用的頁巖氣回收率8％～20％計(jì)算，頁巖氣技術(shù)可采資源量為1.8×1012～13×1012m3；蘇格蘭中央平原盆地頁巖氣資源量介于1.4×1012～3.8×1012m3；英格蘭南部威爾德盆地以頁巖油為主，頁巖氣資源潛力不大。

2014年7月，英國能源部啟動(dòng)了第14輪陸上油氣許可招標(biāo)，分兩批實(shí)施，第一批招標(biāo)向企業(yè)提供27個(gè)油氣區(qū)塊；2015年12月，石油天然氣監(jiān)督局（原能源部的職能）拿出132個(gè)油氣區(qū)塊進(jìn)行第二批招標(biāo)。這159個(gè)油氣區(qū)塊中75％的區(qū)塊是針對(duì)非常規(guī)頁巖油氣。當(dāng)前英國頁巖氣產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，還沒有開始商業(yè)性投產(chǎn)。

2 英國頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理制度

2.1 法律法規(guī)

在英國，頁巖氣的管理模式與常規(guī)油氣一樣，主要受1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1991年頒布的《規(guī)劃和補(bǔ)償法》、1995年頒布的《環(huán)境法》、1998年頒布的《石油法》、2008年頒布的《能源法》、2014年頒布的《石油（勘探開發(fā)）許可條例》等法律法規(guī)管理。根據(jù)《石油法》規(guī)定，石油和天然氣（包括頁巖氣）屬于英國皇室所有，由能源部代理行使所有權(quán)，頁巖氣等油氣礦產(chǎn)的地表權(quán)和地下權(quán)是分離的[6-9]，即土地所有者并不擁有土地之下的油氣資源。

2.2 管理機(jī)構(gòu)

英國負(fù)責(zé)頁巖氣管理的部門主要有能源部、地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境署、健康與安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)油氣監(jiān)管，2015年4月1日，英國政府新成立了石油天然氣管理局（Oil and Gas Authority，縮寫為OGA），作為能源部下屬的一個(gè)獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，原能源部國務(wù)大臣的相關(guān)職能移交給該管理局，由其專職負(fù)責(zé)管理陸上和大陸架油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關(guān)活動(dòng)，包括頁巖氣（油氣）區(qū)塊許可招標(biāo)、流轉(zhuǎn)和退出、油氣鉆探和開采、油氣田場址和油氣井的建設(shè)和退役、水力壓裂、碳儲(chǔ)存和天然氣存儲(chǔ)等許可管理權(quán)[9]，而能源部僅負(fù)責(zé)制定油氣政策、海上油氣勘探開發(fā)環(huán)境和油氣設(shè)施退役的監(jiān)管。《2015—2016財(cái)年能源法案》（Energy Bill 2015/16）提議石油天然氣管理局將以能源部全資控股的國有公司形式進(jìn)行運(yùn)作，主要目標(biāo)是最大化經(jīng)濟(jì)回收英國的石油和天然氣資源，改善油氣投資環(huán)境，培育具有可持續(xù)性和最具競爭力的行業(yè)管理者。該法案等待2016年7月議會(huì)的批準(zhǔn)。

2.3 礦業(yè)權(quán)的設(shè)立與獲得

2.3.1 礦業(yè)權(quán)的種類

1996年英國對(duì)油氣許可管理體系進(jìn)行了改革，將原來勘探、評(píng)估、開發(fā)、生產(chǎn)的4個(gè)許可證合為1個(gè)，即石油勘探開發(fā)許可證。目前的許可證種類主要有以下4種：陸上油氣勘探分為石油勘探開發(fā)許可證（Petroleum Exploration and Development Licence，縮寫為PEDL）、陸上勘探許可證（Landward Exploration Licence，縮寫為LEL）兩種；海上油氣勘探分為海洋生產(chǎn)許可證（Seaward Production Licence，縮寫為SPL）、海洋勘探許可證（Seaward Exploration Licence， 縮寫為SEL）兩種[9]。

