王元元

黃河水資源利用率已高達70%，遠超40%的國際公認(rèn)河流水資源開發(fā)利用率警戒線，

但沿岸缺水省區(qū)與富水省區(qū)之間圍繞黃河水資源分配持續(xù)近30年的爭奪卻并未停止

2016年10月，一年一度的黃河水資源調(diào)度會議即將召開。

盡管還有4個月時間，作為黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）專門負(fù)責(zé)分水的機構(gòu)——水資源管理與調(diào)度局副局長，裴勇已經(jīng)感受到了隱隱的壓力。他的職責(zé)是與黃河沿岸各省區(qū)溝通，協(xié)調(diào)各方就用水指標(biāo)分配達成一致。

這并不是件容易的事，尤其是當(dāng)黃河來水少的年份，氛圍往往不那么平和。

“每個省都希望多分一點水，但水就這么多，又不能去造水?！迸嵊赂嬖V《瞭望東方周刊》。

2016年全國兩會上，甘肅代表團以全團名義向全國人大提交了《關(guān)于增加甘肅黃河流域耗水指標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），希望國家調(diào)整已實施17年之久的“八七”分水方案。

沉寂一時的黃河水資源分配爭議，由此再度進入公眾視野。

“在全國兩會這樣重要的場合，還是以全團名義提出這件事，足見甘肅有多著急?！眱?nèi)蒙古水利廳水資源處處長王寶林對《瞭望東方周刊》說。

其實，這已經(jīng)不是甘肅第一次提出此類建議。兩年前，就有甘肅籍全國政協(xié)委員建議增加甘肅的黃河流域用水總量控制指標(biāo)。

而更早之前的2012年，寧夏籍的全國政協(xié)委員也同樣提出過增加寧夏黃河用水指標(biāo)的訴求。

“誰都知道水現(xiàn)在比黃金都值錢，沒有水什么都干不成。所以20多年來，沿岸各省區(qū)對于黃河水資源的爭奪從未停止。”王寶林說。

12年后才落地的分水方案

不只是甘肅，實際上，黃河沿岸各省區(qū)水利部門對“八七”分水方案幾乎都有自己的想法。

“但不管我們提多少意見都是白搭。”黃河沿岸某省水利部門內(nèi)部人士張廣福（化名）告訴《瞭望東方周刊》。

所謂“八七”分水方案，指的是國務(wù)院于1987年批準(zhǔn)的《黃河可供水量分配方案》，而這個方案的出臺則與上世紀(jì)70年代中期建設(shè)的小浪底水庫淵源頗深。

當(dāng)時，為設(shè)計小浪底水庫庫容，有關(guān)部門組織專業(yè)人員對黃河的水資源量進行摸底。在調(diào)查了1919～1975年這56年間黃河從源頭到入?？诘乃亢?，最終得出其年均徑流量580億立方米的結(jié)論。

這個數(shù)字后來即被用作制定“八七”分水方案的依據(jù)。

而彼時，黃河沿岸各省區(qū)都提出了雄心勃勃的經(jīng)濟發(fā)展計劃，用水需求急切，這令黃河水資源分配成為亟待解決的問題。

此后，當(dāng)時的水電部要求各省區(qū)根據(jù)實際情況及經(jīng)濟發(fā)展需要上報黃河用水量。當(dāng)時沿岸9省區(qū)加上河北、北京、天津，上報的需水總量是747億立方米。

“這個數(shù)字比黃河一年的徑流量都高，后來被壓縮至600億立方米，也還是太高?！秉S河勘測規(guī)劃設(shè)計有限公司規(guī)劃院總工程師張新海告訴《瞭望東方周刊》，當(dāng)時各省區(qū)對黃河水資源的角力已經(jīng)開始。

1983年，原水電部召集沿岸各省區(qū)在北京開會，希望說服各方放棄此前上報的過高的用水指標(biāo)。但這場連續(xù)開了十幾天的會議，并未讓各方達成共識，各省區(qū)都沒有從既定立場后退。

最終，由于高層領(lǐng)導(dǎo)人出面，爭執(zhí)暫時平息。1987年國家計委、水電部將《黃河可供水量分配方案》報送國務(wù)院，這就是“八七”分水方案的原型。

