凌嘉彤

（山東大學哲學與社會發(fā)展學院，濟南250100）

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中國慈善事業(yè)與社會救助在項目和服務(wù)層面的銜接

凌嘉彤

（山東大學哲學與社會發(fā)展學院，濟南250100）

摘要：改革開放以來，慈善事業(yè)日益得到全社會的重視，特別是21世紀以來很多事件如“郭美美事件”、“小悅悅事件”推動著公民意識的覺醒，公民意識的覺醒推動著我國慈善事業(yè)的進一步發(fā)展。伴隨著慈善組織的發(fā)展，慈善組織運作的項目日益增多，覆蓋社會救助的多個領(lǐng)域，特別是在突發(fā)事件及自然災(zāi)害救助、農(nóng)村扶貧、單項救助中的教育救助和醫(yī)療救助中發(fā)揮了不可忽視的作用。慈善組織在項目和服務(wù)層面參與社會救助，一方面與政府在社會救助方面通過多種方式展開合作，另一方面彌補了政府在提供社會救助方面的不足，填充了政府不能及時有效提供社會救助的服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：慈善；救助；銜接

一、在項目和服務(wù)層面銜接的現(xiàn)狀

（一）概況

2005年，溫家寶總理在十屆全國人民代表大會第三次會議上作《政府工作報告》，這是中國政府在新中國成立后首次對發(fā)展慈善事業(yè)的支持直接明確地寫進《政府工作報告》。這標志著新中國成立以來政府對發(fā)展慈善事業(yè)的立場從限制、排斥、接納，進入到支持與倡導(dǎo)的新階段。［1］2014年11月27日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是我國慈善領(lǐng)域第一個以國務(wù)院名義印發(fā)的規(guī)范性、綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對慈善事業(yè)發(fā)展的高度重視。

伴隨著慈善組織的發(fā)展，慈善組織運作的項目日益增多，覆蓋社會救助的多個領(lǐng)域，特別是在突發(fā)事件及自然災(zāi)害救助、農(nóng)村扶貧、單項救助中的教育救助和醫(yī)療救助中發(fā)揮了不可忽視的作用。慈善組織在項目和服務(wù)層面參與社會救助，一方面與政府在社會救助方面通過多種方式展開合作，另一方面彌補了政府提供在提供社會救助方面的不足，填充了政府不能及時有效提供社會救助的空白的服務(wù)領(lǐng)域。

（二）案例分析

在項目和服務(wù)層面，慈善事業(yè)主要是通過兩種方式實現(xiàn)與社會救助的銜接，一是在資源上實現(xiàn)共享，本文通過在扶貧領(lǐng)域中的“曹德旺西部五省2億元捐款”項目，說明慈善組織實現(xiàn)了“反向購買”，從而在人力、物力、財力上實現(xiàn)了與政府的資源共享；二是慈善組織通過填補社會救助服務(wù)領(lǐng)域的空白，通過分析教育領(lǐng)域的浙江省新華愛心教育基金會“撿回珍珠計劃”和醫(yī)療領(lǐng)域的上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金“子宮肌瘤專病援助”項目，分別填補了社會救助在高中教育和良性腫瘤的救助的空白，實現(xiàn)與社會救助的銜接。

1.在扶貧救助領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：“曹德旺西部五省2億元捐款”項目

（1）項目簡介

2010年5月，福耀集團董事長曹德旺先生與其子福耀集團CEO曹暉，以個人名義向西南五省區(qū)災(zāi)民捐款2億，委托中國扶貧基金會向西南五省受災(zāi)家庭發(fā)放善款。根據(jù)第三方評估機構(gòu)——中國人民大學NGO研究所日前的評估報告確認“史上最苛刻捐款”已經(jīng)順利完成。

“曹德旺西部五省2億元捐款”項目的指導(dǎo)單位是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國務(wù)院僑務(wù)辦公室，主辦單位是中國扶貧基金會，支持單位是貴州省扶貧辦公室、云南省扶貧辦公室和廣西壯族自治區(qū)扶貧辦公室，項目是用來資助西部五?。ㄔ颇鲜?、四川省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、重慶市）的17個縣、120個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5820個自然村，共92150戶貧困家庭。云南省尋甸縣是“曹德旺西部五省2億元捐款”項目資助地之一。尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項目搭進去60萬元的費用。政府在完成項目工作的過程中，要接受扶貧基金會監(jiān)督和第三方評估機構(gòu)——中國人民大學NGO研究所的評估。［2］

