摘要：科學發(fā)展包括中國需要發(fā)展、中國必須盡快發(fā)展、發(fā)展應(yīng)堅持以人為本、永續(xù)發(fā)展四項內(nèi)容，其中永續(xù)發(fā)展最具時代特征。用科學發(fā)展觀來審視，我國發(fā)展實踐存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題?？茖W發(fā)展要解決的最突出矛盾是導(dǎo)致發(fā)展不可持續(xù)的“人—天”矛盾。環(huán)境法應(yīng)當為保障實現(xiàn)科學發(fā)展、綠色發(fā)展，為解決環(huán)境污染、資源減少、生態(tài)破壞、物理環(huán)境退化這四類環(huán)境問題提供有力武器，而現(xiàn)有環(huán)境法在這些方面還不夠有力。

關(guān)鍵詞：科學發(fā)展觀；環(huán)境法；環(huán)境保護；綠色發(fā)展理念

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0050-07

科學發(fā)展觀是一個偉大的理論創(chuàng)造，是我們黨從新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想，是運用馬克思主義的立場、觀點、方法認識和分析社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的豐富實踐，深化對經(jīng)濟社會發(fā)展一般規(guī)律認識的成果。①自從黨中央提出科學發(fā)展觀以來，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等重大方針政策都充分體現(xiàn)了這一思想。比如，第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規(guī)劃綱要》）在“指導(dǎo)原則和發(fā)展目標”篇設(shè)單獨一章即第二章“全面貫徹落實科學發(fā)展觀”，要求“以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，并提出了科學發(fā)展要堅持的六項原則和推動發(fā)展的六個政策導(dǎo)向。第十一屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃綱要》）第一篇開門見山，宣布要“轉(zhuǎn)變方式，開創(chuàng)科學發(fā)展新局面”②，指出“以科學發(fā)展為主題，是時代的要求，關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局”③。第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規(guī)劃綱要》）則充分貫徹黨中央提出的綠色發(fā)展理念④，強調(diào)堅持科學發(fā)展，努力“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”⑤。無疑，科學發(fā)展觀已經(jīng)成為我國制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想，已經(jīng)成為實際地影響著我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的科學理論。

在學習、貫徹科學發(fā)展觀的過程中，在運用科學發(fā)展觀指導(dǎo)我國經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)以及其他事業(yè)的過程中，許多領(lǐng)導(dǎo)、專家、學者都對科學發(fā)展觀作了精辟的總結(jié)和深入的研討，這些總結(jié)、研討使科學發(fā)展觀的內(nèi)涵不斷豐富，然而，從生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境法制建設(shè)的角度來看，從科學發(fā)展觀的形成發(fā)展過程探討其深刻含義還是有必要的。⑥本文就是對科學發(fā)展理論與環(huán)境法在實踐科學發(fā)展觀方面的作用之間關(guān)系的探討。

一、科學發(fā)展的時代特征——永續(xù)發(fā)展

科學發(fā)展觀產(chǎn)生于我國戰(zhàn)勝“非典”疫情之后，

經(jīng)過中共中央第十六屆四中全會、五中全會、六中全會，以及中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會和第十屆、第十一屆全國人民代表大會等會議的加工、提煉，到制定《“十二五”規(guī)劃綱要》時達到成熟。⑦這表現(xiàn)在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃建議》）、《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議的說明》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃建議說明》）和《“十二五”規(guī)劃綱要》中。通過對上述文件的反復(fù)品讀，可以確信它們是貫徹科學發(fā)展觀的典范。正是依據(jù)這一判斷，下文對科學發(fā)展觀的詮釋也從這些重要文件開始。科學發(fā)展的具體內(nèi)容是什么呢？先來看《“十二五”規(guī)劃建議》中的一段話：“我國是擁有十三億人口的發(fā)展中大國，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵。在當代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義?！雹噙@段話用簡明易懂的文字告訴我們，科學發(fā)展包括以下四項內(nèi)容。

