文/陳驚天 本刊記者/劉青

推進(jìn)城管執(zhí)法法治化加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融管控
——專訪全國政協(xié)委員、農(nóng)工民主黨中央委員、陜西省人民檢察院副檢察長(zhǎng)鞏富文

文/陳驚天 本刊記者/劉青

在過去的一年中，城管執(zhí)法和互聯(lián)網(wǎng)金融占據(jù)了公眾的視野，成為我國法治進(jìn)程中的兩大“攔路虎”，早日將這兩大關(guān)系民生穩(wěn)定的問題納入法治化軌道迫在眉睫。就如何做好這方面的工作，本刊執(zhí)行總編陳驚天、記者劉青在兩會(huì)期間對(duì)全國政協(xié)委員、農(nóng)工民主黨中央委員、陜西省人民檢察院副檢察長(zhǎng)鞏富文進(jìn)行了專訪。

人民法治：鞏檢察長(zhǎng)，您好！今年兩會(huì)對(duì)于法治的關(guān)注依然有增無減，其中，您提出的應(yīng)盡快將城管執(zhí)法納入法治化軌道的建議深受各界稱贊，對(duì)于這個(gè)已經(jīng)困擾我國法治治理多時(shí)的問題，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何攻堅(jiān)呢？

鞏富文：城市管理是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的重大課題。當(dāng)前，城管執(zhí)法工作主要面臨執(zhí)法依據(jù)不完善、職責(zé)不明確、執(zhí)法不規(guī)范等問題，造成執(zhí)法效果不理想，威信較低。為此，我建議，應(yīng)盡快將城管執(zhí)法納入法治化軌道。

第一，完善城管執(zhí)法綜合立法。依據(jù)“職權(quán)法定”原則，行政機(jī)關(guān)必須由法律或法規(guī)明確授權(quán)后才能享有行政執(zhí)法權(quán)。目前，城管執(zhí)法在國家層面還沒有一部位階較高且專業(yè)性強(qiáng)的法律，城管執(zhí)法的法律依據(jù)為《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條，但這兩條法律也只是對(duì)城管執(zhí)法部門的權(quán)力來源作了基本的規(guī)定，沒有法律對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法的程序和方式等問題作出明確規(guī)定，造成城管執(zhí)法工作無法可依，執(zhí)法的合法性受到諸多質(zhì)疑。為此，建議在國家層面盡快制定一部專門的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的法律，明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等問題，為城管執(zhí)法工作提供權(quán)威的法律依據(jù)。

第二，明確城管部門的職責(zé)權(quán)限。目前，由于沒有法律明確規(guī)定城管部門的職責(zé)，各地方政府在確定城管職責(zé)時(shí)又不盡科學(xué)合理，一些城管部門不僅行使城市建設(shè)、工商、公安、市容、環(huán)保等行政管理部門的職權(quán)，還承擔(dān)著管理道路街景容貌、建筑物容貌、園林綠地、城市環(huán)境衛(wèi)生、廣告設(shè)置、市容秩序、市場(chǎng)貿(mào)易等管理職能，造成職責(zé)交叉、政出多門、多頭管理、相互扯皮等問題，常常陷入“主體不明、邊界不清”的困境，管理效能低下，群眾反映強(qiáng)烈。所以，建議科學(xué)厘清城管部門相對(duì)集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵與外延，尤其是要明確與其他相關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限，明確權(quán)力清單，減少分工重疊，推動(dòng)城市管理向精細(xì)化、科學(xué)化發(fā)展。