（2）項目分析

一個完整的公益慈善項目的運作包括三個階段，第一個階段是項目的籌劃和設(shè)計，第二個階段是項目的實施和管理，第三個階段是項目結(jié)束后經(jīng)驗總結(jié)和反思。“曹德旺西部五省2億元捐款”項目主要是從項目的實施和管理階段體現(xiàn)政府和慈善組織的銜接，所以本小節(jié)主要分析“曹德旺西部五省2億元捐款”項目實施和管理階段。

①項目的實施主體

在“曹德旺西部五省2億元捐款”項目的實施過程中，中國扶貧基金會抽調(diào)了70名工作人員，從高校如云南農(nóng)業(yè)大學、云南師范大學等征集了500多名志愿者參與，還有數(shù)千名的人員是來自云南、貴州等五省的縣、鄉(xiāng)、村各級政府部門公務(wù)員和村干部，近萬人參與到項目的執(zhí)行過程中。如圖1。

圖1　“曹德旺西部五省2億元捐款”項目的實施主體

（3）銜接方式

“曹德旺西部五省2億元捐款”項目中，省一級、縣一級、鄉(xiāng)一級、村一級的公務(wù)員和村干部完成了最主要的工作。公務(wù)員和村干部的工作是解決“錢發(fā)給誰”的問題，包括：項目縣相關(guān)部門需要共同確定受災(zāi)貧困村獲得資助資格的優(yōu)先權(quán)順序以鎖定相對更需要的村；確定相對整村覆蓋的資助原則，避免因名額限制導(dǎo)致條件相近農(nóng)戶有的受資助有的沒受資助而相互之間產(chǎn)生矛盾；總結(jié)出易觀測和衡量的特征，采取排除法將有錢人排除在資助范圍之外；村委會和村民小組采用排除法提名符合資助條件的農(nóng)戶名單并進行公示等。

中國扶貧基金會之所以能夠在規(guī)定的時間內(nèi)履行合同，完成“曹德旺西部五省2億元捐款”項目，把管理費控制在不超過3%，遠低于我國《基金會管理辦法》規(guī)定的最高10%的管理費比例，其中一個重要的原因地方政府額外為這個項目投資，如案例中的尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項目搭進去60萬元的費用，扶貧基金會把責任轉(zhuǎn)嫁到了地方政府。如果把地方政府投入的人力、物力折算到扶貧基金會的成本中，那么將遠遠超出3%的管理費比例。［3］

“曹德旺西部五省2億元捐款”項目由出資方、扶貧基金會和政府三方共同合作完成的，項目呈現(xiàn)了一種反向購買的關(guān)系。扶貧基金會給政府發(fā)放工作經(jīng)費，政府在項目中的角色是一個執(zhí)行者，同時還要接受扶貧基金會、第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督。

2.在教育救助領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：浙江省新華愛心教育基金會“撿回珍珠計劃”

“撿回珍珠計劃”由浙江省新華教育愛心基金會的創(chuàng)辦人王建煊先生于2003年制定。該計劃就是與全國重點高中合作，在該校成立一個有40-50名學生的珍珠班，為家庭特困、學習特優(yōu)的“珍珠生”，提供三年學費、住宿費及生活費，幫助面臨失學的學生完成高中學業(yè)。學校免除“珍珠生”的學費和住宿費，新華愛基會每年發(fā)給學校每位“珍珠生”生活費2500元，由學校按10個月每月250元發(fā)給學生。

（1）項目簡介

“撿回珍珠計劃”由浙江省新華教育愛心基金會的創(chuàng)辦人王建煊先生于2003年制定。該計劃就是與全國重點高中合作，在該校成立一個有40—50名學生的珍珠班，為家庭特困、學習特優(yōu)的“珍珠生”，提供三年學費、住宿費及生活費，幫助面臨失學的學生完成高中學業(yè)。新華愛基會每年發(fā)給學校每位“珍珠生”生活費2500元，由學校按10個月每月250元發(fā)給學生。

