許海龍

摘要：易地扶貧搬遷縣級(jí)項(xiàng)目實(shí)施主體的組建模式直接關(guān)系到其運(yùn)行方式、運(yùn)行成本和搬遷資金安全，需要慎重選擇、科學(xué)設(shè)計(jì)。在實(shí)際組建模式上，首先是優(yōu)選公司制；其次，在公司制模式下，還有四類具體模式可供選擇。對(duì)四類具體模式的利弊和影響重要因素進(jìn)行分析，有利于結(jié)合實(shí)際科學(xué)選擇組建模式，為實(shí)際工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：扶貧項(xiàng)目 易地扶貧

國(guó)家在“十三五”易地扶貧搬遷工作方案中規(guī)定了省級(jí)投融資主體設(shè)立方式。方案要求市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體從省級(jí)投融資主體獲得資金，但對(duì)市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體如何設(shè)立未做規(guī)定。實(shí)踐中需要在組建省級(jí)投融資主體后，及時(shí)組建市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體。

一、選擇公司制理由

根據(jù)我國(guó)《公司法》相關(guān)規(guī)定和公司設(shè)立實(shí)踐看，市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體宜采用公司制的方式。原因：一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》下發(fā)后，禁止市（縣）政府直接舉債，市（縣）政府確需舉借債務(wù)的，由省級(jí)政府代為舉借。因此，市（縣）政府或其部門、所屬事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)等不宜作為項(xiàng)目實(shí)施主體。二是“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃要求市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體按市場(chǎng)化原則與省級(jí)投融資主體簽訂相關(guān)協(xié)議，只有企業(yè)才能按市場(chǎng)化原則進(jìn)行運(yùn)作和簽訂相關(guān)協(xié)議。三是根據(jù)我行現(xiàn)行法律規(guī)定，各類企業(yè)中只有公司制企業(yè)符合“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的要求，能按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作。

二、各模式利弊分析

市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體可以采用新設(shè)方式設(shè)立、也可采用對(duì)現(xiàn)有公司進(jìn)行一定改造的方式進(jìn)行重新組建。但從市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體與省級(jí)投融資主體的關(guān)系上看，有以下四類：分公司制、子公司制、參股制、無(wú)股權(quán)關(guān)系獨(dú)立公司制等四類。上述四類均按《公司法》規(guī)定設(shè)立或組建，但各有利弊，需要結(jié)合實(shí)際權(quán)衡。

（一）分公司制利弊分析

分公司制是省級(jí)投融資主體在市（縣）項(xiàng)目實(shí)施地設(shè)立分公司，分公司不具有獨(dú)立法人地位，總公司即省級(jí)投融資主體具有獨(dú)立法人資格，是唯一的一級(jí)法人。分公司制具有以下優(yōu)勢(shì)：一是分公司不具有法人資格，成立較為方便。只要在項(xiàng)目實(shí)施地辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可設(shè)立，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)手續(xù)也較為簡(jiǎn)單，不需要政府部門審批手續(xù)。二是易地扶貧搬遷資金從總公司到分公司屬于內(nèi)部調(diào)撥，不涉及資金所有權(quán)轉(zhuǎn)移，除履行內(nèi)部調(diào)撥手續(xù)外，不必簽訂涉及資金所有權(quán)轉(zhuǎn)移的合同，資金劃轉(zhuǎn)手續(xù)簡(jiǎn)便、到位迅速便捷。三是便于總公司根據(jù)各市（縣）項(xiàng)目進(jìn)展及時(shí)調(diào)濟(jì)資金，提高資金使用效率，避免資金閑置浪費(fèi)。四是易地扶貧搬遷資金從總公司撥到分公司無(wú)需按市場(chǎng)化原則轉(zhuǎn)移資金所有權(quán)，能減輕市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于把有限資金充分用在易地扶貧搬遷項(xiàng)目上。但分公司制也具有以缺陷：一是分公司的工作人員應(yīng)由總公司下派或總公司從當(dāng)?shù)卣衅?，總公司的管理成本較高。二是分公司分設(shè)在省內(nèi)不同市（縣），總公司對(duì)分公司的管理難度較大，如果總公司管理能力有限，則可能出現(xiàn)對(duì)分公司管理失控的問(wèn)題。三是分公司是總公司的分支機(jī)構(gòu)，其人財(cái)物獨(dú)立于市（縣）政府，“十三五”扶貧攻堅(jiān)要求“市（地）縣抓落實(shí)”，市（縣）政府直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、管理和驗(yàn)收等工作，分公司如何配合好市（縣）政府做好上述工作是一項(xiàng)較大考驗(yàn)。四是總公司需要向分公司派出管理人員，在我國(guó)有部分省區(qū)地域十分遼闊，派出的管理人員可能遠(yuǎn)離居住地，給派出的管理人員造成較大個(gè)人困難。

