彭凱

摘 要：我國民族自治地方不僅占有著我國遼闊的國土面積，而且絕大部分民族自治地方都位于邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民族自治地方不論從國家安全的角度還是社會穩(wěn)定、繁榮的角度都占據(jù)著非常重要的位置。在“十三五”全面依法治國的大背景之下，全面、深入地研究民族自治地方的環(huán)境法治建設(shè)是有必要的。同時(shí)，黨的十八屆五中全會提出的堅(jiān)持綠色發(fā)展也從客觀上要求加強(qiáng)民族自治地方的環(huán)境保護(hù)工作。甘孜藏族自治州是一個(gè)典型的民族自治地方，其環(huán)境資源十分獨(dú)特但生態(tài)卻極為脆弱。在國家積極倡導(dǎo)民族生態(tài)文明的今天，以法治視野保護(hù)生態(tài)環(huán)境有助于甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；保護(hù)；法治；甘孜藏族自治州

一、引言

世界名人馬克思曾指出：“被抽象地孤立地理解的、被固定為與人分離的自然界，對人來說也是無?！雹倜绹麑W(xué)者羅爾斯頓指出：“當(dāng)人類進(jìn)入自然舞臺時(shí)，他們在這方面應(yīng)遵循大自然?！雹凇芭c其它動物一樣，人這一動物似乎也服從現(xiàn)今的所有自然律?！雹鄱聡麑W(xué)者蘭德曼也指出：“在每一種新的環(huán)境里，人能發(fā)展出適合于環(huán)境的行為，人能在這個(gè)環(huán)境中保護(hù)自己?！雹?/p>

二、甘孜藏族自治州的環(huán)境簡述

根據(jù)國家地理學(xué)知識，甘孜藏族自治州位于四川省西部，地處中國第一級階梯青藏高原向第二級階梯云貴高原和四川盆地過渡地帶，屬橫斷山系北段川西高山高原區(qū)，介于北緯27°58″～34°20″、東經(jīng)97°22″～102°29″之間，是四川盆地西緣山地向青藏高原過渡的地帶。甘孜藏族自治州境內(nèi)的資源、能源十分豐富，例如水利資源、礦產(chǎn)資源、草場資源和動植物資源等等。下面簡要介紹該州的自然資源。⑤

（一）水利資源

甘孜藏族自治州地處長江等眾多河流的源頭地區(qū)，長江上游重要的干流金沙江、支流雅礱江和大渡河流經(jīng)州內(nèi)18個(gè)縣，流域面積14.61萬平方公里，占全州行政面積的96%，占長江流域面積的8.5%。水資源總量1397.83億立方米，其中可利用水資源總量881.8億立方米，水能理論蘊(yùn)藏量4119萬千瓦，占全省的29%。

（二）礦產(chǎn)資源

甘孜藏族自治州內(nèi)有色金屬和貴金屬品種多、儲量大，已初步探明超大型和大型礦床30余處，中型礦床40余處，小型礦床近百處，其中康定呷基卡鋰礦是全球第二大、亞洲第一大的鋰礦。

（三）草場資源

甘孜藏族自治州天然草原面積占總面積的61.7%，是全國5大牧區(qū)⑥之一的川西北牧區(qū)的重要組成部分。

（四）動植物資源

甘孜藏族自治州境內(nèi)有大熊貓、金絲猴、小熊貓、雪豹、白唇鹿等30多種珍稀動物，有麝香、鹿茸、熊膽等上乘的動物藥材，蟲草、貝母等植物藥材，水獺皮等名貴皮張，松茸、白菌、花椒、核桃、板栗、雪山大豆等農(nóng)副特產(chǎn)品，這些優(yōu)質(zhì)特產(chǎn)均出產(chǎn)于天然牧場和良好的生態(tài)環(huán)境，屬半野味的“綠色食品”。同時(shí)，全州森林面積占四川省森林總面積的20%。

三、初探甘孜藏族自治州環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）環(huán)境法治建設(shè)滯后

就目前的我國整體而言，全面的法治建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，環(huán)境法治是屬于上層建筑的范疇的，它是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。而因?yàn)槲覈駭?shù)自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍處于相對滯后的狀態(tài)，所以，絕大部分民族自治地方的環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程十分緩慢。甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)也毫不例外地呈現(xiàn)出緩慢的態(tài)勢。就當(dāng)下而言，造成甘孜藏族自治州的環(huán)境嚴(yán)重破壞的，一方面是成規(guī)模地帶有商業(yè)性質(zhì)的開發(fā)，另一方面是當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活活動。