第三，進(jìn)一步規(guī)范城管執(zhí)法。目前，由于沒有法律明確規(guī)定城管部門的執(zhí)法程序和執(zhí)法方式，而城管部門也更看重實(shí)體權(quán)力和管理效果，缺乏必要的程序意識(shí)，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中普遍存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、管理方式粗放、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法隨意性較大等問題，扣、拆、撕等簡(jiǎn)單、粗暴的執(zhí)法屢見不鮮，“重管制輕疏導(dǎo)”、“以罰代管”、“只罰不管”等問題較為常見，執(zhí)法無序、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。而有的城管部門為了化解與管理對(duì)象的矛盾，出現(xiàn)了“下跪執(zhí)法”、“鮮花執(zhí)法”、“美女執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”等無奈執(zhí)法現(xiàn)象。這些執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、隨意，降低了城管部門的執(zhí)法權(quán)威。因而，建議確立“以人為本”的人性化執(zhí)法理念，健全城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，建立一系列程序性制度，如執(zhí)法全程記錄制度、行政處罰分級(jí)管理和備案制度、調(diào)查取證制度、聽證制度、審查決定制定、行政處罰錯(cuò)案追究制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，保證和促進(jìn)城管執(zhí)法工作的規(guī)范化運(yùn)行。

人民法治：除了關(guān)注城管執(zhí)法這個(gè)“線下”問題，您還緊跟時(shí)代潮流，關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)金融這個(gè)“線上”問題。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的來臨，人們愈發(fā)離不開互聯(lián)網(wǎng)金融，您認(rèn)為，目前我國互聯(lián)網(wǎng)金融存在哪些隱患和問題？

鞏富文：互聯(lián)網(wǎng)金融是指?jìng)鹘y(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)金融在我國異軍突起，特別是因其具有資源開放化、成本集約化、選擇市場(chǎng)化、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)化、模式多樣化、用戶行為價(jià)值化等特點(diǎn)，傳統(tǒng)銀行、證券券商、期貨公司也都爭(zhēng)先涉足互聯(lián)網(wǎng)，積極進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新與服務(wù)，促使互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展勢(shì)頭一時(shí)如日中天。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，P2P平臺(tái)總數(shù)已達(dá)到3858家，交易規(guī)模接近1.4萬億元；第三方互聯(lián)網(wǎng)支付占全部線上支付比例超過87%，遠(yuǎn)高于銀行直接在線支付規(guī)模，其中支付寶擁有注冊(cè)用戶超過8億，日均交易額超過45億元，交易峰值日均達(dá)到200億元；即便是發(fā)展時(shí)間較短、規(guī)模較小的股權(quán)眾籌，更是首次突破了百億大關(guān)；余額寶凈值一度突破7000億元規(guī)模。應(yīng)當(dāng)說，如火如荼的互聯(lián)網(wǎng)金融促使市場(chǎng)參與者更加趨向大眾化，減少了交易成本，提高了金融普惠性，產(chǎn)生了異常好的社會(huì)效益。

當(dāng)然，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的火暴，同時(shí)也暴露出了許多問題：攜程網(wǎng)客戶信用卡賬戶信息泄露，第三方支付洗錢，水果營(yíng)行眾籌神話破滅，金賽銀基金互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)人去樓空，“e租寶”非法集資案曝光。更另人擔(dān)憂的是，P2P問題平臺(tái)就達(dá)到1263家，占到全部平臺(tái)的近1/3，甚至有控制人利用平臺(tái)進(jìn)行集資詐騙、非法吸收公眾存款犯罪活動(dòng)。加之法律法規(guī)不完善、管控滯后甚至空白、行業(yè)規(guī)范和自律缺乏、金融與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)本身的高風(fēng)險(xiǎn)性以及風(fēng)險(xiǎn)在互聯(lián)網(wǎng)傳播的放大效應(yīng)等因素，也都在考驗(yàn)著互聯(lián)網(wǎng)金融。正如習(xí)近平總書記今年1月18日在中央黨校舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神專題研討班開班式上發(fā)表的重要講話中所指出的那樣：“股市調(diào)控、互聯(lián)網(wǎng)金融管控等都是高風(fēng)險(xiǎn)、高技能的，如果判斷失誤、選擇不慎、管控不力，就會(huì)發(fā)生問題甚至大問題，嚴(yán)重的會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。一段時(shí)間以來，在股票市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面連續(xù)發(fā)生的重大事件，一再給我們敲響了警鐘?！币虼?，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融管控已經(jīng)刻不容緩。