（2）項目分析

“撿回珍珠計劃”的救助對象

“撿回珍珠計劃”是面對高中生的一個助學項目，能夠加入到這個項目的高中生需要符合兩項標準，一是家庭特困，包括孤兒、單親、父母殘障、低保戶、家庭收入遠低于當?shù)貥藴实膶W生；二是成績特優(yōu)。［4］

②我國政府在教育領(lǐng)域的主要救助對象

我國政府在教育領(lǐng)域的提供救助對象主要是接受九年義務(wù)教育階段的貧困學生和高等學校在校貧困學生。在義務(wù)教育階段，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟困難的學生都能享受到“兩免一補”，“兩免一補”即“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”。在高等教育階段，國家針對大學生的助學政策是“獎、貸、助、勤、補、免”，具體內(nèi)容是獎學金、國家助學貸款、助學金、勤工助學、補助和減免政策，獎學金主要包括國家獎學金、勵志獎學金。國家教育救助體系涵蓋了對義務(wù)教育階段和高等教育階段對貧困學生實行了相應(yīng)的補助措施，作為連結(jié)義務(wù)教育和高等教育的紐帶的高中教育的補助，尚未進入國家教育救助體系之中，對高中階段的教育救助尚存在空白。

（3）銜接方式

浙江省新華教育基金會的“撿回珍珠計劃”項目，是在高中教育階段提供教育補助，這是對我國教育救助體系中缺少對高中階段教育的救助項目的一個及時的補充。新華愛基會通過在高中教育階段開展教育救助項目，填補了我國政府在高中階段的教育救助存在的空白，連結(jié)了義務(wù)救助和高等教育的救助，為保障了我國公民受教育的基本權(quán)利做出貢獻，使家庭特困的學生順利完成學業(yè)，撿回丟在垃圾桶里的珍珠，把他們重新擦亮，通過繼續(xù)接受教育改變貧困學生的生活軌跡，使貧困生向上流動，打破貧困問題在家庭中出現(xiàn)的代際轉(zhuǎn)移和代際傳遞的現(xiàn)象，是在貧困家庭中創(chuàng)造財富、改善生活以及日后的可持續(xù)發(fā)展一個有效的途徑。

圖2　“子宮肌瘤專病援助”項目救助流程

3.在醫(yī)療領(lǐng)域的銜接現(xiàn)狀

案例分析：上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金“子宮肌瘤專病援助”項目

（1）項目簡介

“子宮肌瘤專病援助”項目是上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金的一個救助項目。上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金是由上海市慈善基金會倡導(dǎo)實施，并聯(lián)合上海復(fù)大醫(yī)院、上海中大腫瘤醫(yī)院共同設(shè)立的，以首期捐贈的100萬元為種子基金，同時接受捐款。［5］子宮肌瘤是婦科常見良性腫瘤，救助流程如下圖。

（2）項目分析

①“子宮肌瘤專病援助”項目救助對象

第一，家庭貧困身患子宮肌瘤患者；

第二，身患子宮肌瘤且低保的患者；

第三，身患殘疾患有子宮肌瘤的患者；

第四，因特殊原因無力償付醫(yī)療費用的子宮肌瘤患者。

②政府在醫(yī)療領(lǐng)域的救助對象

醫(yī)療救助是國家提供的救助服務(wù)，在救助形式上多采取單一醫(yī)療經(jīng)費補償?shù)姆绞竭M行。［6］上海市政府對于受理醫(yī)療救助項目辦理有以下條件：第一，無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，主要是指享受民政部門定期定量救濟的孤老、孤兒孤殘等人員；第二，本市城鄉(xiāng)低保家庭中因患大病重病，在享受基本醫(yī)療待遇和其他補貼以及各種互助幫困措施后，個人負擔醫(yī)療費仍有困難的人員；第三，本市城鎮(zhèn)低收入家庭（人均收入在本市城鎮(zhèn)最低生活保障標準150%以下的家庭）中患尿毒癥透析、精神病、惡性腫瘤等大病重病，在享受基本醫(yī)療待遇和其他補貼以及各種互助幫困措施后，個人負擔醫(yī)療費仍有困難，且影響家庭基本生活的人員；第四，市人民政府規(guī)定的其他特殊貧困人員。

（3）銜接方式

通過對“子宮肌瘤專病援助”項目的救助對象和上海市政府醫(yī)療救助對象的對比分析，可以發(fā)現(xiàn)兩者在救助對象和救助內(nèi)容上存在的顯著差異。通過兩者的對比，分析在醫(yī)療領(lǐng)域政府和慈善組織的銜接方式。