隨著黨中央、國務(wù)院以及其他組織和社會各界人士對民族自治地方環(huán)境保護(hù)的全面、深入和持續(xù)的關(guān)注、投入，就立法而言，沒有完全貫徹落實(shí)有法可依的法治理念。甘孜藏族自治州針對環(huán)境的立法工作雖然有了一定的進(jìn)展，但是依然缺乏跟甘孜藏族自治州環(huán)境特點(diǎn)相適應(yīng)的地方環(huán)境單行條例等規(guī)范性文件。就執(zhí)法而言，沒有深入落實(shí)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治理念。例如缺乏一支健全高效的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，對環(huán)境監(jiān)督管理的手段和措施不完善，環(huán)境執(zhí)法力度薄弱等，而上述的因素都是甘孜藏族自治州環(huán)境法治建設(shè)的瓶頸。

（二）生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有脆弱性

該州的生態(tài)環(huán)境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，地處江河的源頭，江河沿岸地區(qū)的生態(tài)破壞造成了洪水災(zāi)害頻發(fā)；其二，地處青藏高原，屬于高原氣候，局部地區(qū)終年冰川和積雪、凍土；其三，森林覆蓋率高，天氣變幻無常，森林大火頻發(fā)；其四，位于地中海—喜馬拉雅地震帶，地殼活動頻繁，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)；其五，植被皮壞嚴(yán)重，導(dǎo)致水土流失，從而容易引發(fā)諸如泥石流、滑坡的自然災(zāi)害。以上五點(diǎn)決定了甘孜藏族自治州的生態(tài)環(huán)境脆弱，而其生態(tài)環(huán)境的脆弱又決定了該州環(huán)境保護(hù)的艱巨性和長期性。

（三）面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力

因?yàn)樵撝葑匀画h(huán)境條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后（至今沒有通鐵路）、工業(yè)不發(fā)達(dá)等因素，該州面臨著需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和防止當(dāng)?shù)丨h(huán)境盡可能不被人為破壞的雙重壓力。因?yàn)閷υ撝葙Y源的發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘時(shí)間相對比較短暫，針對該州環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)到目前為止仍亟待加強(qiáng)。然而，面臨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的迅速變遷，甘孜藏族自治州的環(huán)境正面臨著越來越多的危機(jī)和潛在危機(jī)，最為典型的危機(jī)就是隨著該州旅游業(yè)的不斷開發(fā)和升級導(dǎo)致了越來越多的人前去旅游。而在沒有任何環(huán)境法治建設(shè)作為保障的情況下，大量的人涌入該州旅游的事實(shí)無疑會對該州的環(huán)境帶來巨大的負(fù)面影響。為此，有必要在該州通過環(huán)境法治建設(shè)來有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。

四、針對甘孜藏族自治州環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀提出的法治建議

（一）充分利用自治州的立法優(yōu)勢，加快環(huán)境立法的步伐

縱觀我國現(xiàn)行的憲法、法律和法規(guī)等規(guī)范性文件，不乏諸多有利于甘孜藏族自治州的條文依據(jù)。下面僅舉三例。

1、憲法的條文依據(jù)。我國《憲法》第一百一十六條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”

2、立法法的條文依據(jù)。我國《立法法》第七十五條第二款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！?/p>

3、民族區(qū)域自治法的條文依據(jù)。我國《民族區(qū)域自治法》第二十八條第一款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源?！焙驮摲ǖ谒氖鍡l規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

以上眾多的條文為民族自治地方的環(huán)境立法奠定了相應(yīng)的、堅(jiān)實(shí)的憲法和法律基礎(chǔ)。但是，我國民族自治地方的環(huán)境狀況迥異，僅僅通過全國性的立法不可能從真正意義上來解決它們環(huán)境保護(hù)的問題。甘孜藏族自治州作為一個(gè)自治州，享有一定的自治權(quán)。該州應(yīng)當(dāng)充分正視其州情、社情和民情，在全面貫徹落實(shí)中央立法的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮該州的優(yōu)勢和發(fā)掘該州的潛力，系統(tǒng)研究與該州環(huán)境法治的現(xiàn)實(shí)狀況和客觀需要，不斷加快跟環(huán)境保護(hù)有關(guān)的立法，加快制定環(huán)境保護(hù)的單行條例等符合本州實(shí)際的規(guī)范性文件。從而使本州的環(huán)境保護(hù)有符合該州實(shí)際情況的單行條例可以依據(jù)。根據(jù)甘孜藏族自治州人民政府法制辦公室2016年5月10日在其官網(wǎng)上公布的《甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（征求意見稿）》⑦可以得知該州也在積極地加快地方環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)程。同時(shí)，作為該州主要居民的藏族的自然禁忌對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)起著一定的積極作用。在此，務(wù)必要重視該州世居民族——藏族的習(xí)慣法。該州的環(huán)境保護(hù)單行條例可以承認(rèn)并吸收藏族的習(xí)慣法，那么可以逐漸形成民族習(xí)慣法和制定法的機(jī)制，這樣既可以獲得甘孜藏族自治州藏族同胞的擁護(hù)，又有助于保障法律法規(guī)在該州的實(shí)施效果。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督管理，改善生態(tài)環(huán)境