不過，該方案只是一個綱領(lǐng)性文件，并未出臺后續(xù)管理細則對沿岸各省區(qū)用水作出約束規(guī)定。

“一些省區(qū)鉆了空子?！睆垙V福說，有的省區(qū)趁水量分配方案細化前毫無顧忌地用水，致使一些河流出現(xiàn)嚴(yán)重的斷流。

加上極端干旱天氣，到上世紀(jì)90年代，黃河幾乎年年出現(xiàn)斷流情況。

“斷流帶來的負(fù)面影響很大，黃委會就此做了細化的年度水量分配和調(diào)度計劃?！睆埿潞Ｕf。

于是，1998年國務(wù)院批準(zhǔn)該方案后，1999年3月1日黃委會第一份水調(diào)令終于發(fā)出。至此，“八七”分水方案正式落地。

一年16起突發(fā)事件

“八七”分水方案規(guī)定了正常來水年份黃河天然徑流量為580億立方米，最大可供水量為370億立方米，并分配到相關(guān)省區(qū)。

其中分配指標(biāo)最多的前三位是：山東70億立方米、內(nèi)蒙古58.6億立方米、河南55.4億立方米。

由于各年來水有豐枯變化，需根據(jù)當(dāng)年來水和水庫蓄水情況，依據(jù)“八七”分水方案按照同比例豐增枯減原則確定當(dāng)年的可供水量及各省區(qū)分配指標(biāo)，也即每年各省區(qū)分水指標(biāo)是變化的，并不一定與“八七”分水方案一致。

實際上，1999年實施的不是“八七”分水方案本身，而是為落實該方案并依據(jù)該方案制定的年度水量分配和調(diào)度計劃。

1999年實施黃河水量調(diào)度伊始，因無法對各省區(qū)取水量進行實時監(jiān)控，一些省區(qū)過度引水的情況屢見不鮮。尤其是2003年前后，黃河因缺水導(dǎo)致的水資源糾紛一度引發(fā)全國熱議。

本刊2004年6月的《黃河爭水大戰(zhàn)》曾報道過當(dāng)時的情景：

“2003年6月下旬，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)忽然大規(guī)模超計劃引水，致使頭道拐斷面流量6月29日降至每秒45立方米，至7月1日15時，最低降至15立方米每秒，幾乎斷流。

為此，黃委會不得不向內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記、自治區(qū)政府主席連夜發(fā)出緊急電報，將問題上升至‘講政治的高度方才使得內(nèi)蒙古有所收斂，頭道拐斷面流量7月2日7時開始有所恢復(fù)。

而此前，黃委會還曾在一個星期內(nèi)給寧夏連發(fā)9封電報要求其停止超量用水，并把多用的水補上，否則將向全河通報并報送水利部采取進一步措施。”

“調(diào)度之初的2000年至2003年上半年黃河遇到連續(xù)特枯年，加之調(diào)度手段有限，多個省份超用水。比如，當(dāng)時寧夏最多時一年超用了7億～8億立方米的黃河水?！币晃徊辉竿嘎缎彰膬?nèi)部人士告訴本刊記者。

公開資料顯示，僅在2002年下半年到2003年上半年的一年內(nèi)，黃河干流省際和重要水文控制斷面流量就發(fā)生了16起達到或小于預(yù)警流量的突發(fā)事件。

張廣福形容那一時期的狀況是“一片混亂”，“當(dāng)時雖然已經(jīng)實行了具體的分水指標(biāo)，但強制性比較弱，導(dǎo)致很多省份鋌而走險，大肆抽水?！?/p>

更為嚴(yán)重的是，下游省份往往因為上游省區(qū)的過度取水而缺水，進而采取報復(fù)性手段大量抽水，致使位于其更下游的省份缺水，以此形成了一個惡性循環(huán)。

“為了搶水，有些基層水務(wù)人員甚至打得頭破血流?！睆垙V福說。

2006年7月，國務(wù)院審議通過《黃河水量調(diào)度條例》，并于一個月后正式實施。該條例不僅規(guī)定對超量用水省區(qū)進行處分和罰款，更確定了按照同比例豐增枯減、動態(tài)調(diào)整的統(tǒng)一調(diào)水原則。

“這個條例遏制了一些地區(qū)因爭黃河水引發(fā)的糾紛，也讓黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度得以更好地推行。”裴勇說。

沒水什么事也辦不成

不過，在張廣?？磥恚饵S河水量調(diào)度條例》的實施雖然大大減少了區(qū)域內(nèi)各省區(qū)因爭水而引發(fā)的糾紛，但也就此將各省區(qū)的注意力轉(zhuǎn)移到了“八七”分水方案本身。

