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        中國(guó)慈善組織參與社會(huì)救助的立法考察與進(jìn)路分析

        2016-07-04 14:06:58韓君玲
        江淮論壇 2016年4期

        摘要:慈善組織參與社會(huì)救助的立法發(fā)展反映了中國(guó)社會(huì)救助立法與慈善立法的變遷及銜接過(guò)程。隨著《慈善法》的施行,有必要重新審視慈善組織參與社會(huì)救助的立法現(xiàn)狀,明確慈善組織與政府在社會(huì)救助中的關(guān)系定位,建立慈善救助與社會(huì)救助有效銜接的立法機(jī)制,盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》和政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的行政法規(guī)。

        關(guān)鍵詞:慈善組織;社會(huì)救助;政府責(zé)任;立法

        中圖分類號(hào):D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1001-862X(2016)04-0021-006

        長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)政府著力構(gòu)建社會(huì)救助法律制度,對(duì)生活陷入貧困狀態(tài)的公民實(shí)施社會(huì)救助,以保障其維持最低限度生活的權(quán)利。然而不可否認(rèn)的是,由政府實(shí)施的社會(huì)救助在救助資源、救助對(duì)象、救助范圍和救助效果方面還存在一定局限,很難完全滿足救助對(duì)象多元化的救助需求。這種政府實(shí)施的社會(huì)救助的局限性和救助需求的多樣性之間的矛盾,決定了政府必須尋求更加有效的實(shí)施社會(huì)救助的方法和路徑,而與慈善組織的扶貧濟(jì)困等公益活動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的銜接就成為政府必然的選擇。[1]包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織作為政府、市場(chǎng)之外的第三部門(mén)得到了快速的發(fā)展,其在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)揮的補(bǔ)充性作用日漸增大,但社會(huì)組織雙重管理制度卻日益成為慈善組織參與社會(huì)救助的制度羈絆。具有歷史轉(zhuǎn)折意義的是,2016年3月16日由全國(guó)人大頒布、自2016年9月1日起施行的《慈善法》開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)組織法律制度變革的先河,以慈善組織為突破口,為其合法便利地廣泛參與包括社會(huì)救助在內(nèi)的公益活動(dòng)提供了直接的法律依據(jù)。然而,《慈善法》的出臺(tái),并不可能解決中國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域政府與慈善組織關(guān)系的所有問(wèn)題,為了使《慈善法》有效發(fā)揮作用,有必要重新審視慈善組織參與社會(huì)救助的立法現(xiàn)狀,分析相關(guān)立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性問(wèn)題,為今后完善慈善組織參與社會(huì)救助制度提供具體的和可行的立法建議。

        一、改革開(kāi)放前慈善組織參與社會(huì)救助的立法狀況

        新中國(guó)成立后,政府為了有效管理各類社會(huì)團(tuán)體,清理舊中國(guó)遺留下來(lái)的各種社會(huì)組織,相繼頒布1950年政務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》、1951年內(nèi)務(wù)部《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》等文件,將社會(huì)團(tuán)體分為人民群眾團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體(如中國(guó)福利會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等)、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、宗教團(tuán)體和其他符合政府法律組成的團(tuán)體,規(guī)定了其成立條件,明確了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)并協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的地位,建立了社會(huì)團(tuán)體分級(jí)登記管理體制。隨著上述行政法規(guī)和規(guī)章的施行,舊中國(guó)原有的慈善組織大多數(shù)被取締,而少部分則被改造為官辦或半官辦的社會(huì)團(tuán)體,慈善組織過(guò)去所從事的慈善事業(yè)被人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)所取代。1966年文化大革命開(kāi)始后至改革開(kāi)放前,社會(huì)團(tuán)體陷入了停滯發(fā)展的狀態(tài),更遑論其法制建設(shè)??傊?,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,高度集權(quán)的政治體制、一元化的經(jīng)濟(jì)管理體制及城市單位制和農(nóng)村人民公社的組織體系導(dǎo)致社會(huì)組織基本上全部依附于政府[2],缺乏相對(duì)的獨(dú)立性和民間性。從新中國(guó)有關(guān)慈善組織的慈善立法變遷看,1949年至1977年這段時(shí)期被稱之為慈善立法排斥階段。[3]