（二）子公司制利弊分析

子公司制是省級(jí)投融資主體在市（縣）項(xiàng)目實(shí)施地出資設(shè)立新的公司，省級(jí)投融資主體相對(duì)子公司來(lái)說(shuō)是母公司。母公司和子公司均具有獨(dú)立的法人資格，從《公司法》上看是兩個(gè)獨(dú)立的法人，二者之間是投資和控制關(guān)系。從母公司對(duì)子公司投資和控制程度上看，還有兩種情況：一是子公司的全部注冊(cè)資本均由母公司提供，是母公司的全資子公司。二是子公司的全部資本由母公司和其他主體提供，但母公司出資占子公司注冊(cè)資本的一半以上，母公司可以決定子公司的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和其他重大事項(xiàng)，這時(shí)子公司是母公司的控股子公司；在控股子公司情況下，除省級(jí)投融資主體出資注冊(cè)資本外，可由市（縣）政府或其相關(guān)部門出資，并由其派出管理人員參與公司的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和其他重大事項(xiàng)的決策。子公司制具有以下優(yōu)勢(shì)：一是子公司在人財(cái)物等方面獨(dú)立于母公司，子公司自主決定經(jīng)營(yíng)策略和日常管理，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)，便于結(jié)合項(xiàng)目所在地的實(shí)際情況開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施工作。二是子公司作為獨(dú)立法人，可以結(jié)合易地扶貧搬遷業(yè)務(wù)需要與所在地政府及相關(guān)部門及時(shí)溝通，不必事事由母公司做出決策，決策效率較高，能有效地獲得市（縣）政府及其部門的理解與支持。三是在非全資金子公司的情況下，因所有注冊(cè)資本中吸收一部分外來(lái)資金，母公司出資壓力較少，便于提升子公司的資本實(shí)力。四是因子公司是獨(dú)立法人，其對(duì)外承擔(dān)有限責(zé)任，在子公司經(jīng)營(yíng)不善或遇重大意外事件時(shí)，母公司以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任，可以有效防范子公司的不利影響向母公司傳染，發(fā)揮有限公司的防火墻作用。但子公司制也具有以下缺陷：一是因子公司是獨(dú)立公司，母公司對(duì)其控制較弱，增加了母公司控制子公司的難度，若母公司管控能力不足，子公司可能會(huì)做出不符合母公司戰(zhàn)略意圖的經(jīng)營(yíng)行為。二是子公司和母公司分屬不同公司，易地扶貧搬遷資金從母公司到子公司要按市場(chǎng)化原則簽訂協(xié)議，手續(xù)較為繁瑣，子公司獲得資金還應(yīng)向母公司支付一定的資金使用費(fèi)，增加了子公司的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在資運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了衰減。三是資金到市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體后，省級(jí)投融資主體不能再調(diào)度資金，由于各地資金使用進(jìn)度不同，可能出現(xiàn)閑置，資金使用效率較低。四是母公司也需要向子公司派出管理人員，這會(huì)給派出人員個(gè)人造成不便；五是母公司和子公司的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果需要綜合反映，母公司應(yīng)編制合并財(cái)務(wù)報(bào)告，只有高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人員才能完成此任務(wù)。