甘孜藏族自治州應(yīng)當(dāng)不斷完善和加強(qiáng)本州的環(huán)境法治建設(shè)。該州的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)各司其職，各盡所能。同時(shí)，將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律實(shí)施納入到行政程序和司法程序，嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方的環(huán)境法律法規(guī)和一系列標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，我國刑法規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，對環(huán)境犯罪的處罰作了具體、明確的規(guī)定。我國行政處罰法也對應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交和行政處罰代替刑罰的行為作出了相應(yīng)的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任?？傊?，該州必須通過行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的密切配合及其分工，深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的精神，建立健全嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的良性互動機(jī)制，建立一支高素質(zhì)高效率的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊濫墾、濫牧和濫伐等破壞本州環(huán)境的具體行為，從而逐步地將甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)納入到一個(gè)良性循環(huán)的軌道中去。

（三）利用民族地方自治的有利條件發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

作為民族自治地方，該州有《甘孜藏族自治州自治條例》⑧作為得天獨(dú)厚的有利條件來發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。其中，甘孜藏族自治州的人大和政府可以根據(jù)自治州的特點(diǎn)和優(yōu)勢，以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，自主地制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和規(guī)劃，安排、管理自治州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。上級國家機(jī)關(guān)安排在自治州內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自治州根據(jù)有關(guān)規(guī)定享受減少或者免除配套資金的照顧。自治州加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，保持自然生態(tài)平衡，改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的步伐。自治州在實(shí)施生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)方面，享受上級國家機(jī)關(guān)給予的利益補(bǔ)償。

然而，甘孜藏族自治州目前正面臨著發(fā)展自治州經(jīng)濟(jì)和保護(hù)自治州環(huán)境的雙重的巨大壓力。在此，必須要科學(xué)、合理地平衡發(fā)展經(jīng)濟(jì)同保護(hù)環(huán)境之間的微妙關(guān)系。國家在開發(fā)利用甘孜藏族自治州的資源、能源時(shí)，不能單純地把該州當(dāng)成是單純的原材料的產(chǎn)地，而應(yīng)當(dāng)積極扶持該州發(fā)揮資源的優(yōu)勢，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，從而刺激和帶動該州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑨我國《民族地方自治法》第二十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！痹摲ǖ诹龡l規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和水利、交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施；扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展地方工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)以及少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品的生產(chǎn)?！痹摲ǖ诹鍡l規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。”

十八屆五中全會提出了“筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主色發(fā)展理念?！倍鎴?jiān)持綠色發(fā)展的理念關(guān)鍵在于全面貫徹和深入落實(shí)十八屆五中全會的會議精神。應(yīng)當(dāng)把十八屆五中全會的綠色發(fā)展理念同甘孜藏族自治州的法治建設(shè)工作實(shí)際結(jié)合起來，使其盡早地落地生根，加快轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳圃撝莪h(huán)境現(xiàn)狀和為該州群眾帶來真金白銀的政策性的和法律性的措施。相信經(jīng)過不斷的科學(xué)論證和大膽創(chuàng)新、探索，甘孜藏族自治州可以更好地更快地利用自治州的有利條件來發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。最后，無論如何都得從實(shí)際出發(fā)，大膽嘗試，不斷努力，從而讓甘孜藏族自治州在加快建設(shè)有民族特色的綠色生態(tài)文明。

（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 選自《馬克思恩格斯全集》，第42卷，人民出版社，1979年版，第178頁。

② 選自[美]H.羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國社會科學(xué)出版社，2000年版，第253頁。

③ 選自[美]H.羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國社會科學(xué)出版社，2000年版，第45頁。

④ 選自[德]M.蘭德曼：《哲學(xué)人類學(xué)》，張樂天譯，上海譯文出版社，1988年版，第177頁。

⑤ 甘孜藏族自治州的資源情況詳情見該州官網(wǎng)：http：//www.gzz.gov.cn/10000/10001/index.shtml

⑥ 我國的五大牧區(qū)分別是內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海和甘肅。

⑦ 《甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（征求意見稿）》的詳情見該州官網(wǎng)：http：//www.kbcmw.com/html/zx/zczx/21555.html

⑧ 該自治條例是根據(jù)2005年3月31日甘孜藏族自治州第九屆人民代表大會第二次會議通過，2006年3月31日四川省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議批準(zhǔn)的《甘孜藏族自治州人民代表大會關(guān)于修改〈甘孜藏族自治州自治條例〉的決定》修正。

⑨ 參見吳大華主編：《法律基礎(chǔ)》，中央民族大學(xué)出版社，2003年版，第128頁。

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