1.中國需要發(fā)展⑨，中國必須發(fā)展

上述文字中，“我國是擁有十三億人口的發(fā)展中大國，仍處于并將長期處于社會主義初級階段”的判斷說明了發(fā)展的必要性，“發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵”的判斷則不僅表明了發(fā)展的必要性，而且指出了發(fā)展的緊迫性和重要性。⑩因為我國是發(fā)展中大國，所以我國需要謀求發(fā)展，這里的發(fā)展大致就是人們常說的經(jīng)濟社會發(fā)展。《“十二五”規(guī)劃建議說明》指出：“《建議》提出以科學發(fā)展為主題，就是要把科學發(fā)展觀貫穿到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的各個方面。主要考慮：一是要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，緊緊扭住發(fā)展不放松。我國仍然是一個發(fā)展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，發(fā)展仍然是解決所有問題的關(guān)鍵。”很明顯，這里的“發(fā)展”是用來解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”的辦法，其首先表現(xiàn)為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。我國制定《“十三五”規(guī)劃綱要》時堅持了這樣的判斷?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《“十三五”規(guī)劃建議》）提出的發(fā)展目標之一，就是“經(jīng)濟保持中高速增長”。

2.中國必須盡快發(fā)展

發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵，這一判斷給發(fā)展施加了一種緊迫性。不解決作為解決其他問題，而且是所有問題的關(guān)鍵的“發(fā)展”這一問題，其他問題便難以解決，甚至所有問題都難以解決。因此，一切想尋求對其他問題或所有問題加以解決的人們便一定急切地盼望發(fā)展。

《“十二五”規(guī)劃建議》賦予科學發(fā)展以“盡快發(fā)展”的內(nèi)涵，除了基于上述邏輯關(guān)系和要求，還基于一個基本判斷——一個對國際關(guān)系發(fā)展態(tài)勢的判斷，即在近一個時期，國際關(guān)系的總體走勢是和平、發(fā)展、合作，這種走勢給我國實現(xiàn)發(fā)展愿望提供了一個戰(zhàn)略機遇期?！丁笆濉币?guī)劃建議》明確指出，“綜合判斷國際國內(nèi)形勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期”，“國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展”。這個分析的言外之意是：有利于我國和平發(fā)展的國際形勢未必長期存在。由于我國需要發(fā)展，而適宜我國發(fā)展的國際環(huán)境又不一定長期存在，所以我國才應(yīng)抓住難得的有利國際環(huán)境，盡快發(fā)展。

從《“十三五”規(guī)劃綱要》和指導(dǎo)該綱要制定的一系列文獻中，也可以讀出關(guān)于“戰(zhàn)略機遇期”的判斷。如《“十三五”規(guī)劃建議》對我國發(fā)展形勢的一個綜合判斷是：我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。根據(jù)這樣的判斷，《“十三五”規(guī)劃建議》提出準確把握戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵的深刻變化，更加有效地應(yīng)對各種風險和挑戰(zhàn)，繼續(xù)集中力量把自己的事情辦好，不斷開拓發(fā)展新境界。

3.發(fā)展應(yīng)堅持以人為本

討論發(fā)展常常會涉及“發(fā)展是為了什么”的問題，《“十二五”規(guī)劃建議》回答了這一問題。它指出：“在當代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義?！辈还苁恰案幼⒅厝鎱f(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，還是“更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”，都可以歸結(jié)為“以人為本”。

《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》（以下簡稱《“十三五規(guī)劃”建議說明》）提出的“經(jīng)濟保持中高速增長，有利于改善民生，讓人民群眾更加切實感受到全面建成小康社會的成果”，是對以人為本的發(fā)展觀的充分肯定。《“十三五”規(guī)劃綱要》確定的發(fā)展原則之一，就是堅持人民主體地位?！叭嗣袷峭苿影l(fā)展的根本力量，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的。必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點?！?/p>

4.永續(xù)發(fā)展

黨中央在制定《“十三五”規(guī)劃建議》時、國務(wù)院在起草《“十三五”規(guī)劃綱要》的過程中都堅持了“永續(xù)發(fā)展”的觀念，全國人民代表大會通過的《“十三五”規(guī)劃綱要》也體現(xiàn)了“永續(xù)發(fā)展”的觀念?！丁笆濉币?guī)劃建議》提出并闡釋了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，認為“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)”。貫徹綠色發(fā)展理念，謀求永續(xù)發(fā)展，就要“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，“堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。