        論及改革開(kāi)放前的社會(huì)救助,1950年中央政府召開(kāi)了中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議,確立了“在人民政府領(lǐng)導(dǎo)下,以人民自救自助為基礎(chǔ),進(jìn)行人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”這個(gè)社會(huì)救濟(jì)的方針。接著,在1953年全國(guó)第三次城市社會(huì)救濟(jì)工作會(huì)議上,進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)自救,群眾互助,輔之以政府必要的救濟(jì)”之方針。1954年以后,隨著城鄉(xiāng)互助組、合作社等集體力量的壯大,該方針修改為“依靠集體,群眾互助,生產(chǎn)自救,輔之以政府的必要救濟(jì)”,鮮明體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)政府的以集體保障為主、政府救濟(jì)為輔的社會(huì)救濟(jì)思想[4],并將其體現(xiàn)在其后的立法中。1956年第一屆全國(guó)人大頒布了《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》,其中原則規(guī)定建立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)對(duì)五保對(duì)象給予物質(zhì)和生活的幫助。從此,在中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之前的相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期,社會(huì)救助實(shí)行城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu),在農(nóng)村,主要依據(jù)《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》確立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,對(duì)農(nóng)村五保戶實(shí)行救助,該制度此后雖依據(jù)1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》得以具體化和法制化,但仍將五保供養(yǎng)定性為“農(nóng)村的集體福利事業(yè)”,規(guī)定五保供養(yǎng)基金主要是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供,五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物,應(yīng)當(dāng)從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。而在城市,政府主要對(duì)城市的“三無(wú)”人員等特殊生活困難群體實(shí)行臨時(shí)救濟(jì)制度。可以說(shuō),改革開(kāi)放前,社會(huì)團(tuán)體參與社會(huì)救助的立法規(guī)定幾近空白。

        二、改革開(kāi)放以來(lái)慈善組織參與

        社會(huì)救助的立法發(fā)展特點(diǎn)

        (一)明確社會(huì)救助的政府責(zé)任原則

        從中國(guó)社會(huì)救助法制發(fā)展的進(jìn)程看,具有現(xiàn)代意義的社會(huì)救助政府責(zé)任原則之法的確立始自于1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》。該條例從保障對(duì)象的權(quán)利性出發(fā),確立了國(guó)家保障城市居民基本生活的政府責(zé)任原則,規(guī)定地方政府負(fù)擔(dān)最低生活保障所需資金以及縣級(jí)以上地方政府相關(guān)部門(mén)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)管理工作。2003年國(guó)務(wù)院頒布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》開(kāi)宗明義地規(guī)定了政府對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的臨時(shí)救助責(zé)任,其費(fèi)用全部由地方政府負(fù)擔(dān)。2006年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》確立了農(nóng)村五保供養(yǎng)的政府責(zé)任原則,建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)的實(shí)施機(jī)制,規(guī)定農(nóng)村五保供養(yǎng)資金由地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。2010年國(guó)務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》體現(xiàn)了災(zāi)害救助的政府責(zé)任原則,規(guī)定了自然災(zāi)害救助工作的組織實(shí)施機(jī)制和費(fèi)用財(cái)政負(fù)擔(dān)。2014年國(guó)務(wù)院頒布了將城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度一體化的《社會(huì)救助暫行辦法》,其中明確了社會(huì)救助的政府責(zé)任原則,建立了社會(huì)救助的組織實(shí)施機(jī)制,并規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

