欒瀟 馬心怡 盧欣一凡 陶夢(mèng)瑤 金春光

【摘要】加強(qiáng)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，是規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。溫家寶總理曾指出，灌輸公款消費(fèi)最根本的在于兩條，第一是透明公開，第二是民族監(jiān)督。公開數(shù)據(jù)與監(jiān)管必須同時(shí)進(jìn)行，最違規(guī)者必須嚴(yán)厲處罰，違反財(cái)務(wù)規(guī)定的要追究法律責(zé)任，否則“公開”就毫無(wú)意義，所以，應(yīng)該嚴(yán)格政策規(guī)定，健全法律法規(guī)，把監(jiān)督落在實(shí)處。本文將結(jié)合小組的大創(chuàng)研究調(diào)查結(jié)果，集中闡述立法規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”披露體系的作用，總結(jié)目前為止我國(guó)“三公”經(jīng)費(fèi)管理的進(jìn)步及其積極作用，并深入對(duì)具體策略提出建設(shè)性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】立法；三公經(jīng)費(fèi)；進(jìn)步；問(wèn)題；策略

背景：公開三公經(jīng)費(fèi)支出，是一項(xiàng)巨大的社會(huì)進(jìn)步，是接受群眾監(jiān)督、加強(qiáng)預(yù)算管理的開始，萬(wàn)眾關(guān)注。只公開而不對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行處罰，是難以遏制“三公”浪費(fèi)的，除了公開預(yù)算接受社會(huì)輿論監(jiān)督外，還應(yīng)通過(guò)健全問(wèn)責(zé)制度、將違反財(cái)政紀(jì)律、揮霍浪費(fèi)國(guó)家錢財(cái)?shù)男袨榧{入問(wèn)責(zé)范疇。國(guó)務(wù)院于2012年7月10日公布了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，條例自2012年10月1日起施行。這是我國(guó)首個(gè)專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)的行政法規(guī)。條例規(guī)定：應(yīng)當(dāng)按照總額控制、從嚴(yán)從緊的原則，采用定員定額方式編制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的規(guī)模和比例；規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，不得采購(gòu)奢侈品、購(gòu)建豪華辦公用房；加強(qiáng)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理，防止資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，提高使用效益；控制會(huì)議數(shù)量，加強(qiáng)因公出國(guó)（境）管理，保障公務(wù)、杜絕浪費(fèi)、降低成本等。

早至2011年條例征求意見(jiàn)稿公布前，財(cái)政部首次公開中央的“三公”總賬，接著便是幾十個(gè)中央預(yù)算單位各自公開其“三公”分賬，隨后又有北京、上海、陜西等多個(gè)省級(jí)地方政府公開“三公”賬目……在此基礎(chǔ)之上，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)條例，明確要求“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出公開制度”，顯然并不是對(duì)此前“三公”話題的一次簡(jiǎn)單重復(fù)，而是一次根本性的質(zhì)的飛躍和提升———不僅將“三公”經(jīng)費(fèi)公開的范圍、層次大幅度拓展，而且將“三公”經(jīng)費(fèi)公開由一次臨時(shí)的行政行為強(qiáng)化為一種普遍、永久性的行政制度，并用法律的形式給予確立。這意味著今后“三公”經(jīng)費(fèi)公開將不再限于中央和省級(jí)政府，而是適用于全國(guó)政府；“三公”經(jīng)費(fèi)公開也不再是一種政府可以自由裁量、自主選擇的行政行為，而是一份必須履行、非此不可的行政法律責(zé)任。