科學發(fā)展是包含上述四方面內(nèi)容的發(fā)展。缺少其中任何一方面，都不能準確地反映科學發(fā)展觀。不過，應(yīng)該注意的是，上述四方面內(nèi)容中最具時代特征的是第四個方面。第一個方面，即中國需要發(fā)展，可以適用于任何一個國家、任何一個時代。因為不僅作為發(fā)展中國家的中國需要發(fā)展，而且發(fā)達國家，包括目前最發(fā)達的美國也需要進一步發(fā)展。第二個方面，即中國必須盡快發(fā)展，反映的是發(fā)展的歷史條件問題，這個問題說到底是發(fā)展的可能性問題或者快速發(fā)展的可能性問題。這方面的內(nèi)容適用于其他國家也無不可，因為任何一個國家都會遇到需要在國際環(huán)境中尋找發(fā)展機遇的問題，任何一個有發(fā)展機遇的國家也都應(yīng)抓住機遇發(fā)展。第三個方面，即發(fā)展應(yīng)以人為本，是關(guān)于發(fā)展的社會目的或政治目的的要求，它體現(xiàn)了社會主義中國的本質(zhì)屬性。然而，因為它是社會主義的本質(zhì)要求，所以它并不只是當今時代的中國所堅持的，而是社會主義中國在任何一個歷史時期都堅持的。第四個方面，即謀求永續(xù)發(fā)展，最具時代特征。蘊含永續(xù)發(fā)展的要求，這是科學發(fā)展觀與以往的發(fā)展觀，包括與新中國過去階段提出的發(fā)展觀明顯不同的地方。這里所說的“時代特征”，“科學發(fā)展觀與以往發(fā)展觀的不同”，是由特殊的、以往不曾出現(xiàn)也不會出現(xiàn)的歷史條件所決定的。這個特殊的歷史條件就是環(huán)境危機籠罩著我們賴以生存的星球，人與自然的矛盾（以下簡稱“人—天”矛盾）日益尖銳?！丁笆濉币?guī)劃建議》提到的“經(jīng)濟增長的資源環(huán)境約束強化”，對某些區(qū)域要禁止開發(fā)等，都在一定程度上反映了人類當前面臨的環(huán)境危機。習近平總書記所說的補齊生態(tài)環(huán)境保護這塊短板，《“十三五”規(guī)劃建議》指出的“資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)”等，都是對這一危機的反映和應(yīng)對。由這種特殊的歷史條件引發(fā)的永續(xù)發(fā)展的要求，是科學發(fā)展觀最具時代特征的內(nèi)容。貫徹科學發(fā)展觀最應(yīng)該做的，就是把這一內(nèi)容落實在法律政策中，落實在行政管理等工作中。

根據(jù)以上分析，我們有理由說，不以永續(xù)發(fā)展為目標的發(fā)展一定不是科學發(fā)展。

二、科學發(fā)展要解決的最突出矛盾

——“人—天”矛盾加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是中共中央制定《“十二五”規(guī)劃建議》的主線，結(jié)合《“十二五”規(guī)劃建議》的相關(guān)要求，它也應(yīng)當是我國制定《“十二五”規(guī)劃綱要》的主線。那么，“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”是要轉(zhuǎn)變什么？“經(jīng)濟發(fā)展方式”指的是什么？通過仔細閱讀《“十二五”規(guī)劃建議說明》可以發(fā)現(xiàn)，該文件的相關(guān)表述在“科學發(fā)展”與“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”之后還有一個補充內(nèi)容，即“提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性”?！丁笆濉币?guī)劃建議說明》的原話是：“要推動科學發(fā)展，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。”這一表述以及《“十二五”規(guī)劃建議說明》關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的具體規(guī)定告訴我們，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的目標和科學發(fā)展的內(nèi)容。之所以要大力提倡科學發(fā)展，是因為以往的發(fā)展不夠科學；之所以把提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性作為目標，是因為以往的發(fā)展沒有很好地處理發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性的問題。

不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)這三個問題，是我國在近幾十年的發(fā)展過程中出現(xiàn)的，是擺在我們面前的亟待解決的問題。這三個問題反映了我國在發(fā)展中遇到的三種矛盾。大致而言，發(fā)展不協(xié)調(diào)表現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，反映的是生產(chǎn)要素配置、發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的矛盾；發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在社會領(lǐng)域，反映的主要是經(jīng)濟發(fā)展與社會利益分配之間的矛盾；發(fā)展不可持續(xù)表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、人的生活質(zhì)量等方面，反映的主要是經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，也就是“人—天”矛盾?？茖W發(fā)展，就是要解決這三種矛盾，其中最難解決的是“人—天”矛盾。