依據(jù)《石油法》，陸上石油勘探開發(fā)許可證和海洋生產(chǎn)許可證具有在許可區(qū)域內(nèi)開展系列勘查活動(dòng)和開發(fā)礦產(chǎn)資源的專屬排外權(quán)，涵蓋了從勘探、評(píng)估、開發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)到井退役全過程的權(quán)利。為促進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)，根據(jù)2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》，新設(shè)立陸上勘探許可證，不具有專屬排外權(quán)，礦業(yè)權(quán)人只能在許可范圍內(nèi)開展地震探測活動(dòng)，以出售地震測量數(shù)據(jù)為目的。

2.3.2 礦業(yè)權(quán)的獲得

頁巖氣礦業(yè)權(quán)主要通過競爭性招標(biāo)程序來獲得，此外，還有通過招標(biāo)外申請(qǐng)、海洋勘探許可證申請(qǐng)和補(bǔ)充地震調(diào)查許可證申請(qǐng)等方式。通常情況下，油氣區(qū)塊招標(biāo)每年舉行一次。石油天然氣管理局通綜合考評(píng)招標(biāo)人的工作計(jì)劃方案、企業(yè)資質(zhì)、資金能力、環(huán)境意識(shí)、地質(zhì)工程施工等條件，擇優(yōu)確定和授予許可證。在英國，油氣招標(biāo)區(qū)塊面積采用國家地形測量地理網(wǎng)格10 km × 10 km作為基本單位區(qū)塊。一般情況下，英國石油勘探開發(fā)許可證涵蓋的區(qū)塊面積在100～1 000 km2。

2.4 許可管理體制

礦業(yè)權(quán)人通過招標(biāo)程序獲得石油勘探開發(fā)許可證后，并不意味著有權(quán)立刻開展鉆探活動(dòng)。根據(jù)英國現(xiàn)行法律，礦業(yè)權(quán)人（許可證持有人）需要得到一系列行政許可，并與利益相關(guān)方達(dá)成協(xié)議，在此基礎(chǔ)上，石油天然氣管理局才會(huì)批準(zhǔn)企業(yè)的鉆探申請(qǐng)。以英格蘭為例（圖1），礦業(yè)權(quán)人在獲準(zhǔn)進(jìn)行鉆井前需要完成6個(gè)方面的工作。

圖1　礦業(yè)權(quán)人獲得鉆探許可流程圖（以英格蘭為例）

1）通過競爭性招標(biāo)獲得石油勘探開發(fā)許可證。

2）與利益相關(guān)方磋商并獲得土地準(zhǔn)入。在礦產(chǎn)規(guī)劃許可和環(huán)境許可審批之前，礦業(yè)權(quán)人必須與資源所在地的社區(qū)和利益相關(guān)方做好申請(qǐng)前的磋商工作，并達(dá)成相關(guān)協(xié)議，包括土地準(zhǔn)入、土地使用補(bǔ)償?shù)?。在難以達(dá)成土地準(zhǔn)入?yún)f(xié)議的情況下，根據(jù)1998年《石油法》和1966年《礦山作業(yè)設(shè)施和支持法》相關(guān)條款，礦業(yè)權(quán)人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制判決獲得土地準(zhǔn)入權(quán)。如果沒有獲得土地所有者（使用者）同意或法院判決而進(jìn)入他人土地，被視為侵犯他人財(cái)產(chǎn)罪。

3）獲得環(huán)境許可。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求，地方礦產(chǎn)規(guī)劃部門決定一個(gè)頁巖氣勘探項(xiàng)目是否需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impact Assessment，縮寫為EIA）。如果需要EIA，根據(jù)1995年《環(huán)境法》和2010年《環(huán)境許可條例》，礦業(yè)權(quán)人需要向地方環(huán)境部門提交頁巖氣勘探（或生產(chǎn)）環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和環(huán)境許可申請(qǐng)。規(guī)劃鉆探井需要進(jìn)行水力壓裂活動(dòng)，礦業(yè)權(quán)人還必須開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Environmental Risk Assessment，縮寫為ERA）。如果符合《環(huán)境法》及相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，地方環(huán)境部門授予環(huán)境許可證。根據(jù)1991年頒布的《水資源法》，礦業(yè)權(quán)人每天取水超過20 m3需要獲得環(huán)境部門授予的取水許可證（一般期限為12 年）。

