◎李永超

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以綠色發(fā)展新理念引領(lǐng)河南城鎮(zhèn)化發(fā)展

◎李永超

走出一條綠色城鎮(zhèn)化的道路，是當(dāng)前協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要課題之一。綠色城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。

十八屆五中全會提出， 要堅持綠色發(fā)展，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。這表明綠色發(fā)展已經(jīng)成為新時期國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與方向，是生態(tài)文明建設(shè)的實施途徑。綠色的生產(chǎn)方式、生活方式、消費模式和價值觀體系將成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容，綠色發(fā)展也將同創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放和共享發(fā)展一起成為推動國家發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力。

堅持綠色發(fā)展，是城鎮(zhèn)化推動資源節(jié)約和環(huán)境友好的重要途徑

城鎮(zhèn)化從本質(zhì)上講也是一個提高經(jīng)濟(jì)效率、減少資源消耗和污染排放的過程。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的一個最大瓶頸是資源和環(huán)境制約，一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。新型城鎮(zhèn)化之所以新，就在于它有別于過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，其中最重要的，就是摒棄污染重、破壞性強(qiáng)的粗放發(fā)展方式，向高品質(zhì)、生態(tài)環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)型。因此，讓生態(tài)文明理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，已逐漸成為一種社會共識。今天，我們要把綠色發(fā)展理念融入城鎮(zhèn)化全過程，堅持“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”，二者不可偏廢。新型城鎮(zhèn)化不僅要算經(jīng)濟(jì)賬，更要好好算一算生態(tài)總賬。為此，我們要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化國土利用向開發(fā)與保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，切實處理好發(fā)展與保護(hù)、當(dāng)下與長遠(yuǎn)之間的辯證關(guān)系，盡早將生態(tài)用地保護(hù)問題提上議事日程，確保新型城鎮(zhèn)化“不帶病”、“不壞事”、“不折騰”，具備可持續(xù)發(fā)展空間，斷不可為了眼前利益而做出危及生態(tài)、禍及子孫的事情。世界城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化過程存在著生態(tài)效應(yīng)。當(dāng)一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟(jì)的增長而加??；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，到達(dá)某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。堅持綠色發(fā)展，能夠提高能源、原材料使用效率，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把美麗中國真正鋪到大地上。當(dāng)前我國總體上正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段，客觀上已進(jìn)入污染排放應(yīng)當(dāng)下降的時期。我們要下更大的決心堅持綠色發(fā)展，加強(qiáng)節(jié)能減排工作，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，建設(shè)生態(tài)城市、田園城市、海綿城市，推進(jìn)“兩型社會”健康發(fā)展。在實施新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略上，深化綠色發(fā)展理念，在不以犧牲生態(tài)的前提下，立足城鄉(xiāng)一體、綠色一體、發(fā)展一體、和諧一體，推動新型城鎮(zhèn)化持續(xù)向綠色跨越。在全球資源日益短缺和生態(tài)環(huán)境問題日益突出的背景下，河南的城鎮(zhèn)化建設(shè)，一方面要注重保護(hù)和修復(fù)自然環(huán)境，另一方面還需不斷以創(chuàng)新思維尋求社會經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展之路，走河南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境問題主要有以下幾點：一是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降。很多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了過度開發(fā)的現(xiàn)象，幾乎所有土地都被開墾利用起來，或墾作農(nóng)田，或修建道路，或建設(shè)房屋，到處留下人類活動印記，原生生態(tài)系統(tǒng)所剩無幾，“生態(tài)足跡”很高。有些土地墾而不養(yǎng)，表土裸露，地力下降。二是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染蔓延。大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生了持續(xù)的污染排放，這種企業(yè)的數(shù)量在不斷增加。隨著城市消費需求提高，大量污染排放量高的畜禽養(yǎng)殖業(yè)在城市周邊發(fā)展起來，一頭豬的排放量抵得上七個人的排放量。城市灰霾污染影響范圍擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還存在大量掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀田取土、荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，很多生態(tài)系統(tǒng)功能被嚴(yán)重?fù)p害。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民健康受到環(huán)境污染的損害。過去人們認(rèn)為農(nóng)村就等于環(huán)境好，但現(xiàn)在很多地方這種天堂般的景象已不復(fù)存在，很多農(nóng)村地區(qū)已幾乎找不到未被污染的河流。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的落后產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致了鉻、汞、鎘、鉛超標(biāo)等健康后果，“癌癥村”也不斷爆出。四是城鎮(zhèn)衛(wèi)生狀況和農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量下降。大量人口集聚在鎮(zhèn)上，缺乏必要的污水處理廠和垃圾清運系統(tǒng)，導(dǎo)致污水橫流，塵土飛揚?！拔鬯畞y潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”是我國農(nóng)村比較普遍的景象。大部分農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境不能令人滿意?！奥短鞄?、泥水街、壓水井、雞鴨院”，衛(wèi)生條件差，有很多不良生活習(xí)慣。五是城市邊緣地帶環(huán)境臟亂。很多城市在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的環(huán)境管理十分粗放，幾乎缺位。隨著大量原生生態(tài)系統(tǒng)被開發(fā)成房地產(chǎn)，環(huán)境自凈能力不斷下降。周邊地區(qū)揚塵增多，增加了城市中心區(qū)顆粒物污染的強(qiáng)度。六是城鄉(xiāng)之間的環(huán)境利害沖突加劇。垃圾填埋或焚燒選址、化工項目環(huán)評等各種環(huán)境社會性事件增多，各種污染事故幾乎每天都有發(fā)生，“黑三角”、“錳三角”等集中性區(qū)域資源破壞和環(huán)境污染觸目驚心。這些事故事件與群眾健康關(guān)系密切，公眾關(guān)注度強(qiáng)，賠償成本和維穩(wěn)成本高，都表明我國進(jìn)入環(huán)境事故或事件高發(fā)期，與環(huán)境問題相關(guān)的潛在社會風(fēng)險明顯加大。