        (二)社會(huì)救助立法鼓勵(lì)慈善組織等社會(huì)力量參與社會(huì)救助

        1999年《城市居民最低生活保障條例》第3條在規(guī)定城市居民最低生活保障政府責(zé)任原則之同時(shí),還明言了“堅(jiān)持國(guó)家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針”。并且,該條例第5條第2款還規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助;所提供的捐贈(zèng)資助,全部納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U腺Y金。”上述規(guī)定表明了國(guó)家履行最低生活保障的國(guó)家責(zé)任之同時(shí),允許并鼓勵(lì)包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與其中。但是,該條例的參與條款內(nèi)容僅為鼓勵(lì)性規(guī)定,并不具有強(qiáng)制力,且規(guī)定的參與方式也不明確,似乎主要是捐贈(zèng)和資助。2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》也有類似的鼓勵(lì)性條款,該辦法第3條第2款規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員?!辈贿^(guò),對(duì)具體的參與內(nèi)容與方式未作出明確的規(guī)定。2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》在確立農(nóng)村五保供養(yǎng)政府責(zé)任原則之同時(shí),較為具體地規(guī)定了包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與農(nóng)村五保救助的方式,明確了激勵(lì)制度。其第4條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務(wù)?!钡?條規(guī)定國(guó)家對(duì)在相關(guān)工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。此外,在該條例中還提及了“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)”,雖然未對(duì)其明確定性,但第14條至第16條規(guī)定了地方政府對(duì)其應(yīng)提供必要的人、財(cái)、物支持和非營(yíng)利生產(chǎn)的扶持,第17條還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)與農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議,保證五保供養(yǎng)對(duì)象享受符合要求的供養(yǎng)。此外,還對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。與前述法規(guī)相比,2010年《自然災(zāi)害救助條例》中涉及慈善組織等社會(huì)組織的規(guī)定內(nèi)容較多,具體而言,首先強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)與社會(huì)互助的原則,即第2條規(guī)定:“自然災(zāi)害救助工作遵循以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救的原則。”其次,明確了慈善組織等與政府的協(xié)助關(guān)系,即第5條規(guī)定:“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織,依法協(xié)助人民政府開(kāi)展自然災(zāi)害救助工作。國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等活動(dòng)?!毙枰⒁獾氖?,在慈善組織與政府關(guān)系的定位上,該條規(guī)定與后述的《社會(huì)救助暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定有不同之處。最后,第26條和第28條明確了慈善組織等社會(huì)組織對(duì)自然災(zāi)害救助款物和捐贈(zèng)款物的來(lái)源、數(shù)量及使用情況負(fù)有向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明的義務(wù),并應(yīng)接受政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。

        與上述法規(guī)顯著不同的是,2014年《社會(huì)救助暫行辦法》除了在總則中對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助進(jìn)行了原則規(guī)定外,還專設(shè)第10章“社會(huì)力量參與”,對(duì)慈善組織等社會(huì)力量參與社會(huì)救助進(jìn)行了具體的規(guī)定。首先,關(guān)于參與方式,第52條規(guī)定社會(huì)力量參與的方式為捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等;其次,關(guān)于對(duì)慈善組織等的優(yōu)惠政策,第53條規(guī)定社會(huì)力量參與社會(huì)救助,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策;第三,關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù),第54條規(guī)定縣級(jí)以上政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式,向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù);第四,關(guān)于和社會(huì)工作的銜接,第55條規(guī)定社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者應(yīng)發(fā)揮作用,為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù);第五,關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的機(jī)制,第56條原則規(guī)定社會(huì)救助管理部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供社會(huì)救助項(xiàng)目、需求信息,為社會(huì)力量參與社會(huì)救助創(chuàng)造條件、提供便利。需提及的是,現(xiàn)行社會(huì)救助立法并沒(méi)有針對(duì)社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目具體規(guī)定慈善組織參與的內(nèi)容和方式,但在政策層面有所體現(xiàn)。如2012年民政部發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中明確提出,各地政府可根據(jù)實(shí)際情況,通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目合作、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式,引導(dǎo)慈善組織等參與流浪乞討人員救助服務(wù),解決流浪乞討人員生活照料、醫(yī)療救治、教育矯治等方面的服務(wù)需求。再如,2013年民政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的有機(jī)銜接,提出了建立包括需求導(dǎo)向、信息共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、激勵(lì)扶持的醫(yī)療救助與慈善事業(yè)相銜接機(jī)制。這些政策性文件體現(xiàn)了將慈善救助與社會(huì)救助具體項(xiàng)目相銜接的思路,為今后的立法提供參考。

        (三)《慈善法》為慈善組織參與社會(huì)救助提供法律保障

        在《慈善法》出臺(tái)之前,關(guān)于社會(huì)組織的國(guó)家層面專門(mén)立法,主要有國(guó)務(wù)院頒布的1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等,實(shí)踐中關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的主要問(wèn)題集中于慈善組織成立的合法性及其組織機(jī)制的健全、稅收優(yōu)惠的規(guī)定等方面。隨著《慈善法》的出臺(tái),這些制度性難題已基本破解。《慈善法》關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的規(guī)定主要體現(xiàn)在:

        第一,在法定的慈善活動(dòng)方面,將傳統(tǒng)慈善明確予以規(guī)定,即在該法第3條中規(guī)定慈善組織可以自愿開(kāi)展扶貧、濟(jì)困,扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫,以及救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害等慈善活動(dòng),為慈善組織從事社會(huì)救助活動(dòng)提供了明確的法律依據(jù)。