由此，立法規(guī)范極大地填補(bǔ)了原有“三公”披露體系的漏洞，法律的強(qiáng)制性使披露行為不再是“可選”的行為，其作用在于，第一，對(duì)手握大量公有資源去向的人民公仆起到了震懾效果，所需承擔(dān)的法律后果使之不得不去掂量違規(guī)違紀(jì)所需付出的代價(jià)；第二，披露的范圍的擴(kuò)大以及要求的細(xì)致化（在后文會(huì)詳細(xì)論述）能加大社會(huì)輿論的參與度，為人民監(jiān)督政府創(chuàng)造了重要平臺(tái)，有利于公民意識(shí)的覺(jué)醒和民主法治的進(jìn)步。

這一進(jìn)度標(biāo)志著“三公”經(jīng)費(fèi)管理和披露體系的進(jìn)步。首先，披露范圍擴(kuò)大了。意見(jiàn)稿規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本級(jí)政府各部門的工作性質(zhì)、特點(diǎn)和職責(zé)，按照總額控制、從嚴(yán)從緊的原則，采取定員定額方式，根據(jù)預(yù)算定額和開支標(biāo)準(zhǔn)編制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算。其次，提出的要求更細(xì)致、準(zhǔn)確。第三，公開披露更廣了?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出公開制度，定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)等經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算、績(jī)效考評(píng)情況。這意味著，今后公眾要求政府披露“三公”經(jīng)費(fèi)有了法律依據(jù)——但究竟能起到什么樣的作用還要看各地方政府的落實(shí)情況，這一點(diǎn)也被我們大創(chuàng)小組成員所注意到，其存在的漏洞與不足引發(fā)我們探討更加深入的思考。

在肯定此次歷史性進(jìn)步之余，我們也必須充分意識(shí)到，要想真正實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力法治的強(qiáng)化，目前法律體系中包括公開“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的制度建設(shè)仍然只是初步和有限的。一方面，上述這些制度規(guī)定本身還需要進(jìn)一步細(xì)化、完善，如“三公”經(jīng)費(fèi)應(yīng)公開到何種程度，是僅僅公布粗略的總體數(shù)字，還是細(xì)化精確到具體賬目？另一方面，要充分實(shí)現(xiàn)定期公布“三公”經(jīng)費(fèi)等制度的法治價(jià)值，也需其他一些更為基礎(chǔ)性的制度改革予以配套配合，比如確保財(cái)政公共性的預(yù)算制度改革、維護(hù)稅收法定原則的稅制改革等。

此外，我們也能從社會(huì)的監(jiān)督發(fā)揮的巨大作用中看出現(xiàn)有條例中對(duì)于政府內(nèi)部監(jiān)督的缺失。立法規(guī)范了披露，卻無(wú)法對(duì)政府的實(shí)際運(yùn)行產(chǎn)生規(guī)范，“三公經(jīng)費(fèi)”依舊存在并且耗用巨大，但也是不可缺失的。重要的是補(bǔ)充更加嚴(yán)厲的政府內(nèi)部監(jiān)管以及懲處細(xì)則。比如，紀(jì)委巡視日?；{入“三公”規(guī)范制度，部門間的監(jiān)管，上下級(jí)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)明確每一筆花銷的數(shù)額，而且應(yīng)當(dāng)解釋每一筆花銷的用途，以利公眾判斷其合理性，出現(xiàn)了問(wèn)題應(yīng)有相應(yīng)的條文明確規(guī)定懲處力度。

立法規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”披露體系的最終作用，還是在于建設(shè)“服務(wù)型政府”，保證政府的權(quán)力在“陽(yáng)光下”行使，人民的利益得以保障，壓縮或控制龐大的三公經(jīng)費(fèi)，我國(guó)能有更多地資源投入以解決教育經(jīng)費(fèi)不足、民生開支不足、扶貧資金不足、大病救助缺乏、失業(yè)救濟(jì)缺乏等方面的困難和問(wèn)題，也會(huì)有更多的財(cái)力合理地投向涉及民生的公共領(lǐng)域，從而促進(jìn)社會(huì)的公平公正與和諧穩(wěn)定。

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此論文為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃資助。

項(xiàng)目編號(hào)：201511287022Z。