人民法治：互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展正如一把雙刃劍，既能產(chǎn)生重大的社會(huì)效益，同時(shí)，又會(huì)帶來許多無法忽視的負(fù)面效應(yīng)。為了能揚(yáng)長(zhǎng)避短，您認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)采取什么樣的措施來加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的管控？

鞏富文：加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的管控，我認(rèn)為，要從以下幾方面做起：第一，完善管控體制。目前我國的分業(yè)管控體制往往是一個(gè)行業(yè)由一個(gè)部門專門管控，但互聯(lián)網(wǎng)金融基于開放的平臺(tái)和快速的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，混業(yè)經(jīng)營(yíng)、跨地經(jīng)營(yíng)甚至是跨境經(jīng)營(yíng)已成為常態(tài)，如按現(xiàn)有管控體制，可能會(huì)面臨一系列挑戰(zhàn)，難以適應(yīng)其一體化的發(fā)展趨勢(shì)，必須盡快建立一個(gè)機(jī)制靈活、反應(yīng)快捷的管控體制，可考慮在中央層面整合各部門管控職能，由央行或銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行管控，這樣便于提高管控水平和效率、降低成本。

第二，改進(jìn)管控方法?；ヂ?lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上還是信用風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)明確互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)入門檻的標(biāo)準(zhǔn)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的透明度。同時(shí)，應(yīng)實(shí)行分類管控，尤其是對(duì)于缺乏大數(shù)據(jù)支持的P2P平臺(tái)，重點(diǎn)防止出現(xiàn)非法集資、流動(dòng)性不足、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等隱患，允許平臺(tái)接入央行征信系統(tǒng)，降低信用風(fēng)險(xiǎn)。待條件成熟時(shí)，可考慮建立信息共享平臺(tái)，實(shí)行數(shù)據(jù)分類管理，共享公共數(shù)據(jù)，有償使用商業(yè)數(shù)據(jù)，嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人信息。

第三，優(yōu)化管控模式?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的特點(diǎn)，現(xiàn)階段管控層應(yīng)給予其一定的寬容，堅(jiān)持適度管控原則，積極回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的訴求。對(duì)于市場(chǎng)自己能解決的就交給市場(chǎng)。鼓勵(lì)成立自律性的行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理作用，以行業(yè)公約、行業(yè)規(guī)章約束企業(yè)失范行為，充當(dāng)好與管控部門的溝通中介和緩沖角色，從時(shí)間、空間和技術(shù)層面彌補(bǔ)管控方面的不足。一定條件下管控層甚至可以將部分權(quán)限授權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)行使，形成權(quán)責(zé)明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、信息共享的管理模式。

第四，加強(qiáng)安全防范。首先要確保國家金融體系安全。我國互聯(lián)網(wǎng)金融的軟硬件系統(tǒng)大多來自國外，加之網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所具有的開放式特點(diǎn)，極易遭受病毒和黑客的攻擊，使得金融交易具有較大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至在一定程度上會(huì)威脅到國家金融體系的安全。為此，應(yīng)建立與國際計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)接軌的互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加大自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)軟硬件的技術(shù)研發(fā)力度，提升防火墻和數(shù)據(jù)加密等關(guān)鍵技術(shù)水平，維護(hù)金融體系的安全。其次，要加強(qiáng)個(gè)人隱私保護(hù)。數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)金融的核心資源和價(jià)值所在，但目前在涉及個(gè)人信息的收集、交易、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)，都存在泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。如何在大數(shù)據(jù)應(yīng)用與個(gè)人信息保護(hù)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)？有必要由立法、管控及企業(yè)組成三位一體的防護(hù)網(wǎng)。立法要明確、嚴(yán)厲，且具有可操作性；管控既要嚴(yán)格、有效，又要及時(shí)、公開；企業(yè)要形成尊重隱私、保護(hù)個(gè)人信息的自覺，采取完善的管理和技術(shù)手段，在條件允許的情況下鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立隱私保護(hù)救濟(jì)基金。