4）獲得礦產(chǎn)規(guī)劃許可。根據(jù)1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國家規(guī)劃政策框架》和《陸上油氣規(guī)劃實(shí)踐導(dǎo)則》等相關(guān)要求，礦業(yè)權(quán)人需要提交頁巖氣勘探（或生產(chǎn)）規(guī)劃申請(qǐng)，地方礦產(chǎn)規(guī)劃部門充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、環(huán)境部門等機(jī)構(gòu)的意見，決定是否授予勘探（或生產(chǎn)）規(guī)劃許可。此外，如果頁巖氣鉆探需要進(jìn)入或穿過煤層，還需要獲得煤炭管理部門的批準(zhǔn)。如果需要進(jìn)行水力壓裂活動(dòng)，礦業(yè)權(quán)人還必須單獨(dú)提交水力壓裂規(guī)劃申請(qǐng)。

5）履行提前告知義務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，鉆探開始前礦業(yè)權(quán)人需要履行以下義務(wù)：將地面鉆井詳細(xì)計(jì)劃告知英國地質(zhì)調(diào)查局，并簽署地質(zhì)資料歸檔協(xié)議（包括巖心樣品、測錄井、完井報(bào)告等）；至少提前21天將鉆井詳細(xì)設(shè)計(jì)方案和勘探（或生產(chǎn)）作業(yè)計(jì)劃告知健康與安全委員會(huì)；告知環(huán)境部門取水井鉆井詳細(xì)計(jì)劃和保護(hù)方案，并披露水力壓裂化學(xué)試劑使用信息。另外，礦業(yè)權(quán)人（或鉆探作業(yè)者）與石油天然氣管理局建立信息定期上報(bào)機(jī)制和落實(shí)鉆井作業(yè)安全檢查機(jī)制。

6）獲得鉆探許可。礦業(yè)權(quán)人獲得所有法定行政許可并對(duì)相關(guān)法定機(jī)構(gòu)履行告知義務(wù)，經(jīng)評(píng)估其運(yùn)營資質(zhì)和資金能力等條件后，石油天然氣管理局授予鉆探許可。

2.5 礦業(yè)權(quán)管理改革措施

2.5.1 縮短頁巖氣勘探年限

頁巖氣勘探開發(fā)一般包括勘探、評(píng)估和開發(fā)、生產(chǎn)3個(gè)階段，每個(gè)階段都有許可期限[10]。以陸上油氣（包括頁巖氣）勘探開發(fā)為例（表1）。

表1　英國油氣許可證類型與區(qū)塊管理表

1）勘探階段，2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》規(guī)定將陸上石油勘探開發(fā)許可證勘探年限從6年調(diào)減至5 年，目的是激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人加大勘查投資。勘探期限屆滿后，礦業(yè)權(quán)人未履行合同規(guī)定的工作任務(wù)，許可合同將自動(dòng)終止。如果完成勘探工作計(jì)劃和并取得重大進(jìn)展，礦業(yè)權(quán)人可申請(qǐng)進(jìn)入評(píng)估和開發(fā)階段，但必須削減50％的許可面積。

2）評(píng)估和開發(fā)階段。陸上石油勘探開發(fā)許可證的開發(fā)年限為5 年。在評(píng)估和開發(fā)期滿后，除非能源國務(wù)大臣批準(zhǔn)油田生產(chǎn)規(guī)劃，否則許可合同將自動(dòng)終止。

3）生產(chǎn)階段。陸上石油勘探開發(fā)許可證的生產(chǎn)年限為20 年，生產(chǎn)年限屆滿后，礦業(yè)權(quán)人可以申請(qǐng)延長生產(chǎn)期限，但是石油天然氣管理局保留重新考慮合同中有關(guān)延長許可年限、面積和租金等條款的權(quán)利。

2.5.2 引入地下準(zhǔn)入權(quán)

為促進(jìn)油氣資源開發(fā)，幫助企業(yè)擺脫與眾多土地所有者進(jìn)行復(fù)雜的告知和協(xié)商程序，《基礎(chǔ)設(shè)施法》中新設(shè)立一種地下通行權(quán)。規(guī)定企業(yè)無需獲得土地所有者的同意即可自動(dòng)獲得進(jìn)入地表300 m以下空間的權(quán)利，但利用地表和地表下300 m以淺的空間仍然需要獲得土地所有者的同意。