《“十二五”規(guī)劃建議》和《“十二五”規(guī)劃綱要》針對不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)這三個問題提出了若干建議和部署，概括起來有三類措施，即經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和生態(tài)文明?！皥猿职呀?jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向”，“堅持把科技進步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐”，這些屬于經(jīng)濟發(fā)展類措施；“堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點”屬于社會進步類措施；“堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點”屬于生態(tài)文明類措施。這三類措施大致分屬于三種建設(shè)，即經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和環(huán)境建設(shè)。經(jīng)濟發(fā)展類措施針對發(fā)展不平衡的問題提出，服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)；社會進步類措施針對發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題提出，服務(wù)于社會建設(shè)；生態(tài)文明類措施針對發(fā)展不可持續(xù)的問題提出，服務(wù)于環(huán)境建設(shè)。

不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)這三個問題中，發(fā)展不協(xié)調(diào)問題的解決有來自政府和企業(yè)家的強勁動力，因為這一問題的解決符合政府的目標，與企業(yè)家的利益一致，相應(yīng)地，經(jīng)濟發(fā)展類措施最容易發(fā)揮作用，經(jīng)濟建設(shè)最容易取得成效；發(fā)展不平衡的問題解決起來較為困難，其中解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距是“全面建設(shè)小康社會以及現(xiàn)代化建設(shè)最艱巨、最繁重的任務(wù)”，相應(yīng)地，社會進步類措施不易生效；發(fā)展不可持續(xù)的問題最難解決，為解決這一問題而采取的生態(tài)文明類措施發(fā)揮作用的難度最大，環(huán)境建設(shè)最難取得成效。

《“十二五”規(guī)劃建議》提出的生態(tài)文明方面的要求最難實現(xiàn)，環(huán)境建設(shè)的任務(wù)異常艱巨。首先，“人—天”矛盾在發(fā)展的論題下具有多重性。如果說發(fā)展不平衡的問題以經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)為矛盾雙方，那么，由發(fā)展引發(fā)的“人—天”矛盾實際上包含經(jīng)濟建設(shè)與自然的矛盾、社會建設(shè)與自然的矛盾、經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)的矛盾三類矛盾。僅從矛盾的復(fù)雜性上看，反映“人—天”矛盾的發(fā)展不可持續(xù)問題就比發(fā)展不平衡問題、發(fā)展不協(xié)調(diào)問題更難解決。其次，由經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的“人—天”矛盾的化解具有明顯的緊迫性。“經(jīng)濟增長的資源環(huán)境瓶頸”不是可能出現(xiàn)的瓶頸，而是已經(jīng)出現(xiàn)的瓶頸，一些地方的生態(tài)環(huán)境承載力已近極限。情勢如此嚴峻是因為，“發(fā)達國家兩百多年工業(yè)化進程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國現(xiàn)階段集中凸顯”。最后，在“人—天”矛盾中，人是矛盾的主要方面（因為矛盾的“結(jié)”和“解”都由人來實施），但不是取得支配地位的方面。在“人—天”關(guān)系中，人是被決定的，在本質(zhì)上是被支配的。比如，環(huán)境承載力是由自然決定的，而不是人決定的。人類可以在一定程度上影響環(huán)境承載力，卻無法對環(huán)境承載力產(chǎn)生決定性影響。人類面對資源環(huán)境瓶頸，不能根本改變資源潛力，只能更有效地利用環(huán)境容量。如果說人類可以用創(chuàng)造更多勞動產(chǎn)品的方式化解落后的社會生產(chǎn)與人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要之間的矛盾，可以用創(chuàng)立新的收益分配制度的方式解決低收入階層與富有階層之間的矛盾，那么，在“人—天”矛盾面前，人類化解矛盾的基本選擇只能是“適應(yīng)”，而不是“創(chuàng)造”。如果一定要用創(chuàng)造這個概念的話，那就是創(chuàng)造更能適應(yīng)環(huán)境要求的生產(chǎn)技術(shù)、消費方式等，即適應(yīng)性創(chuàng)造。