①救助對象的對比分析

政府的醫(yī)療救助的救助對象主要是對絕對貧困人口采取救助措施，包括無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，低保家庭享受基本醫(yī)療待遇和其他補貼后仍有困難的人員，患大病重病的低收入家庭（人均收入在本市城鎮(zhèn)最低生活標準150%以下的家庭）享受基本醫(yī)療待遇和其他補貼以及各種互助幫困措施后個人負擔醫(yī)療費仍有困難且影響家庭基本生活的人員?！白訉m肌瘤專病援助”項目救助對象，包括以下四點，第一，家庭貧困身患子宮肌瘤患者；第二，身患子宮肌瘤且低保的患者；第三，身患殘疾患有子宮肌瘤的患者；第四，因特殊原因無力償付醫(yī)療費用的子宮肌瘤患者。［7］

中國區(qū)某大領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：制度就是這樣的，誰知道你們有沒有貓膩和包庇？誰都這樣來鬧，這么大一家公司還怎么運作？

政府的醫(yī)療救助主要面對絕對貧困的人口，并且有明確的硬性的申請條件，以城鎮(zhèn)最低生活標準為指標來調(diào)整對申請醫(yī)療救助人數(shù)的控制，救助的對象相對固定，缺少靈活性和彈性。許多有特殊需求、相對貧困的人群被排斥在政府提供醫(yī)療救助的門外，導(dǎo)致國家提供醫(yī)療救助覆蓋的人群有限，影響醫(yī)療保證作為減少因病致貧和因病返貧的最后一道防線的作用。

“子宮肌瘤專病援助”項目面對的對象沒有明確的指標限制，對于救助對象的篩選相較于政府救助更加靈活，救助對象不僅僅是絕對貧困人口，還包括相對貧困人口和有特殊需求的人口（特殊需求的人口包括臨時性對醫(yī)療救助有需要的人口和在國家體制外的人群），為他們提供醫(yī)療救助。

②救助內(nèi)容的對比分析

通過分析上述政府救助的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)政府的救助內(nèi)容主要是大病醫(yī)療救助，救助內(nèi)容存在單一性?！白訉m肌瘤專病援助”項目的救助內(nèi)容主要是對子宮肌瘤這種婦科常見良性腫瘤的患者進行救助。慈善組織在救助內(nèi)容上有多樣性的特點，如上海慈善基金會的醫(yī)療救助項目不僅包括對肺癌此類惡性腫瘤的大病救助，還包括子宮肌瘤此類良性腫瘤的救助。

通過對上海市政府和上海市慈善基金會“子宮肌瘤專病援助”項目的對比分析，可以發(fā)現(xiàn)在項目和服務(wù)層面兩者的銜接方式主要是互補，慈善組織開展具體的項目對大病醫(yī)療之外的患者提供醫(yī)療救助，為相對貧困的人群和有特殊需求的人群提供救助，是對政府醫(yī)療救助有效的補充。

二、在項目和服務(wù)層面銜接的特點和不足

（一）銜接的特點

1.慈善組織填補政府提供救助的空白

政府在提供社會救助覆蓋的人群和地區(qū)有限，基于此種情況，慈善組織對于處在政府救助盲區(qū)的地區(qū)和人群提供救助，填補社會救助對此地區(qū)和人群提供救助項目的空白，實現(xiàn)慈善組織與政府救助的銜接。

由于政府在提供救助面對的對象主要是絕對貧困的人群，救助的內(nèi)容單一和救助標準較為固定，而慈善組織憑借自身在提供救助方面的優(yōu)勢，如提供救助的內(nèi)容多樣，救助對象不僅面對絕對貧困的人群也面對相對貧困的人群，救助的標準較為靈活，實現(xiàn)與社會救助的鏈接。

3.慈善組織自身的不足迫使其與政府合作獲得支持

與前兩種的動力源泉不同，慈善組織僅僅依靠自身不能很好的完成項目時，需要主動與政府合作并且購買政府的服務(wù)完成項目。

（二）銜接存在的不足

1.救助資源尚未實現(xiàn)互補

政府救助部門缺乏崗位工作人員。政府在提供救助工作的過程中，有大量的信息核實工作需要完成，但是政府民政部門中從事救助工作的工作人員有限；慈善組織內(nèi)部有更加專業(yè)的工作人員，掌握專業(yè)的工作方法。在具體的救助工作開展中，二者的人力資源尚未實現(xiàn)很好的互補。