堅持資源節(jié)約和環(huán)境友好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

伴隨經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國面臨的資源、環(huán)境約束矛盾越來越突出，資源、環(huán)境承載力已經(jīng)呈現(xiàn)出相對飽和的態(tài)勢。目前，全國的城鎮(zhèn)化率僅為 52.6% ，按照有關(guān)分析，其中包含著“半城鎮(zhèn)化”的因素，去除這個因素，我國真實的城鎮(zhèn)化率只有35% 左右。截至2015年底，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.6%，低于全國平均水平。堅持資源節(jié)約和環(huán)境友好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是河南的必然選擇。如何在資源、環(huán)境約束日益突出條件下加速推進(jìn)真實城鎮(zhèn)化建設(shè)是我們必須認(rèn)真解決的問題。

合理布局大中小城市。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國城鎮(zhèn)化基本方略。大城市有節(jié)約土地、勞動生產(chǎn)率高的優(yōu)勢，小城市有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本低、宜居條件好的優(yōu)勢。國際上，大多數(shù)國家是走以城市群為主體發(fā)展道路的，在積極發(fā)展大型城市的同時十分重視中小城市的發(fā)展。德國的大都市圈雖然聚集了 70% 的人口，但其產(chǎn)業(yè)政策的重點卻是以中小城市和小城鎮(zhèn)為主的。在我國，有相當(dāng)數(shù)量的城市尤其是一些省會城市，脫離實際追求發(fā)展特大型和大型城市，導(dǎo)致要素資源畸形流動，資源錯配，成本價格畸形；中小城市和小城鎮(zhèn)卻因人力、資金、技術(shù)要素資源流入不多而發(fā)展后勁不足，即使有較好的資源稟賦和發(fā)展?jié)摿σ搽y以得到較快發(fā)展。因此，河南必須按要求，“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，因地制宜、尊重規(guī)律，通過制度和政策導(dǎo)入要素資源。

堅持科學(xué)、統(tǒng)籌規(guī)劃。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個長期的過程，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展一定要堅持戰(zhàn)略謀劃、藍(lán)圖引領(lǐng)、統(tǒng)籌長遠(yuǎn)、分步實施，切不能急功近利，更不能盲目、無序亂為。規(guī)劃涉及戰(zhàn)略和統(tǒng)籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠(yuǎn)，形成廣泛共識和公眾認(rèn)同。日本、歐洲、新加坡等國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐都證明了好的規(guī)劃能給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來巨大效益。要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)土地開發(fā)與空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，并將其與階段性規(guī)劃相結(jié)合，避免隨意性、碎片化，在建設(shè)上要堅持量力而行，分步推進(jìn)，循序漸進(jìn)，確保城鎮(zhèn)化在科學(xué)有序的軌道上運行。