? 2015年3月 8日，黃河蘭州段裸露的河床受黃河上游來水量較少等因素影響，水位下降至年度最低期

此后，沿岸各省區(qū)屢屢提議調(diào)整“八七”分水方案，時至今日仍未停歇，其中尤以黃河上游的甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古最為迫切。

“我們也是被逼無奈，因為水實在是不夠用。”王寶林告訴本刊記者，內(nèi)蒙古是目前沿黃各省區(qū)中需水量缺口較大的地區(qū)。

公開資料顯示：分水方案實施后，內(nèi)蒙古的黃河用水量基本保持在60億立方米左右，最大能達到66億立方米，已超分配給其的58.6億立方米黃河用水指標(biāo)。

此外，內(nèi)蒙古近年來在按照國家要求布局高耗水的煤化工產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都集中在黃河沿岸的鄂爾多斯、烏海、包頭等城市，工業(yè)用水全靠黃河。

除內(nèi)蒙古之外，黃河中上游多個省區(qū)也都在布局工業(yè)基地，比如寧夏寧東能源基地、陜西陜北榆林能源工業(yè)基地以及山西離柳煤電基地等。

“地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，沒法不上這些項目，但上了又無疑會加重黃河的負(fù)擔(dān)?！睆垙V福說。

“目前內(nèi)蒙古的黃河用水缺口在10億立方米左右，未來供水與用水之間的矛盾會更突出?！蓖鯇毩终f，根據(jù)預(yù)測，內(nèi)蒙古2020年的用水量將達到211億立方米，2030年達到236億立方米。

同樣面臨窘境的還有甘肅。

甘肅在前述提交給全國人大的《建議》中指出：到2020年，甘肅對黃河的需水量將達到60.45億立方米，考慮各類高效節(jié)水措施后地表水需求量也有51.14億立方米，遠超現(xiàn)行分配的30.4億立方米。

“甘肅中部生態(tài)移民扶貧開發(fā)供水工程、引大濟西等各類項目發(fā)展用水已基本沒有水量分配指標(biāo)，指標(biāo)性缺水已經(jīng)成為甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大制約?！薄督ㄗh》中說。

王寶林也直言，現(xiàn)在沒水什么事也辦不成，一些項目就因無水可用而“流產(chǎn)”或者停工。

據(jù)媒體報道，神華集團位于烏海的一個煤氣合成30萬噸甲醇項目，就因缺水在2011年一度停產(chǎn)。

“缺水已經(jīng)成為地方經(jīng)濟發(fā)展的掣肘因素，但國家又一直強調(diào)西部要發(fā)展經(jīng)濟脫貧致富?！睆垙V福說，這似乎成了一個難以走出的“怪圈”。

無論怎么爭，黃河水只有這么多

“從上世紀(jì)90年代末到現(xiàn)在，黃河區(qū)域的用水量增加了大約40億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水減少了10億立方米，非農(nóng)業(yè)用水（生活用水和工業(yè)用水）增加了50億立方米?！迸嵊抡f。

相比之下，黃河的徑流量卻不增反降，“已經(jīng)從20年前的580億立方米縮減至現(xiàn)在的535億立方米，減少了45億立方米，相當(dāng)于南水北調(diào)西線一期工程的調(diào)水量”。

裴勇預(yù)計，到2030年，黃河的徑流量可能降到515億立方米。但僅為全國河川徑流量2%的黃河卻承擔(dān)著全國15%的耕地面積、12%的人口和50多座大中城市及中原油田、勝利油田的供水任務(wù)。

按照國際慣例，一條河流可被允許的水資源開發(fā)利用率警戒線為40%。而黃委會的數(shù)據(jù)顯示，目前黃河流域內(nèi)的水資源開發(fā)利用率已經(jīng)高達70%以上，遠超國際警戒線。

在裴勇看來，目前黃河的水資源開發(fā)已經(jīng)達到了極限。他警告說，如果用水量再增加，可能會引發(fā)嚴(yán)重的后果。

即便如此，上游各省區(qū)為滿足各自的用水需求，仍在想方設(shè)法地增加用水指標(biāo)。

“為了多爭取點水，水利部門絞盡腦汁。”張廣福說，尤其是在每年的黃河水資源調(diào)度會議上，各省水利部門爭得更厲害。

“所有人都在訴苦，說缺了多少水，給地方帶來了多大影響?！睆垙V福說，哪怕能多爭取一點水都是很高興的，但往往是“帶著希望去、帶著失望回”。

不僅水利部門出動，很多地方的黨政一把手也加入到“要水大軍”中來。

公開報道顯示：內(nèi)蒙古鄂爾多斯市市長就曾兩次拜訪黃委會，為其煤電基地建設(shè)爭取更多水源;甘肅蘭州市委書記也曾為蘭州的水源地建設(shè)拜訪黃委會。

