侯明晨

摘 要：績效審計是各國政府審計服務(wù)國家治理的重要業(yè)務(wù)類型。政府績效審計是政府審計發(fā)展的歷史必然，是政府受托經(jīng)濟責(zé)任發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。世界上許多國家的政府審計部門都積極開展這一審計形式?？冃徲嬆壳耙殉蔀樵S多國家政府審計關(guān)注的焦點和主要工作內(nèi)容。我國政府績效審計在近幾年得到較快發(fā)展，全面推行績效審計是我國審計戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要內(nèi)容，是我國審計制度融入世界審計主流的重要條件，也是促使我國走向?qū)徲嫭F(xiàn)代化的重要一步。借鑒績效審計先進國家的理論研究成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前我國開展績效審計所面臨的實際情況，探索我國目前審計環(huán)境的績效審計基本理論。美國是最早將績效審計注入政府審計的國家，其績效審計發(fā)展成熟。本文擬對中美政府績效審計進行比較研究，以期為我國開展政府績效審計提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政府績效審計；中美探索

一、美國政府不同時期對政府績效審計的理解

美國審計總署1994年的《政府審計準(zhǔn)則》中對績效審計的描述是：“績效審計就是客觀地系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目的，以便為改善公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督所采取糾正措施的有關(guān)各方進行決策提供信息?！?/p>

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，從前后十年對績效審計的描述中可以看出，盡管兩次都還很強調(diào)對“3E”的審計，但是在2003年的定義中將對項目的效果性審計提到了經(jīng)濟性和效率性審計之前，還特別說明“項目的效果性審計目標(biāo)和經(jīng)濟效率審計目標(biāo)兩者相互聯(lián)系，并且會出現(xiàn)在同一項績效審計中”。總的來說，2003年的績效審計在審計思路、審計范圍、審計目標(biāo)、審計方法和審計程序等方面都要比1994年對績效審計的理解更為清晰、具體和全面。

二、美國政府績效審計的特點

（一）審計計劃的科學(xué)性和審計工作的協(xié)作性

美國GAO十分重視審計計劃工作，單獨設(shè)置了研究制定中長期戰(zhàn)略計劃的部門。由于計劃的90%來自國會的要求，為了更好地滿足國會未來的需要，該戰(zhàn)略計劃在充分聽取國會反饋意見的基礎(chǔ)上，每兩年更新一次。在確定績效審計項目前，GAO會嚴(yán)格審查立項的必要性，可行性研究的過程包括召開研討會，與國會議員、國會各委員會成員、有關(guān)專家對話以及GAO內(nèi)部各個層面的主管人員的廣泛討論。在實施績效審計時，GAO非常強調(diào)不同項目計劃以及不同時期計劃之間的相互銜接，防止有限的審計資源的浪費。美國政府績效審計的協(xié)作性，一是體現(xiàn)在與外部機構(gòu)的資源互補上。二是體現(xiàn)在內(nèi)部各種專業(yè)人員的配合上。

（二）審計結(jié)果的公開性和審計成果的建設(shè)性

美國GAO以各種方式向國會提供各種形式的反映政府績效等方面的審計結(jié)果，“產(chǎn)品”包括常規(guī)審計報告、聽證詞、審計建議、鑒證報告等。這些“產(chǎn)品”會公開出版發(fā)行，還可以在GAO官方網(wǎng)站上隨時查閱。針對績效審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，伊利諾伊州審計長辦公室雖然不直接進行審計處理，但是會在審計報告中提出相關(guān)管理整改建議，并向州議會作報告。同時，將追蹤審計建議落實整改情況，每半年向州議會提交一次專題報告，并在網(wǎng)絡(luò)上公布。

美國政府績效審計的成果體現(xiàn)在審計建議的采納情況、審計工作所創(chuàng)造的可計量財政收益和其他方面的收益，不僅為決策者和公眾提供大量的服務(wù)，而且在國家經(jīng)濟政策制定方面發(fā)揮著巨大作用。

三、美國政府績效審計對我國的啟示

（一）積極開展審計試點，積累經(jīng)驗，全面推廣績效審計

當(dāng)下，中國社會的經(jīng)濟發(fā)展參差不齊，經(jīng)濟管理體系不夠完善，績效評價體系有缺陷。管理水平有待提高，經(jīng)濟領(lǐng)域的違法現(xiàn)象嚴(yán)重，而且比較常見，基礎(chǔ)管理薄弱，政府審計標(biāo)準(zhǔn)滯后嚴(yán)重。與此同時，素質(zhì)，能力和審計工作水平，不能完全滿足績效審計的需要。因此，中國目前的績效審計應(yīng)該主要集中在揭露管理不善，決策失誤造成的浪費國有資產(chǎn)流失，不具備像美國GAO這樣的進行全面評估的能力。績效審計范圍主要是金融資源，促進財政資金使用的管理水平的提高和和審計工作效率的提高。