2.5.3 與利益相關(guān)方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議

礦業(yè)權(quán)人需在頁巖氣開發(fā)所在地區(qū)建立社區(qū)發(fā)展基金，基金由兩部分構(gòu)成：①在勘探/評(píng)估階段，每壓裂一口井，鉆井附近的社區(qū)可獲得10×104英鎊的補(bǔ)償。②進(jìn)入商業(yè)性生產(chǎn)階段后，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得該井1％的生產(chǎn)收入，其中2/3分配給社區(qū)，1/3分配給地方政府。

2.5.4 創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制

一般情況下，礦業(yè)權(quán)退出主要有兩種方式：①期滿后許可證自動(dòng)失效；②礦業(yè)權(quán)人有權(quán)在許可期限內(nèi)的任何時(shí)候自動(dòng)撤銷這個(gè)許可證，或放棄部分許可面積（區(qū)塊）。在勘探期滿后，礦業(yè)權(quán)人必須退出至少50％的許可面積。為鼓勵(lì)頁巖氣勘查開發(fā)，2014年石油勘探開發(fā)許可條例設(shè)立了新的模式條款，如果在許可期限內(nèi)沒有完成許可合同規(guī)定的勘探任務(wù)，允許礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一個(gè)保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域，保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域可以一同進(jìn)入下一個(gè)階段（開發(fā)階段或生產(chǎn)階段）。在保留區(qū)域內(nèi)只能開展勘探活動(dòng)，在開發(fā)區(qū)域內(nèi)只能進(jìn)行開發(fā)評(píng)估工作。設(shè)立這兩個(gè)區(qū)域相當(dāng)于延長了勘探和開發(fā)年限，原則是勘探開發(fā)許可證總年限維持為30 年不變，延長年限會(huì)擠占后一個(gè)階段的年限。礦業(yè)權(quán)人只需向石油天然氣管理局提交相應(yīng)規(guī)劃和書面說明并獲得批準(zhǔn)即可，而不需要變更石油勘探開發(fā)許可合同。如果礦業(yè)權(quán)人沒有完成延長期限內(nèi)商定的工作任務(wù)或沒有獲得重大進(jìn)展，保留區(qū)域或開發(fā)區(qū)域?qū)⒈唤K止。保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域的礦地租金（使用費(fèi)）比延長之前適用的費(fèi)率要低。

2.6 頁巖氣稅收與其他優(yōu)惠政策

頁巖氣稅費(fèi)體制與常規(guī)油氣稅費(fèi)體制是一致的，主要稅種包括籬笆圈企業(yè)所得稅、石油收益稅和附加費(fèi)，三者都是基于利潤征收。為吸引投資和鼓勵(lì)油氣勘探開發(fā)，降低企業(yè)成本，政府連續(xù)出臺(tái)系列優(yōu)惠政策。

1）下調(diào)稅費(fèi)率。2008年政府宣布將籬笆圈企業(yè)所得稅調(diào)減至30％。2016年財(cái)政預(yù)算案（Finance Bill 2016）提出，自2016年1月1日起，油氣附加費(fèi)率從20％降至10％（而2015年附加費(fèi)剛從32％調(diào)至20％），石油收益稅從35％調(diào)減至0。

2）提出系列補(bǔ)貼政策。針對(duì)小規(guī)模油氣田、超重油田、超高壓/超高溫油氣田、深水氣田的勘探開發(fā)，引入了陸上補(bǔ)貼、高溫高壓油氣集群區(qū)補(bǔ)貼和盆地投資補(bǔ)貼。財(cái)政法案提出允許企業(yè)計(jì)算附加費(fèi)時(shí)在籬笆圈內(nèi)對(duì)符合條件的項(xiàng)目支出進(jìn)行抵扣，扣除比例依據(jù)油氣項(xiàng)目位置、開采量、開采難易程度等情況而定。

3）延長籬笆圈補(bǔ)貼年限。2015年《財(cái)政法》提出允許企業(yè)將籬笆圈內(nèi)可計(jì)入生產(chǎn)成本支出（適用于2013年12月5日之后符合條件的支出）的期限從6年延長至10 年，大致可以抵消企業(yè)10％的利潤損失。