2.銜接后提供服務(wù)存在的單一性特點

政府救助和慈善組織的救助都在救助形式上有單一性的缺陷。慈善組織與政府實現(xiàn)銜接之后，在救助的形式上仍然存在是單一性。單一性的主要表現(xiàn)是重資金救助，輕能力救助。單一性的另外一個表現(xiàn)是重視生存救助，缺少對權(quán)利的救助。目前我國已逐步形成以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助，以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。強調(diào)的是對公民生活救助，不重視對公民權(quán)利的救助。面前我國經(jīng)濟處于上升時期，很多經(jīng)濟較發(fā)達和發(fā)達的地區(qū)對于生活救助的需求較少，急需的是權(quán)利救助。

3.慈善組織公信力建設(shè)

一個組織是否有公信力的主要評價標準，就是慈善組織是否透明，要接受多方的監(jiān)督，包括政府的監(jiān)督、捐贈主體的監(jiān)督、受贈主體的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、公眾的監(jiān)督、第三方機構(gòu)的監(jiān)督、行業(yè)間的監(jiān)督，其中捐贈主體的監(jiān)督、受贈主體的監(jiān)督、行業(yè)間的監(jiān)督構(gòu)成組織內(nèi)部的監(jiān)督體系，政府的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督、公眾的監(jiān)督和第三方機構(gòu)的監(jiān)督組成了組織外部的監(jiān)督體系。

“曹德旺西部五省2億元捐款”項目開了一個先河，就是捐贈者要對慈善機構(gòu)進行問責，慈善機構(gòu)要有一個透明的“玻璃口袋”，這既是對捐贈者負責，也是對受贈者負責任的行為，是慈善組織公信力建設(shè)的一個正面的案例，并且是捐贈者開始對慈善機構(gòu)問責的首例。

在我國，由于很多慈善組織是屬于官辦民間組織，其成長過程中一直在政府的庇護之下，政府對慈善組織的管理政策中的核心政策是雙重分層管理模式存在諸多缺點，引入第三方評估就尤其存在的必要性?！安艿峦鞑课迨?億元捐款”項目在監(jiān)督方面的突出表現(xiàn)是實現(xiàn)了捐贈者對慈善組織的監(jiān)督，另外一個突出表現(xiàn)是引入了第三方的評估機構(gòu)，這樣既不能為以后二者的銜接創(chuàng)造一個良好的基礎(chǔ)，也不能實現(xiàn)對捐贈者和受捐贈者負責。捐贈者對慈善機構(gòu)問責的依據(jù)和基礎(chǔ)是第三方的評估結(jié)果。

4.志愿服務(wù)存在諸多問題

支持志愿服務(wù)資金有限，組織者自身財力無法支持自愿者完成志愿活動時，組織就只能選擇暫?；顒踊蛘呓馍ⅲ瑫r許多志愿者組織籌集資金和財務(wù)管理的能力有限，無法為組織的進一步發(fā)展提供支持。

志愿者服務(wù)能力有限。志愿者招募和管理水平同發(fā)展初期相比，有了較大提高，但由于成員更替，新建志愿者組織管理人員缺乏必要的培訓(xùn)，志愿者招募和管理方面仍存在著諸多不足，例如招募方式單一（主要面向大專院校學生）、志愿者培訓(xùn)不足（沒有形成固定的培訓(xùn)模式）、激勵方式不足等，影響著志愿服務(wù)的質(zhì)量以及志愿者未來參與志愿服務(wù)的意愿。

三、改進項目與服務(wù)銜接的建議

我國慈善事業(yè)與社會救助在項目的服務(wù)層面銜接中存在很多不足，救助資源尚未實現(xiàn)互補，政府部門缺乏崗位工作人員、慈善事業(yè)參與社會救助中缺乏政策與信息資源支持；銜接后提供的服務(wù)存在單一性的特點；慈善組織公信力建設(shè)存在挑戰(zhàn)；志愿服務(wù)存在諸多問題。歐洲國家經(jīng)歷了“福利國家”之后，在慈善事業(yè)參與到社會救助方面，經(jīng)驗更加成熟。本節(jié)通過借鑒國際經(jīng)驗，在項目和服務(wù)層面對慈善事業(yè)與社會救助銜接提供建議。