統(tǒng)籌制定科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，一個重要的問題是要改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制體系和方法。傳統(tǒng)的城市發(fā)展規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門編制?！俺鞘幸?guī)劃”的定義是：根據(jù)城市的歷史和自然條件來確定城市的發(fā)展和規(guī)模、城市各個部分的組成，選擇這些組成部分的用地，加以全面的組織和合理安排，為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。從中可以看出，城鄉(xiāng)主管部門編制的城市發(fā)展規(guī)劃主要是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，側(cè)重于城市功能建設(shè)和土地配置，盡管也考慮與產(chǎn)業(yè)布局的銜接，但總體上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及人力資源開發(fā)等社會發(fā)展規(guī)劃銜接不足，與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃存在“兩張皮”的情況。因此，改革現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系和規(guī)劃編制理念、方法勢在必行。

堅持資源節(jié)約、集約。 節(jié)約資源是實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，必須轉(zhuǎn)變資源利用方式，在提高資源利用效率和效益上狠下功夫，十分重視節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)能型社會建設(shè)。一要重點推進(jìn)建筑節(jié)能。據(jù)統(tǒng)計，全國建筑耗能一般占社會總耗能的 30% ，再加上建筑材料生產(chǎn)過程中的能源消耗，建筑能耗在社會總耗能中占比高達(dá)47%～49% ，是發(fā)達(dá)國家的 3 倍。要切實實施建筑節(jié)能與綠色建筑推廣、限制、禁止使用技術(shù)目錄，推廣綠色節(jié)能技術(shù)，嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。二要促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。我國許多城市建設(shè)都存在著低效率配置土地的情況，城市建設(shè)和縣城改造“另起爐灶”搞新建，單位土地人口密度低的現(xiàn)象較為普遍。我國人口多、可利用土地資源緊缺，必須在集約節(jié)約使用土地、提高土地利用效率上狠下功夫。需要研究確定合理的城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人均建設(shè)用地指標(biāo)控制，把單位土地產(chǎn)出率、單位土地經(jīng)濟(jì)社會效益、新增建設(shè)用地消耗等指標(biāo)作為考核的重要內(nèi)容，形成節(jié)約集約用地的激勵和約束機(jī)制。三要重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。按照減量化、再利用、資源化原則，注重從源頭上減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費過程的物質(zhì)量，重視商品完成使用功能后重新變成再生物資的回收和再生產(chǎn)，加快形成覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。

提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。城鎮(zhèn)公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，是人口城鎮(zhèn)化的承載力和可持續(xù)能力的重要體現(xiàn)。真正的城鎮(zhèn)化必須有人氣支撐和與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施承載能力。要探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資方式，按照政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)經(jīng)營的原則，在加大政府投入的同時，吸引社會資金、民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的矛盾。要研究將單純的房地產(chǎn)開發(fā)與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)有效結(jié)合的路徑，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)聯(lián)動和整體開發(fā)建設(shè)。兩型發(fā)展的城鎮(zhèn)化，需要在城市提質(zhì)改造和擴(kuò)容上下功夫，少搞新城開發(fā)，突出抓好城市公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)舊區(qū)、棚戶區(qū)改造，在提高質(zhì)量、整合功能區(qū)和現(xiàn)代化上下力氣。通過市場運作，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城際交通、地鐵等公共交通、城市信息基礎(chǔ)設(shè)施、燃?xì)馄占啊⒊鞘蟹篮?、建成區(qū)排水管道建設(shè)、污水集中處理以及生活垃圾處理等方面的建設(shè)。

保護(hù)環(huán)境，建設(shè)優(yōu)美城市（鎮(zhèn)）。 有效保護(hù)環(huán)境和生態(tài)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求。重視有效保護(hù)環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，一是要科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)功能區(qū)，建設(shè)綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)，形成綠色保障，提升和創(chuàng)造生態(tài)文化氣息，形成宜居環(huán)境。二是要提升城鎮(zhèn)污水處理、垃圾無害化處理設(shè)施的處理能力和水平，嚴(yán)格控制垃圾處理對地下水、土地、環(huán)境形成第二次污染。要按照“兩型”要求構(gòu)建項目準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)把企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格控制高污染、高消耗、高排放項目建設(shè)。三是注重打造城市個性。根據(jù)城市發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同的歷史文化積淀、民族風(fēng)情特色，打造各具文化魅力和特質(zhì)的個性化城市，改變大拆大建的粗放式城市擴(kuò)張方式和照抄照搬雷同化的城市規(guī)劃、設(shè)計，延續(xù)城市歷史文脈，保留城市歷史記憶，彰顯城鎮(zhèn)文化風(fēng)貌。

基金項目：河南省政府決策研究招標(biāo)課題2015B212
（作者單位：河南省南陽市委黨校/南陽行政學(xué)院）
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