3 對(duì)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示

我國頁巖氣勘探開發(fā)在局部地區(qū)獲得重大突破，但總體仍處于起步階段。影響我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)上游市場發(fā)展的因素主要有[11-16]：①法律法規(guī)不健全。與國際主要油氣生產(chǎn)國不同[1,17]，我國油氣勘探開發(fā)主要依靠《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)來管理，涉及水力壓裂活動(dòng)的配套法規(guī)也基本空白。②監(jiān)管體制不順，監(jiān)管力量薄弱。礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管職責(zé)主要在國土資源部，但國土資源部門并沒有一支專業(yè)監(jiān)管力量，實(shí)際監(jiān)管依賴地方政府，而地方政府又缺乏監(jiān)管央企的直接抓手；頁巖氣勘探開發(fā)和壓裂過程中的環(huán)境問題，環(huán)保部門也缺乏有效的監(jiān)測和監(jiān)管手段。③油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)行“權(quán)證合一”管理，即探礦權(quán)與勘查許可證合一、采礦權(quán)與采礦許可證合一，油氣礦業(yè)權(quán)的物權(quán)（財(cái)產(chǎn)）屬性與行政許可權(quán)混淆，在法理上難以自圓其說，不利于礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和相關(guān)法律糾紛的解決。④礦業(yè)權(quán)退出缺乏有效規(guī)范，前兩輪招標(biāo)頁巖氣區(qū)塊采取合同制管理，一定程度上有利于區(qū)塊的考核和退出，但對(duì)常規(guī)油氣區(qū)塊變更或增列的頁巖氣區(qū)塊，面積過大，且頁巖氣探礦權(quán)的使用費(fèi)、許可年限及延續(xù)、區(qū)塊面積核減都缺乏法律規(guī)范。⑤財(cái)政優(yōu)惠政策力度不夠。前兩輪中標(biāo)區(qū)塊基本都沒有進(jìn)入生產(chǎn)階段，大部分企業(yè)完全沒有享受到中央財(cái)政補(bǔ)貼政策，而在全球油價(jià)低迷的背景下，國家財(cái)政補(bǔ)貼逐漸下調(diào)，并按常規(guī)天然氣征收頁巖氣資源稅，一定程度上挫傷了企業(yè)的積極性。此外，前兩輪招標(biāo)區(qū)塊多在常規(guī)油氣區(qū)塊的外圍，綜合條件相對(duì)較差，勘探合同期限僅為3年，綜合前期準(zhǔn)備工作、地震勘測和鉆探工作部署來看，時(shí)間較為緊迫。與常規(guī)油氣一樣，頁巖氣勘探開發(fā)土地準(zhǔn)入管理沒有形成系統(tǒng)規(guī)范，社區(qū)發(fā)展沒有引起足夠重視。

解決新常態(tài)下我國頁巖氣發(fā)展面臨的各種問題，既要結(jié)合中國國情，做好頂層設(shè)計(jì)，全力推進(jìn)油氣資源管理體制改革，又要全面借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，加大試點(diǎn)示范，以點(diǎn)上突破帶動(dòng)全國發(fā)展，總的來說需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

1）深化油氣管理體制改革。以礦業(yè)權(quán)管理制度改革為核心，油氣區(qū)塊出讓全面實(shí)行競爭性招投標(biāo)。油氣資源實(shí)行“權(quán)證分離”制度，即探礦權(quán)證與勘查作業(yè)許可、采礦權(quán)證與采礦作業(yè)許可相分離。在權(quán)證分離體制下，繼續(xù)保持頁巖氣探礦權(quán)證和采礦權(quán)證中央一級(jí)審批權(quán)限，但頁巖氣勘探開發(fā)活動(dòng)（土地規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、鉆探、取用水、環(huán)評(píng)、水力壓裂等）行政許可由地方（縣、市）政府負(fù)責(zé)審批，給予地方政府監(jiān)管權(quán)利。探索成立獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)油氣勘探開發(fā)全過程監(jiān)管，從目前的企業(yè)自我監(jiān)管向政府和行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方式以央地結(jié)合且以地方監(jiān)管為主，環(huán)保、水利、安全、衛(wèi)生、地震等部門司職專業(yè)監(jiān)測和協(xié)助監(jiān)管。