三、實現(xiàn)科學發(fā)展的基本法律武器——環(huán)境保護法

如前所述，科學發(fā)展最具時代特征的內(nèi)容是永續(xù)發(fā)展，要解決的最突出矛盾是“人—天”矛盾。只有妥善解決“人—天”矛盾，避免這一矛盾升級，永續(xù)發(fā)展才能實現(xiàn)。那么，怎樣才能避免“人—天”矛盾從“同一”狀態(tài)進入“對抗”狀態(tài)呢？既然“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”是我國《憲法》規(guī)定的基本國策，那這國策就應(yīng)該落實在法律中。我國《憲法》提出建設(shè)法治國家；《“十三五”規(guī)劃建議》在闡述我國發(fā)展的指導(dǎo)思想時提到六個堅持，其中之一就是“堅持依法治國”，為此，要“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”。按照這樣的指導(dǎo)要求，解決目前最棘手的矛盾的措施就應(yīng)該是“法治”。也就是說，要實施我國《憲法》提出的“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的基本國策，要解決“人—天”矛盾，我們就應(yīng)當使用法律手段，更好地運用法律手段。李克強總理在第十二屆全國人大第二次會議上所作的政府工作報告中提出，用硬措施完成硬任務(wù)，加強生態(tài)環(huán)境保護，出重拳強化污染防治。在現(xiàn)代社會，最“硬”的“措施”、最“重”的“拳”莫過于法律手段。

我國社會主義法律體系已經(jīng)形成，用法律手段處理“人—天”矛盾，就是要發(fā)揮這個法律體系的作用，為實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展提供法律保障。不過，處理“人—天”矛盾并不需要這個法律體系的所有部分一起上陣。在這個法律體系中，主要是環(huán)境法（或稱環(huán)境保護法、環(huán)境與資源保護法等）這個部門法可以用來處理“人—天”矛盾。如果我們承認科學發(fā)展最具時代特征的內(nèi)容是永續(xù)發(fā)展，科學發(fā)展要解決的最突出矛盾是“人—天”矛盾，那么，環(huán)境法就是保障實現(xiàn)科學發(fā)展的最重要的法律武器。

在環(huán)境法不長的發(fā)展歷史中，立法者已經(jīng)賦予其保障實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的歷史使命。我國1989年《環(huán)境保護法》規(guī)定的立法目的，就包括“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”（該法第一條）。所謂“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”（可以簡稱為保護環(huán)境），既包括防止環(huán)境遭受破壞，也包括實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提高，二者實際上都是對“人—天”矛盾的處理。比如，防止大氣污染是防止人類活動向大氣排放過多的有害氣體，對大氣污染的治理是對由人類排放活動產(chǎn)生的污染物的清理。人類活動造成大氣污染這一矛盾的雙方是人類活動（排放污染物）與自然（大氣），這一矛盾的實質(zhì)是人類排放污染物的活動造成了大氣質(zhì)量降低。

基于以上分析，嚴重的環(huán)境問題影響永續(xù)發(fā)展，環(huán)境法保障永續(xù)發(fā)展的任務(wù)就表現(xiàn)為解決環(huán)境問題，主要是解決四類環(huán)境問題。

1.解決環(huán)境污染問題

我們面臨嚴重的，也可以說是越來越嚴重的污染，它構(gòu)成了我們實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的障礙。李克強總理把霧霾等嚴重污染視為“大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈”。環(huán)境法的重大任務(wù)之一就是防治污染，包括防治大氣污染、水污染、土壤污染、海洋污染、太空污染、放射性污染、有毒有害廢棄物污染等。這項任務(wù)概括起來就是，防止人類向大自然釋放或排放超出大自然自凈能力的污染物，治理已經(jīng)出現(xiàn)的污染問題。

大致說來，我國環(huán)境立法就是從制定污染防治法開始的。比如，我國環(huán)境法奠基時期的重要法律文件之一就是1974年國務(wù)院頒布的《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》。在一定程度上，正是由于污染往往直接影響城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活，影響具體的公民或企業(yè)的利益，所以在我國環(huán)境法體系中，最為完善的是污染防治法這個分支。不過，這里說的“最為完善”是與環(huán)境法體系的其他分支相比較而言，而不是經(jīng)過環(huán)境保護實踐檢驗得出的結(jié)論。比如，2014年修訂的《環(huán)境保護法》因為充分表達了向污染宣戰(zhàn)的決心而被稱為“史上最嚴環(huán)境法”，但它并沒有幫助我國擺脫越來越多的環(huán)境法無法克服越來越嚴重的環(huán)境問題的尷尬。要想改變這一局面，必須改變立法的設(shè)計思路。