甘肅金昌市委書記也曾兩次找到黃委會，但主要目的不是為當(dāng)?shù)氐挠猩饘佼a(chǎn)業(yè)要水，而是請求支持規(guī)劃實施中的“引大（通河）濟西（大河水庫）”項目。

該項目的實施將會大大緩解金昌的工業(yè)和生活用水短缺問題。而類似的調(diào)水工程也逐漸發(fā)展成地方政府從黃河拿水的又一手段。

據(jù)本刊記者的不完全統(tǒng)計，黃河流域目前至少有5條向域外調(diào)水工程，總調(diào)水量約為14億立方米，其中2015年10月開工建設(shè)的“引黃（河）入冀補（白洋）淀”工程，調(diào)水量高達6.2億立方米。

“黃河每年向流域外輸送的水就有100億立方米，基本上是可用水總量的三分之一，遠超其他河流的域外供水量，但調(diào)進來的水卻很少?！睆埿潞Ｕf。

不過，相比地方上來的“要水大軍”，更為難的是既要保證黃河不斷流、又要盡量滿足各省用水需求的裴勇，“黃河水就這么多，不管怎么爭、怎么吵，也改變不了?！?h3>徹底沒轍了

“‘八七分水方案是以各省區(qū)1980年的實際用水量為基礎(chǔ)，考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市發(fā)展用水增長確定的，如今已經(jīng)過了十幾年，各省的用水形勢早已發(fā)生變化，是時候調(diào)整了?！?/p>

這是王寶林給出的“八七”分水方案調(diào)整的理由。在甘肅省代表團在遞交給全國兩會的《建議》中，也有類似的表述，而他們給出的另一理由是——上游是黃河的主要供水區(qū)，理應(yīng)多享用水指標(biāo)。

“上游來水占黃河總來水量的70%，比例非常大，所以上游省份以此為由請求增加用水是可以理解的?！睆埿潞Ｕf，但從實際操作角度來說，“八七”分水方案已無調(diào)整可能。

裴勇也持同樣觀點，“黃河的徑流量在減少，總用水量已經(jīng)達到河流所能承受的極限，只能往下降不可能再增加?！边@也是一些省區(qū)關(guān)于“將南水北調(diào)受水區(qū)用水指標(biāo)置換給缺水省份”的提議不可能實現(xiàn)的原因。

而在用水總量不變的前提下，增加上游省區(qū)的用水指標(biāo)，就意味著縮減下游省份的用水指標(biāo)，可以預(yù)見這必將是一個幾近無解且會加劇沿岸各省區(qū)矛盾的命題。

王寶林也深知這一點，于是想了個迂回的法子——水權(quán)轉(zhuǎn)讓，“讓有水量盈余的省把指標(biāo)賣給我們這些缺水的省份?！?/p>

根據(jù)黃委會的資料，目前沿岸9省區(qū)中，只有中游山西、陜西還有部分剩余指標(biāo)，其中山西分得的用水指標(biāo)是43.1億立方米，現(xiàn)在實際用水只有20多億立方米，盈余約一半。

其實，早在2003年，內(nèi)蒙古便開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點，但在過去十幾年中，水權(quán)轉(zhuǎn)讓只在內(nèi)蒙古的盟（市）之間進行，還未出省。

“跨省的水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及太多問題?！迸嵊抡f，內(nèi)蒙古和山西此前確實就水權(quán)轉(zhuǎn)讓接觸過，但最終沒有達成合作。“水被視為攸關(guān)未來發(fā)展的戰(zhàn)略資源，即使現(xiàn)在不用也不代表以后用不著，肯定要給自己留著?！?/p>

當(dāng)然，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的一些缺水省區(qū)還將希望寄托在南水北調(diào)西線工程上， 這也被外界看作是諸多建議中最為靠譜的方案。

但黃委會南水北調(diào)西線項目辦副主任楊立彬在接受《瞭望東方周刊》采訪時明確表示，西線工程仍處于研究階段，暫無開工時間表。

“基本是沒轍了，該想的辦法，該提的建議都試過了，只能聽天由命?！睆垙V福強調(diào)，只要不解決上游省份的缺水問題，黃河水爭就不會停止，“從過去持續(xù)到現(xiàn)在，還會在未來一段時間長久存在?！?