2）完善礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入機(jī)制。頁巖氣（油氣）區(qū)塊招投標(biāo)、勘查和開采活動(dòng)許可均需要對(duì)礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)、資金規(guī)模、技術(shù)能力和環(huán)境保護(hù)等方面做出明確規(guī)定。頁巖氣區(qū)塊勘查和開采作業(yè)活動(dòng)均實(shí)行合同管理，合同中明確礦業(yè)權(quán)人需要履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，包括鉆探計(jì)劃、工作進(jìn)展報(bào)告、地質(zhì)資料匯交、環(huán)境狀況與治理、水力壓裂活動(dòng)、繳納稅費(fèi)等信息披露。保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和勘查工作的合理性，將頁巖氣勘查合同年限從目前的3 年調(diào)整為5 年。頁巖氣開發(fā)者需要建立環(huán)境（包括地下水）監(jiān)測體系，鉆探開發(fā)前必須獲得目標(biāo)區(qū)域的環(huán)境本底信息。提高行政審批效率，改變礦業(yè)權(quán)審批程序，勘查開發(fā)規(guī)劃許可申請(qǐng)和環(huán)境許可申請(qǐng)可采用并聯(lián)同步進(jìn)行。提高礦業(yè)所在（或受影響）社區(qū)的參與度，將礦業(yè)權(quán)人與土地所有權(quán)（使用權(quán)）人是否達(dá)成準(zhǔn)入?yún)f(xié)議作為獲得勘探開發(fā)許可的前置條件，同時(shí)為保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，建立配套的法律訴訟渠道。

3）規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。加快盆地整體勘查投入和區(qū)塊有序流轉(zhuǎn)，修改相關(guān)法律法規(guī)，將油氣勘查項(xiàng)目允許登記的最大范圍從2 500 個(gè)基本單位區(qū)塊調(diào)減至1 000 個(gè)基本單位區(qū)塊。招標(biāo)區(qū)塊面積根據(jù)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查程度和勘探工作程度決定，陸上空白區(qū)和海上招標(biāo)區(qū)塊可以適當(dāng)大些，其他地區(qū)控制在500個(gè)基本單位區(qū)塊以內(nèi)。靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與嚴(yán)格法律手段來調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)管理，進(jìn)一步提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)在許可年限內(nèi)逐年遞增，提高礦業(yè)權(quán)持有成本。改變考核方式，同一區(qū)塊內(nèi)，常規(guī)油氣投入與頁巖氣投入分別核算與考核，從只注重總體勘查投入和總體工作量向區(qū)塊面上均衡投入和鉆探密度合理性轉(zhuǎn)移。在許可期限內(nèi)，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)自動(dòng)終止勘探開發(fā)活動(dòng)并注銷礦業(yè)權(quán)證。許可期限期滿后，符合考核條件的礦業(yè)權(quán)人，可以依法選擇終止、延續(xù)、保留或轉(zhuǎn)入下一工作階段的權(quán)利，分別采取區(qū)塊完全退出、退出一定比例許可面積、保留一定比例許可面積和獲得符合生產(chǎn)許可面積等對(duì)應(yīng)措施。

4）加大財(cái)政優(yōu)惠支持力度。頁巖氣具有特低滲透性等物性差的特征，開發(fā)技術(shù)要求和難度明顯高于常規(guī)天然氣，壓裂成本接近總勘探開發(fā)成本的50％。針對(duì)頁巖氣生產(chǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼不下調(diào)且期限能夠進(jìn)一步延長；在全球油價(jià)低迷背景下，需要從稅收角度降低企業(yè)成本，降低企業(yè)增值稅率、允許開發(fā)者對(duì)勘查支出進(jìn)行稅前抵扣或減免，相應(yīng)的配套服務(wù)企業(yè)也應(yīng)享受稅收優(yōu)惠政策；征收頁巖氣資源稅稅率應(yīng)該有別于常規(guī)天然氣。