2.解決資源減少問題

永續(xù)發(fā)展面臨的第二個方面的問題是資源減少甚至枯竭，因而環(huán)境法的第二項任務(wù)就是保護資源，或者說是保障資源的可持續(xù)利用，包括保護土地資源、水資源、森林資源及其他植物資源、漁業(yè)資源及其他動物資源、礦產(chǎn)資源、能源資源等。保護資源這項任務(wù)的核心是防止人類向大自然索取超出大自然供給能力的資源，或者說是避免用盡大自然賦存的不可再生資源，恢復(fù)大自然的資源供給能力。

《“十三五”規(guī)劃建議》用六個段落闡述了“節(jié)約和高效利用資源”問題，包括“強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動”，“實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會”，“堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地比例，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，嚴格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)?！钡取４送?，《“十三五”規(guī)劃建議》要求“推動低碳循環(huán)發(fā)展”，包括“加快發(fā)展風能、太陽能、生物質(zhì)能、水能、地熱能，安全高效發(fā)展核電”。這些要求反映了我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源約束的嚴峻性。我國環(huán)境法體系中早已有可以納入資源保護法行列的法律，如《土地管理法》《漁業(yè)法》《草原法》《水法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》等。但是，還不能說這些法律已經(jīng)滿足了《“十三五”規(guī)劃建議》提出的要求，更不能說它們充分反映了我國能源供給不足的嚴峻形勢。

3.解決生態(tài)破壞問題

永續(xù)發(fā)展遇到的第三個嚴重的環(huán)境問題是生態(tài)破壞，包括生物多樣性降低、生態(tài)系統(tǒng)失衡等?！丁笆濉币?guī)劃建議》提出：“維護生物多樣性，實施瀕危野生動植物搶救性保護工程，建設(shè)救護繁育中心和基因庫。強化野生動植物進出口管理，嚴防外來有害物種入侵。嚴厲打擊象牙等野生動植物制品非法交易?！边@些規(guī)定是對完善我國環(huán)境法體系提出的要求。

我國《海洋環(huán)境保護法》第20條關(guān)于保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地等的規(guī)定是以生態(tài)保護為目的的。2014年修訂的《環(huán)境保護法》對生態(tài)保護事務(wù)的重視程度與1989年《環(huán)境保護法》相比有所提高。我國已經(jīng)制定的《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區(qū)條例》等法律、法規(guī)大致屬于生態(tài)保護法。之所以界定為“大致屬于”，主要原因有二：一是這些法律、法規(guī)一般都是病急亂投醫(yī)的產(chǎn)物，而不是在明確的生態(tài)保護理論指導(dǎo)下按照生態(tài)保護的科學要求制定的完整、系統(tǒng)的生態(tài)保護法；二是我國環(huán)境立法尚未形成明確的生態(tài)保護法體系和結(jié)構(gòu)，上述法律、法規(guī)都處于“孤懸”狀態(tài)。

4.解決物理環(huán)境退化問題

實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展遇到的第四個嚴重的環(huán)境問題是物理環(huán)境退化，相應(yīng)地，環(huán)境法的另一項任務(wù)是防治環(huán)境退化。物理環(huán)境退化主要是指，由人為活動引發(fā)的不利于生命存在或生物群落既成的生存條件保全的自然物理形態(tài)變化、生命支持系統(tǒng)功能降低甚至喪失等不良環(huán)境現(xiàn)象。我國1989年《環(huán)境保護法》第20條提到的“土地沙化、鹽漬化、貧瘠化”“水土流失”“水源枯竭”等都屬于環(huán)境退化。我國由西向東迅速蔓延的沙漠化就是環(huán)境法需要應(yīng)對的環(huán)境退化，雖經(jīng)多年治理卻未見明顯減輕的沙塵暴現(xiàn)象是這種退化的顯著標志。由大氣中溫室氣體增加所導(dǎo)致的全球氣候變暖、海平面上升等，對人類的生存條件而言，也是環(huán)境退化。《“十三五”規(guī)劃建議》提到的構(gòu)建科學合理的自然岸線格局，是對自然岸線減少這一物理環(huán)境退化現(xiàn)象的應(yīng)對措施。