（一）通過協(xié)作實現(xiàn)救助資源的互補和共享

從英國社會救助的兩大主體慈善組織與社會救助的發(fā)展歷程來看，二者形成的平等協(xié)作的伙伴關(guān)系使救助資源共享的實現(xiàn)成為可能。

1.有規(guī)范的協(xié)作協(xié)議作保證

1998年11月，經(jīng)英國女王批準，英國首相托尼·布萊爾、內(nèi)政大臣杰克·斯特勞與全英慈善組織與政府合作委員會主席肯內(nèi)斯·斯通，共同簽署了一項具有劃時代意義的協(xié)議，即《政府與志愿及社會組織合作框架協(xié)議》（COMPACT），作為英國政府與非政府組織簽訂的一項指導(dǎo)性協(xié)議，用來指導(dǎo)英國政府各部門及各級地方政府在制定和實施公共政策過程中與民間公益組織之間確立合作伙伴關(guān)系。［8］

我國政府應(yīng)該更新觀念，改變傳政府作為管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色的傳統(tǒng)觀念，起草規(guī)范的協(xié)作協(xié)議，一方面通過協(xié)作協(xié)議確立政府和慈善組織的合作伙伴關(guān)系，為兩者的協(xié)作予以指導(dǎo)，另一方面推動慈善組織的角色定位轉(zhuǎn)換，對慈善組織以更多的信任，使慈善組織實現(xiàn)在政治角色、行政角色、法律角色和社會角色的合法性，提升慈善組織項目實施能力和服務(wù)能力。

2.通過協(xié)作促進救助資源的共享

美國為慈善組織建立了二者協(xié)作的信息溝通平臺，并開展了定期的評估合作。二者協(xié)作的信息溝通平臺包括召開政府、民間組織和企業(yè)三方代表參加論壇，為慈善組織創(chuàng)造更多“發(fā)聲”的機會。英國在政府和慈善組織的協(xié)作關(guān)系中建立了政策咨詢原則。英美國家特別重視政府與慈善組織人員的交流，如邀請專家學者進入到政府的專業(yè)輔助機構(gòu)，安排公務(wù)員進入到慈善組織中鍛煉等方式，實現(xiàn)政府與慈善組織的人員的交流。

（二）救助服務(wù)單一性和多樣性的互補

在醫(yī)療救助方面，美國的醫(yī)療救助以基本醫(yī)療服務(wù)為主，滿足國家絕對貧困條件的人群可以享受11種服務(wù)，如生育服務(wù)、門診服務(wù)、住院服務(wù)。在我國，無論是慈善組織提供的救助還是政府救助，提供救助的主要內(nèi)容多是資金救助，《中國慈善發(fā)展報告（2012）》中，根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域分類，慈善服務(wù)分為21個大類，其中我國醫(yī)療領(lǐng)域的服務(wù)內(nèi)容主要是醫(yī)院建設(shè)和醫(yī)療設(shè)備支持、醫(yī)療行業(yè)能力建設(shè)、醫(yī)學研究、疾病治療和康復(fù)等資金救助，在醫(yī)療領(lǐng)域的服務(wù)需要變得更加精細化和多元化，滿足日益增加的社會需求。這需要慈善事業(yè)與社會救助在銜接中，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，在以基本醫(yī)療為主的基礎(chǔ)上，豐富提供的救助的內(nèi)容，體現(xiàn)更多的人文關(guān)懷。

（三）重視慈善組織的公信力建設(shè)

慈善組織的信息披露機制和第三方評估機制的建設(shè)，對于提升慈善組織的公信力具有重要意義。資金在社會救助中，是一種十分關(guān)鍵的資源，資金的利用狀況的公開和透明能夠提升慈善組織的公信力。

英國的非營利組織的企業(yè)財務(wù)報告準則和財務(wù)報告準則都由英國財務(wù)報告準則理事會（ABS）負責制定，并要求強制執(zhí)行。加拿大于1988年出臺了針對非營利組織的財務(wù)報告準則《非營利組織——特殊項目》，要求對非營利組織的會計政策和確認的項目進行更多的披露。［9］