從上面的事實為出發(fā)點，試點績效審計可以選擇審計資源較為集中，財力較為充足的大城市，如直轄市，地級經(jīng)濟強市，省會城市和其他城市，那里的審計覆蓋面不大，相對來說，審計項目的選擇豐富，更能規(guī)范政府，立法機關(guān)的積極態(tài)度，社會的關(guān)心和支持度也很高。最初的績效審計，研究審計對象和審計項目的選擇是非常重要的工作，審計，調(diào)查和分析是一體的，而審計的籌備階段，要更加注重審計的調(diào)查和分析，我們可以把具體的績效審計安全納入年度制定計劃和審計程式。為了避免審計的成果被破壞，可以選擇一些方面或者是財政資金使用的一個組成部分，開展專項績效審計，也可以側(cè)重于經(jīng)濟，效率和效果的特定方面。

（二）革新審計手段，運用計算機技術(shù)，保證政府審計質(zhì)量

審計信息化是當(dāng)前審計領(lǐng)域改革的一項重要改革內(nèi)容，隨著信息化進程的不斷推進，特別是全面的會計電算化，計算機審計將在未來的經(jīng)濟工作中起到越來越重要的作用。目前，中國政府審計電腦的使用仍然處于起步階段，在使用計算機審計的發(fā)展中，不僅落后于美國，也顯著落后于審計對象的計算機利用現(xiàn)狀被。在接下來下點的的過程中往往出現(xiàn)這種情況：被審計單位都采用了計算機會計，審計機構(gòu)卻沒有能力進行財務(wù)數(shù)據(jù)的電腦對接。大多數(shù)計算機審計的審查只輸入數(shù)據(jù)，并打印出信息和管理系統(tǒng)，不能在程序和文件中審查；如果被審計單位不提供打印出紙質(zhì)憑證，會計賬簿和會計賬表，傳統(tǒng)的手工審計無法進行。因此，我們迫切需要利用計算機輔助審計和審計軟件，以提高工作效率，保證審計的質(zhì)量和科學(xué)的審計結(jié)果。

（三）加強績效審計立法，建立高質(zhì)量的審計準(zhǔn)則，降低政府審計風(fēng)險

目前，美國政府績效審計已發(fā)展到對受托責(zé)任、風(fēng)險管理和綜合治理進行評價上。具體來說，美國GAO把工作重點轉(zhuǎn)向了監(jiān)督政府履行受托責(zé)任的情況和對危及國家安全和利益的高風(fēng)險領(lǐng)域的監(jiān)控，強調(diào)通過審計，防范可能發(fā)生的風(fēng)險，促進政府改進工作效率，加強管理機制的整合治理和系統(tǒng)管理，更有效地履行職責(zé)。隨著我國經(jīng)濟活動呈現(xiàn)國際化、多元化的發(fā)展趨勢，審計客體變得越來越復(fù)雜，審計內(nèi)容越來越廣泛，政府審計結(jié)果的真實性面臨著考驗。審計責(zé)任增強，審計風(fēng)險增大，社會各界對審計的期望越來越高，對審計結(jié)論的依賴越來越大，審計結(jié)論服務(wù)的對象越來越廣。當(dāng)前，我國政府應(yīng)該抓緊時間制定績效審計的有關(guān)規(guī)范，包括政府績效審計準(zhǔn)則、審計指南、審計的質(zhì)量控制辦法和審計公告辦法等，以確?？冃徲嫷囊?guī)范化，增強政府審計行為的效益意識，防范政府審計風(fēng)險。

目前，美國政府績效審計已發(fā)展到與責(zé)任，風(fēng)險管理和治理上進行綜合評價委托上來。具體來說，美國GAO把工作重點轉(zhuǎn)移到監(jiān)督政府履行受托責(zé)任，管控的是危及國家安全的財政行為和項目以及監(jiān)控高風(fēng)險地區(qū)的利益分配，強調(diào)審計工作的重要性，以防止可能出現(xiàn)的風(fēng)險，促進提高政府效率，加強治理和系統(tǒng)管理機制，管理一體化，更有效地履行其職責(zé)。隨著中國的經(jīng)濟活動呈現(xiàn)國際化，多元化的發(fā)展趨勢，審核對象變得更復(fù)雜，更廣泛，審計內(nèi)容更加具有挑戰(zhàn)性，政府的審核結(jié)果面臨真實性的考驗。預(yù)期審計會越來越高度依賴于審計結(jié)果，強化審計責(zé)任，審計風(fēng)險越來越大，被審計的服務(wù)對象更加廣泛。目前，我國政府應(yīng)抓緊時間制定績效審計相關(guān)的規(guī)范，包括政府績效審計準(zhǔn)則，評價準(zhǔn)則，審計質(zhì)量控制措施和審計公告辦法，以確保標(biāo)準(zhǔn)化的績效審計，提高認(rèn)識政府審計的有效性，防范政府審計風(fēng)險。

（作者單位：山西省呂梁市審計局）