        第二,在慈善組織成立及活動(dòng)方面,一改迄今為止社會(huì)組織的雙重管理登記許可制度,該法第9條和第10條規(guī)定了慈善組織的成立適用直接登記制度,即慈善組織只要符合法定條件,并向縣級(jí)以上政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記,即可成立。這個(gè)規(guī)定為慈善組織參與社會(huì)救助活動(dòng),打開(kāi)了合法的、便利的大門(mén),是我國(guó)社會(huì)組織立法的重大突破,為未來(lái)社會(huì)組織法的出臺(tái)奠定了立法基礎(chǔ)。并且,該法還專章規(guī)定了慈善組織的募捐及捐贈(zèng),規(guī)范慈善組織通過(guò)法定程序籌措資金。

        第三,在慈善組織從事社會(huì)救助活動(dòng)方面,建立了以下政府支持機(jī)制:①原則規(guī)定了優(yōu)惠、支持政策及措施,如第84條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)開(kāi)展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng),實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策”;第85條規(guī)定開(kāi)展扶貧、濟(jì)困,扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫慈善活動(dòng)需要慈善服務(wù)設(shè)施用地的,可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設(shè)用地。這些規(guī)定使慈善組織的資金來(lái)源途徑有了一定的法律保障。②在金融政策方面提供支持。③在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面,為慈善組織參與社會(huì)救助相關(guān)服務(wù)提供資金和信息支持,如第87條規(guī)定各級(jí)政府依法通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式支持符合條件的慈善組織向社會(huì)提供服務(wù),并公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)信息。④建立了慈善表彰制度。

        三、慈善組織參與社會(huì)救助立法存在的問(wèn)題及進(jìn)路

        (一)關(guān)于社會(huì)救助政府與慈善組織的法關(guān)系定位

        如前說(shuō)述,社會(huì)救助立法明示了社會(huì)救助的政府責(zé)任原則,從社會(huì)救助的實(shí)施管理機(jī)制、費(fèi)用財(cái)政負(fù)擔(dān)、權(quán)利救濟(jì)等方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。法理論上,基于生存權(quán)理念的社會(huì)救助政府責(zé)任立法的主要特征在于:第一,在立法中明言生活陷于貧困狀態(tài)的公民平等地享有維持最低限度生活的權(quán)利,并確保其權(quán)利救濟(jì)的途徑;第二,明確規(guī)定社會(huì)救助的相關(guān)費(fèi)用全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān),表明實(shí)施社會(huì)救助是政府必須為之的法定義務(wù);第三,建立社會(huì)救助的組織實(shí)施機(jī)制,對(duì)從中央到基層政府的職責(zé)、權(quán)限及專職人員的配備等予以明確的細(xì)化規(guī)定。但是,社會(huì)救助的政府責(zé)任原則并不意味著政府應(yīng)包攬所有社會(huì)救助事務(wù),在強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本及轉(zhuǎn)變政府職能之今日,引導(dǎo)和支持包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。就結(jié)果而論,我國(guó)社會(huì)救助相關(guān)立法將慈善組織等社會(huì)組織定位為政府實(shí)施社會(huì)救助的補(bǔ)充或合作力量無(wú)可厚非。然而,需要厘清的是,從法律關(guān)系的角度看,與保障公民生存權(quán)相對(duì)應(yīng),政府是實(shí)施社會(huì)救助的唯一法定義務(wù)主體,應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起社會(huì)救助的責(zé)任。至于慈善組織等社會(huì)組織是否從事扶貧濟(jì)困等慈善活動(dòng),應(yīng)基于其主觀動(dòng)機(jī)和意愿,不具有強(qiáng)迫性,因此不能稱其為社會(huì)救助的義務(wù)主體。對(duì)此予以明確區(qū)分,于我國(guó)而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國(guó),基于生存權(quán)保障的社會(huì)救助政府責(zé)任原則直到20世紀(jì)90年代后期才在立法中予以明確,現(xiàn)行社會(huì)救助立法中仍存在著中央和地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比例不明確、社會(huì)救助各項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的制定主體層次不同及隨意性較大等問(wèn)題。于此情形,過(guò)分夸大強(qiáng)調(diào)慈善組織參與社會(huì)救助的作用,難免有轉(zhuǎn)嫁政府責(zé)任之嫌。從這個(gè)意義上說(shuō),區(qū)分慈善救助與社會(huì)救助的異同十分必要[5],今后亦必須強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)救助的政府責(zé)任原則。此外,特別需要澄清的是,《社會(huì)救助暫行辦法》在“總則”中明確規(guī)定社會(huì)救助的管理部門(mén)為縣級(jí)以上政府相關(guān)部門(mén),實(shí)施機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處,“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作”。由此可見(jiàn),村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是政府實(shí)施社會(huì)救助的法定協(xié)助組織,嚴(yán)格說(shuō)來(lái),不能將慈善組織稱之為政府實(shí)施社會(huì)救助的協(xié)助組織。