4 結(jié)論

英國在促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的主要做法呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：①建有完善的法律制度和配套法規(guī)，根據(jù)市場變化和需要及時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充油氣政策，定期公布頁巖氣（油氣）礦業(yè)權(quán)審批管理實(shí)踐指南；②成立專門的石油天然氣管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)油氣勘探開發(fā)全過程的監(jiān)管，地方政府參與監(jiān)管并擁有極大的審批權(quán)限；③建有成熟的礦業(yè)權(quán)許可體制和注重提高行政審批效率，開發(fā)者除了獲得石油勘探開發(fā)許可證外，還必須得到礦產(chǎn)勘探（開采）規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、健康與安全評(píng)估、水力壓裂等系列許可，其中礦產(chǎn)規(guī)劃許可和環(huán)評(píng)許可，鉆探許可和水力壓裂許可等申請(qǐng)可同步進(jìn)行；④大幅調(diào)減油氣稅費(fèi)，在行業(yè)發(fā)展初期非常重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段吸引小型、創(chuàng)業(yè)型或資金相對(duì)不足的企業(yè)加入頁巖氣勘探開發(fā)行業(yè)；⑤建有規(guī)范的礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，嚴(yán)格按照合同規(guī)定和許可期限要求，部分或全部退還油氣區(qū)塊；⑥非常重視勘探開發(fā)作業(yè)全流程的環(huán)境保護(hù)，除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，鉆探開發(fā)前礦業(yè)權(quán)人必須開展當(dāng)?shù)丨h(huán)境本底監(jiān)測（作為將來環(huán)境修復(fù)治理的基準(zhǔn)），針對(duì)水力壓裂活動(dòng)專門增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)，企業(yè)還必須提供形式多元化的勘探開發(fā)保證金；⑦重視社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，礦業(yè)權(quán)人必須與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)（包括土地所有者）及利益相關(guān)方達(dá)成協(xié)議，并作為礦產(chǎn)規(guī)劃許可和鉆井許可的前置條件。借鑒英國頁巖氣礦權(quán)管理制度，中國的頁巖氣管理制度改革需要從深化油氣管理體制改革、完善礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入機(jī)制、規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制、加大財(cái)政優(yōu)惠支持力度等多個(gè)方面入手。

參 考 文 獻(xiàn)

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(修改回稿日期 2016-03-01 編 輯 陳 嵩)

A strong mineral-rights regulatory regime for developing shale gas in the United Kingdom and its enlightenment to China

Wang Shihu1, 2, Luo Shixing1, 2, Yuan Guohua1, 2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149, China；2. MOE Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resources and Environment, Beijing 101149, China)

NATUR. GAS IND. VOLUME 36, ISSUE 4, pp.112-118, 4/25/2016. (ISSN 1000-0976; In Chinese)

Abstract：From the implementation of the frst two rounds of shale gas blocks invitation for bids in China， breakthroughs were made in several local areas but the overall situation is not optimistic. Under the New Normal of Chinese economy, how to vitalize such unconventional hydrocarbon resources as shale gas has become the focus of the government’s new round of oil & gas regulation reform. The United Kingdom with hundreds of years of experiences in regulating the onshore oil and gas industry is worth learning and using for reference in China. In view of this, the following features of the UK’s strong oil and gas regulatory regime were analyzed, especially its positive reform measures adopted for promoting shale gas exploration and development. First, the UK government has enacted a perfect legal system and a complete set of laws and regulations, established specialized oil and gas regulatory agencies, and owned a mature mineral-rights permission system with normative access and exit mechanism, laying emphasis on government review and approval effciency. Second， at the earlier stage， more policies were made to attract or support those small-scale or start-up companies or those frms with relatively insuffcient capital. Third， the UK government attaches great importance to the sustainable development as well as environmental protection issues in the whole process of oil and gas exploration, exploitation and production. Finally, based on the present status and the existing problems in shale gas exploration and development in China, the following proposals were put forward: to deepen the oil & gas regulation reform, to improve the mineral-rights access and exit mechanism， to make fnancial incentive policies， to strengthen policy support， and so on.

Keywords:Shale gas; Exploration and development; Mineral rights; Supervision regime; License contract; Environmental protection; The United Kingdom (UK); China; Fiscal incentives; Policy support

DOI:10.3787/j.issn.1000-0976.2016.04.017

基金項(xiàng)目：中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)子項(xiàng)目“我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策研究”（編號(hào)：12120115007101）。

作者簡介 ：王世虎，1980年生，助理研究員；主要從事礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略及礦業(yè)管理政策方面的研究工作。地址：（101149）北京市259信箱。ORCID:0000-0002-3974-9129。E-mail:wangshihu123@163.com