在慈善組織的信息披露方面，我國政府應(yīng)該完善相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一慈善信息披露標準；建立慈善行業(yè)的公共信息平臺；完善慈善信息披露監(jiān)管體系；開展對提升慈善組織信息披露能力的培訓(xùn)；建立信息披露評估與鼓勵機制；建立全國慈善信息報送制度。［10］在我國，可以依托與科研院所，由專業(yè)人士構(gòu)成評估隊伍的主力，通過其掌握的深厚的理論知識和技術(shù)工具的優(yōu)勢，建立第三方評估機構(gòu)，從而使這些評估機構(gòu)在社會上有一定的專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）積極發(fā)展志愿服務(wù)

芬蘭政府一方面在政策和資源方面大力支持志愿工作，建立了協(xié)調(diào)機制、職能培訓(xùn)機制和信息共享機制等，為公民參與到志愿工作中提供了便利，同時要求地方政府為志愿工作提供支持，如資金的支持和運作場所的支持等。［11］

在我國，應(yīng)該加強志愿服務(wù)的法制建設(shè)，規(guī)范志愿服務(wù)的行動模式，維護志愿服務(wù)雙方的合法權(quán)益；加強志愿組織建設(shè)，實現(xiàn)志愿組織自身有效地運作，提高志愿服務(wù)的積極性和有效性；建設(shè)志愿服務(wù)信息平臺，共享志愿服務(wù)信息，整合志愿服務(wù)資源，使有意參加志愿服務(wù)的個人和志愿服務(wù)的需求方有效獲得各自需要的信息；拓展關(guān)于志愿服務(wù)方面的研究，加強對志愿服務(wù)模式、志愿服務(wù)法規(guī)、志愿服務(wù)管理的研究。［12］

四、總結(jié)討論

伴隨著慈善事業(yè)的快速發(fā)展，我國慈善服務(wù)開展的項目仍然集中在與居民生活直接相關(guān)的領(lǐng)域，包括減災(zāi)救災(zāi)、教育、健康醫(yī)療、扶貧等。慈善組織在項目和服務(wù)層面，慈善事業(yè)主要是通過兩種方式實現(xiàn)與社會救助的銜接，一是與政府在資源上實現(xiàn)共享，從而在人力、物力、財力上實現(xiàn)了與政府的資源共享；二是慈善組織通過填補社會救助服務(wù)領(lǐng)域的空白。慈善組織參與社會救助，一方面填充了政府不能及時有效提供社會救助的空白的服務(wù)領(lǐng)域；另一方面慈善組織通過參與社會救助與政府的合作，不斷提高自身提供服務(wù)的質(zhì)量。