        (二)關(guān)于慈善救助與社會(huì)救助的立法銜接

        如前所述,改革開(kāi)放后我國(guó)分別在社會(huì)救助立法和社會(huì)組織立法兩個(gè)方面取得了一定的進(jìn)展,但是,關(guān)于二者之間的銜接立法內(nèi)容規(guī)定仍較為粗疏,缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。由于現(xiàn)行的社會(huì)救助立法先于《慈善法》而制定,其中關(guān)于包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助的內(nèi)容多為原則性規(guī)定。至于其后頒布的《慈善法》,由于該法是慈善領(lǐng)域的基本法,因此針對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助的規(guī)定較為零散、原則,還需要通過(guò)具體的規(guī)定予以落實(shí)。如為了鼓勵(lì)慈善組織積極參與社會(huì)救助活動(dòng),《慈善法》第84條原則規(guī)定國(guó)家對(duì)進(jìn)行扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,但該條款還需要盡快制定具體的政策來(lái)落實(shí)。質(zhì)言之,如何建立慈善救助與社會(huì)救助的有效銜接機(jī)制,這是目前亟待解決的問(wèn)題。從法學(xué)的視角而言,筆者認(rèn)為,目前應(yīng)主要著力進(jìn)行慈善救助與社會(huì)救助的相關(guān)立法銜接工作。

        1.制定《社會(huì)救助法》

        以《社會(huì)救助暫行辦法》為中心的現(xiàn)行社會(huì)救助立法幾乎均屬于行政法規(guī)層次,強(qiáng)制力和規(guī)范力較弱,并且,其中關(guān)于慈善組織參與社會(huì)救助的相關(guān)規(guī)定不僅過(guò)于原則化,而且其相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。首先,在社會(huì)救助立法中,雖然規(guī)定了政府鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助的原則,但對(duì)慈善組織等參與社會(huì)救助的公益主體地位未予以具體規(guī)定,導(dǎo)致慈善組織等參與社會(huì)救助的法律地位不明確。[6]其次,在社會(huì)救助立法中對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助的內(nèi)容、范圍、種類、方法或形式等缺少明示性的具體規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中慈善組織在從事社會(huì)救助活動(dòng)時(shí)往往無(wú)法參與或參與時(shí)未完全發(fā)揮其作用。第三,社會(huì)救助立法對(duì)慈善組織參與社會(huì)救助的激勵(lì)支持制度有待具體化。如《社會(huì)救助暫行辦法》第8條規(guī)定,國(guó)家對(duì)“做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”,但未明言表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的“單位”中是否包括慈善組織,更未提及行政獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容,這不利于充分調(diào)動(dòng)其參與社會(huì)救助的積極性。[7]第四,政府與慈善組織等的合作機(jī)制缺乏體系化,相關(guān)規(guī)定零散。

        盡快制定社會(huì)救助法律早已是中國(guó)社會(huì)的共識(shí),隨著《慈善法》的施行,在未來(lái)出臺(tái)的《社會(huì)救助法》中應(yīng)完善慈善組織等參與社會(huì)救助的相關(guān)規(guī)定,為引導(dǎo)其積極參與社會(huì)救助提供明確的行為范式。鑒于此,提出以下具體的立法建議:

        (1)在總則中規(guī)定社會(huì)救助的政府責(zé)任原則基礎(chǔ)上,應(yīng)明確國(guó)家鼓勵(lì)、支持包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織參與社會(huì)救助的方針,避免使用以往立法中使用的“社會(huì)”或“社會(huì)力量”這個(gè)含混概念。