環(huán)境法防治環(huán)境退化的任務(wù)主要是防止人類行為對大自然的原有物理形態(tài)、各類物質(zhì)的自然分布等造成不利于人類社會發(fā)展的變化，環(huán)境法體系中也需要一個以防治物理環(huán)境退化為主要任務(wù)的分支，即環(huán)境退化防治法。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中可以納入環(huán)境退化防治法分支的主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《退耕還林條例》等，這些法律、法規(guī)還有待于按照統(tǒng)一的環(huán)境退化防治的立法思路進行整體化、系統(tǒng)化的加工、完善。

注釋

①參見徐祥民：《從立法目的看我國環(huán)境法的進一步完善》，《晉陽學刊》2014年第6期。②③《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第一篇篇題、第二章、第二章。④關(guān)于綠色發(fā)展理念的提出，參見習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。⑤《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第一篇第二章。⑥《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》第二章第一節(jié)就提出了“深化對科學發(fā)展觀基本內(nèi)涵和精神實質(zhì)的認識”的要求，這說明認識科學發(fā)展觀的基本內(nèi)涵和精神實質(zhì)需要一個過程。⑦黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從新世紀新階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新形勢新任務(wù)新特點出發(fā)，提出了科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。（參見溫家寶：《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議的說明》，《人民日報》2010年10月29日。）到制定“十二五”規(guī)劃綱要時，科學發(fā)展觀已經(jīng)被實踐證明是正確的。⑧參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，《光明日報》2010年10月28日。⑨科學發(fā)展是中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)造的理論，也是關(guān)于中國發(fā)展的理論，這個理論具有強調(diào)科學的特別品格，但其基本主張是中國需要發(fā)展。⑩《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》堅持這樣的判斷，在第一章第三節(jié)闡述“十三五”時期我國發(fā)展的重要指導(dǎo)思想時指出：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，基本國情和社會主要矛盾沒有變，這是謀劃發(fā)展的基本依據(jù)?！眳⒁姕丶覍殻骸蛾P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議的說明》，《人民日報》2010年10月29日。參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》2015年11月5日?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，“當今世界，和平、發(fā)展、合作仍是時代潮流”，以這種時代潮流為主導(dǎo)的“國際環(huán)境總體上有利于我國和平發(fā)展”。參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》2015年11月5日?！吨袊伯a(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》指出：“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風險挑戰(zhàn)?！眳⒁姟吨袊伯a(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》，《人民日報》2010年10月19日。參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》第一章第二節(jié)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》作了與該建議完全相同的表述。這一要求詳見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第五章。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》第十九章第一節(jié)把這一要求具體化，提出：“對影響全局生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。對依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域要禁止開發(fā)。”參見習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。在周生賢先生看來，這個特殊的歷史條件也可以叫作“我國在新的發(fā)展階段的基本國情”。參見周生賢：《提高生態(tài)文明水平》，《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2010年，第133頁?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第一章第三節(jié)指出：“以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是推動科學發(fā)展的必由之路，符合我國基本國情和發(fā)展階段性新特征。”參見《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，《光明日報》2010年10月28日。人們可以把需求結(jié)構(gòu)、勞動力素質(zhì)等說成是影響可持續(xù)發(fā)展的因素，也可以采用“可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”的說法（《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報》就是如此），但這類情況下的“可持續(xù)”與可持續(xù)發(fā)展概念的原意是不相干的。本文認為《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》所表達的“不可持續(xù)”指的是人與自然的矛盾，這既符合可持續(xù)發(fā)展概念的原意，也符合該建議的基本思想。環(huán)境建設(shè)是與經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)相對應(yīng)的一個提法，基本含義是環(huán)境保護、環(huán)境恢復(fù)、環(huán)境治理，是人類對環(huán)境所實施的保護性工作。環(huán)境建設(shè)不同于生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明是涉及人類與自然關(guān)系的概念，環(huán)境建設(shè)僅涉及環(huán)境。