對于上述兩種慈善事業(yè)與社會救助在項目和服務(wù)層面的銜接方式，本章第二節(jié)通過分析三個案例，具體分析兩種銜接方式。首先是以扶貧領(lǐng)域“曹德旺西部五省2億元捐款”項目為例，從項目實施的主體、項目的銜接方式兩個方面進行分析，在此項目中，在大多數(shù)的項目運作中是以政府購買慈善組織的服務(wù)實現(xiàn)資源的共享，在“曹德旺西部五省2億元捐款”項目中，扶貧基金會實現(xiàn)了“反向購買”，項目的實施主體主要是西南五省的縣、鄉(xiāng)、村各級政府部門扶貧辦的公務(wù)員和村干部數(shù)千人，如在“曹德旺西部五省2億元捐款”項目資助地之一云南省尋甸縣，分配給尋甸縣的善款總額為1455萬元，受到資助的農(nóng)民為7275戶，扶貧基金會給他們的工作經(jīng)費是每戶5元，總額是3萬6千多元。而每戶5元只能負擔簡單的表冊費用，尋甸縣店沙鄉(xiāng)委政府包括實施項目的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會等的費用在60萬左右，尋甸縣全縣要為“曹德旺西部五省2億元捐款”項目搭進去60萬元的費用。尋甸縣甸沙鄉(xiāng)接受捐款總額有340多萬，分發(fā)給1743多戶農(nóng)民，甸沙鄉(xiāng)的扶貧專干秦玉飛一個人要負責全部的信息登記核實，每戶需要登記的信息有六條左右，共一萬多條信息，完成這些工作完全沒有任何額外的報酬。第二個案例是教育領(lǐng)域的浙江省新華愛心教育基金會“撿回珍珠計劃”，通過分析“撿回珍珠計劃”的救助對象和我國政府在救助領(lǐng)域的主要救助對象進行對比分析，可以發(fā)現(xiàn)“撿回珍珠計劃”的面對高中生的一個助學項目，我國政府在教育領(lǐng)域的提供救助對象主要是接受九年義務(wù)教育階段的貧困學生和高等學校在校貧困學生。“撿回珍珠計劃”項目，是在高中教育階段提供教育補助，這是對我國教育救助體系中缺少對高中階段教育的救助項目的一個及時的補充。使家庭特困的學生順利完成學業(yè)，撿回丟在垃圾桶里的珍珠，把他們重新擦亮。第三個案例是在醫(yī)療領(lǐng)域的上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金“子宮肌瘤專病援助”項目，通過對“子宮肌瘤專病援助”項目的救助對象和上海市政府醫(yī)療救助對象的對比分析，政府的醫(yī)療救助主要面對絕對貧困的人口，并且有明確的硬性的申請條件，以城鎮(zhèn)最低生活標準為指標來調(diào)整對申請醫(yī)療救助人數(shù)的控制，救助的對象相對固定，缺少靈活性和彈性，的救助內(nèi)容主要是大病醫(yī)療救助，救助內(nèi)容存在單一性，“子宮肌瘤專病援助”項目的救助內(nèi)容主要是對子宮肌瘤這種婦科常見良性腫瘤的患者進行救助，“子宮肌瘤專病援助”項目面對的對象沒有明確的指標限制，對于救助對象的篩選相較于政府救助更加靈活，救助對象不僅僅是絕對貧困人口，還包括相對貧困人口和有特殊需求的人口。

在本章第三節(jié)中，總結(jié)了在項目和服務(wù)層面慈善組織與社會救助銜接的特點，主要是慈善組織填補政府提供救助的空白、慈善組織豐富社會救助的內(nèi)容、慈善組織自身的不足迫使其與政府合作獲得支持。第四節(jié)是通過借鑒國際經(jīng)驗對推進慈善事業(yè)與社會救助銜接提出建議，一是通過協(xié)作實現(xiàn)救助資源的互補和共享，借鑒英國簽訂規(guī)范的協(xié)作協(xié)議——《政府與志愿及社會組織合作框架協(xié)議》；二是救助服務(wù)單一性和多樣性互補，借鑒英美重視政府與慈善組織人員的交流；三是重視慈善組織的公信力建設(shè)，建立第三方評估機構(gòu)，如美國的國家慈善信息局、美國基金會等都是獨立的第三方機構(gòu)；四是在志愿服務(wù)工作的建議，借鑒芬蘭政府在政策和資源方面大力支持志愿工作，通過建立多種機制為公民參與志愿活動提供便利。

參考文獻

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［2］和訊新聞頻道.兩億元史上最苛刻捐款發(fā)放完畢資料多達數(shù)十箱.http：//news.hexun.com/2011-04-05/1284914 42.html

［3］中國網(wǎng)絡(luò)電視臺.經(jīng)濟半小時苛刻的慈善.2011-4-11 http：//jingji.cntv.cn/20110412/100164.shtml.

［4］浙江省新華愛心教育基金會官網(wǎng).http：//www.xhef. org/customize/diyindex.php？diyhomepageid=3722&lang=cn.

［5］上海市慈善基金會公益醫(yī)療救助專項基金.http：// www.shcsjjh.org/.

［6］葉華.國家醫(yī)療救助與慈善醫(yī)療救助的銜接研究［D］.復(fù)旦大學，2009.

［7］上海市民政局官網(wǎng).http：//www.shmzj.gov.cn/.

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［11］高嶸.公民社會視域下當代中國志愿服務(wù)發(fā)展研究［D］.浙江大學，2012.

［12］北京師范大學中國慈善事業(yè)研究中心.2001-2011中國慈善發(fā)展指數(shù)報告［M］.北京：北京師范大學出版社，2012.

編輯：劉寧

中圖分類號：D912.182

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）03-0066-07

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.013

收稿日期：2015-10-26

基金項目：民政部2014年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究課題“慈善事業(yè)與社會救助銜接機制研究”（2014M2FLR184）階段性成果。