        (2)關(guān)于救助對(duì)象的認(rèn)定方面,雖然社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定工作是政府的義務(wù),但是在對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中可以適當(dāng)發(fā)揮慈善組織等的作用。如在最低生活保障對(duì)象的認(rèn)定中,僅靠政府工作人員的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,實(shí)踐中出現(xiàn)的“漏?!?、“錯(cuò)?!爆F(xiàn)象與政府工作人員因各種原因無(wú)法準(zhǔn)確把握申請(qǐng)者家庭的收入狀況有關(guān)。然而,慈善組織中的專業(yè)社會(huì)工作者由于對(duì)社區(qū)的情況較為熟悉,掌握相關(guān)信息,在發(fā)現(xiàn)和識(shí)別救助對(duì)象方面可以發(fā)揮其向基層政府報(bào)告的作用。此外,在幫助被救助者實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立和精神自立方面,立法應(yīng)規(guī)定慈善組織介入的具體方式,如提供就業(yè)政策宣傳、救助咨詢解答、心理疏導(dǎo)和精神關(guān)懷等服務(wù)。

        (3)關(guān)于社會(huì)救助的范圍、種類及方法等方面,現(xiàn)行社會(huì)救助立法幾乎沒(méi)有專門(mén)規(guī)定慈善組織可以參與社會(huì)救助各項(xiàng)目的具體程度或方法。目前實(shí)踐中,在醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的銜接以及社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)方面有一些成功經(jīng)驗(yàn),可以在今后的《社會(huì)救助法》中按照社會(huì)救助的項(xiàng)目分類進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)定,如通過(guò)慈善救助條款、涉及政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的合同服務(wù)條款以及其他條款方式予以規(guī)范。

        (4)在關(guān)于社會(huì)救助費(fèi)用的規(guī)定中,應(yīng)對(duì)政府用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的支出以及為鼓勵(lì)慈善組織參與社會(huì)救助所提供的必要補(bǔ)貼、資助等費(fèi)用,作出明確的費(fèi)用用途及支出比例規(guī)定,使慈善組織獲得政府的財(cái)政支持有法律的保障。

        2.加快政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的立法工作

        隨著《慈善法》的頒布施行,可以預(yù)見(jiàn),慈善組織的資金來(lái)源將有所擴(kuò)大,尤其是在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面。在2003年施行的《政府采購(gòu)法》中,對(duì)政府所采購(gòu)的“服務(wù)”這個(gè)用語(yǔ)并未明確界定,直到2015年施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中,才明確界定了政府所采購(gòu)的服務(wù)中包括政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)。這樣,就使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有了明確的法律依據(jù)。但是,由于《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的立法目的在于規(guī)范政府采購(gòu)行為,提高政府采購(gòu)資金的使用效益,即節(jié)約政府財(cái)政,而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要目的在于轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府提供公共服務(wù)的效率,二者之間既有交叉,但又不完全相同,若僅依據(jù)政府采購(gòu)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為,則缺乏針對(duì)性和可操作性。還有,盡管2015年財(cái)政部等頒布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》,為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了一定的行為范式,但其是部門(mén)規(guī)章,規(guī)范力弱。更重要的是,社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容具有特殊性和專業(yè)性,實(shí)踐中政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)等的基本方式和工作模式復(fù)雜多樣,因此,有必要對(duì)其進(jìn)行專門(mén)立法。

        筆者認(rèn)為,在國(guó)家層面上應(yīng)制定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的行政法規(guī),以利于慈善組織參與社會(huì)救助。具體而言,第一,明確政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的宗旨及應(yīng)遵循的原則。第二,界定社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體和服務(wù)對(duì)象的法律地位。第三,具體規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的項(xiàng)目范圍,科學(xué)制定國(guó)家級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的指導(dǎo)性目錄,明確統(tǒng)一、規(guī)范的服務(wù)范圍和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),并定期公布之。第四,規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的方式和程序,規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為,遵循公開(kāi)、公平原則,建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)制度和信息公開(kāi)制度,尤其應(yīng)對(duì)實(shí)踐中大量存在的非獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)程序予以規(guī)范規(guī)定。第五,確立慈善組織參與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。第六,明確政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。不僅應(yīng)規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制,還要具體建立第三方評(píng)估機(jī)制以及服務(wù)對(duì)象的滿意度評(píng)價(jià)制度,對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的效果進(jìn)行全方位的考核與監(jiān)督,并將其結(jié)果向社會(huì)公布。第七,確保政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的費(fèi)用,應(yīng)將其明確納入財(cái)政預(yù)算編制,細(xì)化規(guī)定中央與地方各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)比例。第八,明確權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制,應(yīng)對(duì)《政府采購(gòu)法》等的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行有針對(duì)性的細(xì)化規(guī)定,明確不服申訴和訴訟之間的關(guān)系。

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        (責(zé)任編輯 焦德武)

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