另外，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》還提出了堅持把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力的要求，包括推進經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域改革，這些大致可以歸結(jié)為政治建設(shè)，因為這方面的要求與本文的關(guān)系不大，對本文結(jié)論的得出也不構(gòu)成實質(zhì)性影響，所以這里不把它們納入討論的范圍。社會建設(shè)也會對自然產(chǎn)生一定的影響，在當代社會，消極影響往往多于積極影響。妥善解決經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)之間的矛盾，是解決經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境建設(shè)、社會建設(shè)與環(huán)境建設(shè)之間矛盾的前提。在這個意義上可以說，“人—天”矛盾包含三類矛盾。周生賢：《提高生態(tài)文明水平》，《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2010年，第133頁。關(guān)于矛盾的主要方面及其在矛盾解決中的地位和作用，參見毛澤東：《矛盾論》，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第322頁。因為人是被決定的，所以人們才不得不接受“被決定的法理”。參見徐祥民：《被決定的法理——法學理論在生態(tài)文明中的革命》，《法學論壇》2007年第1期。筆者曾把生態(tài)文明時代的法理概括為三個方面的思想，其中之一便是“適應(yīng)自然”。參見徐祥民、張紅杰：《生態(tài)文明時代的法理》，《南京大學法律評論》2010年春季卷，法律出版社，2010年，第25—41頁。從化解人與自然的矛盾的角度，“發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵”這一判斷中的“發(fā)展”不能僅是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)意義上的發(fā)展，還應(yīng)當包含生態(tài)文明建設(shè)意義上的發(fā)展。關(guān)于矛盾的同一性、對抗性及其相互關(guān)系，參見毛澤東：《矛盾論》，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第299—340頁。參見《中華人民共和國憲法》第26條、第5條。參見李克強：《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，人民出版社，2014年，第31頁。2013年3月8日，吳邦國在十二屆全國人大一次會議第二次全體會議上所作的十一屆全國人大常委會工作報告中指出：“一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?！惫P者曾把人權(quán)的歷史分為以自由權(quán)、生存權(quán)、人類環(huán)境權(quán)為標志的三個階段。（參見徐祥民：《環(huán)境權(quán)論——人類歷史分期的視角》），《中國社會科學》2004年第4期。）大致說來，這三個階段各有代表其特征的法律部門，它們依次是財產(chǎn)權(quán)法、社會法和環(huán)境法。環(huán)境法是生態(tài)文明時代的法，是應(yīng)對環(huán)境危機的法，也是實現(xiàn)人類環(huán)境利益的法。筆者把新中國環(huán)境與資源保護法的歷史分成萌芽、奠基和誕生三個階段，其中奠基階段發(fā)生在20世紀70年代前半期，是聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開前后那個階段。參見徐祥民等：《中國環(huán)境法的產(chǎn)生與發(fā)展》，科學出版社，2007年，第15—18頁。參見沈慧：《“史上最嚴厲”環(huán)保法實施在即“按日計罰”更具威懾力》，《經(jīng)濟日報》2014年11月24日。參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考》，《中國法學》2015年第6期；徐祥民：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，《法學》2015年第12期。筆者認為環(huán)境法體系中有事務(wù)法體系和手段法體系兩個方陣，資源保護法屬于事務(wù)法體系中的一支。參見徐祥民主編：《中國環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報告》（2010年卷），人民出版社，2013年，第61—107頁。關(guān)于環(huán)境退化防治在環(huán)境法體系中的地位，參見徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護法學》，科學出版社，2008年，第94—102頁。

責任編輯：鄧林

The Mission of Environmental Law - From the Scientific Outlook on Development

Xu Xiangmin

Abstract：The concept of scientific development contains four aspects： China needs development， China must develop as fast as possible， the development must always put people first and China must pursue sustainable development. Among which sustainable development is the one with the brightest feature of the times. Examining with the scientific outlook on development， some problems do exist in China′s own practice in development， including imbalanced development， uncoordinated development， and unsustainable development. The most prominent problem that scientific outlook on development is aimed to solve is the conflict between human and nature， which has caused the unsustainable development. The environmental law should offer powerful arms to guarantee the realization of scientific and sustainable development， as well as to solve four problems， which are prevention and control of pollution， reduction of resources， environment degradation， and ecological destruction. However， the current environmental law is not effective enough to handle with these environmental problems.

Key words：scientific outlook on development； environmental law； environment protection； green development concept