（三）參股制利弊分析

參股制是省級(jí)投融資主體對(duì)市（縣）政府或有關(guān)部門設(shè)立的項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行一定數(shù)額的投資，一般投資額占項(xiàng)目實(shí)施主體注冊(cè)資本的20%以上、50%以下，并向其派出一定數(shù)量高級(jí)管理人員，參與公司管理，對(duì)公司有重大影響，但不能決定公司經(jīng)營(yíng)策略。這種模式下，省級(jí)投融資主體和市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體均是獨(dú)立的法人主體，兩者的緊密程度較母、子公司制弱。參股制具有以下優(yōu)勢(shì)：一是市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體具有法人資格，由市（縣）政府根據(jù)需要成立，能自主經(jīng)營(yíng)并對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。二是市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體的工作人員主要來(lái)自當(dāng)?shù)?，熟悉?dāng)?shù)厍闆r，便于因地制宜地實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目。三是市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體的管理人員主要由當(dāng)?shù)卣沙?，因此管理人員能與當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門有效溝通、全面貫徹當(dāng)?shù)卣臎Q策部署。四是省級(jí)投融資主體只是向市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體派出一定的管理人員，能對(duì)其產(chǎn)生一定影響，但不能決定公司的經(jīng)營(yíng)管理，因此省級(jí)投融資主體的管理成本較低。參股制的缺陷與子公司制基本相同，只是省級(jí)投融資主體不必編制合并財(cái)務(wù)報(bào)告。

（四）無(wú)股權(quán)關(guān)系獨(dú)立公司制利弊分析

無(wú)股權(quán)關(guān)系獨(dú)立公司制系指市（縣）政府成立項(xiàng)目實(shí)施公司，公司的所有的資金均來(lái)自市（縣）政府，公司的管理人員也均由市（縣）政府指派，無(wú)股權(quán)關(guān)系獨(dú)立公司制的優(yōu)缺點(diǎn)與參股制接近，只是省級(jí)投融資主體既不出資，也不派出管理人員，兩者之間是純粹的合同關(guān)系。

三、主體模式選擇的主要因素

市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體的四種模式各有利弊，需要根據(jù)各地實(shí)際擇優(yōu)確定。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：一是地理跨度。地理跨度大會(huì)提高管理難度和增加管理成本，因此在內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等省區(qū)一般不宜選用分公司制模式。二是管理能力強(qiáng)弱。市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體是獨(dú)立公司的，省級(jí)投融資主體對(duì)其控制相對(duì)較弱，管理難度也較大，因此要合理確定省級(jí)投融資主體對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體的管控程度、管控內(nèi)容和管理成本，防止管理失效和管理過(guò)度。三是市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體的融資成本。有易地搬遷任務(wù)的市（縣）一般經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方財(cái)政實(shí)力較弱，不宜承擔(dān)過(guò)重的籌資成本，在項(xiàng)目實(shí)施主體選擇上宜選用可以降低融資成本的模式。四是與市（縣）人民政府及其部門協(xié)調(diào)配合。易地扶貧搬遷一般以縣為單位確定項(xiàng)目，由市（縣）人民政府組織實(shí)施，因此市（縣）人民政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體有巨大影響，必須予以充分考慮。上述因素是組建市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)考慮的基本因素，除此之外還應(yīng)結(jié)合本省的情況考慮其他因素。這些因素不是孤立的，而是互相影響且響度方向、程度不同，需要通盤(pán)考慮。另外，這些因素本身也不是固定不變的，只要運(yùn)用合理，其負(fù)面影響可以降至最低。如在提供資金時(shí)，既可不收取資金使用成本，也可按較低的資金使用成本收取，或按市場(chǎng)上正常的資金成本收取，還可按風(fēng)險(xiǎn)投資的方式收取較高使用成本；在理順與市（縣）政府關(guān)系時(shí)，可建立聯(lián)席會(huì)議制度，由市（縣）政府和省級(jí)投融資主體共同派員參加協(xié)商決定重大事項(xiàng)。

四、結(jié)論

總之，市（縣）項(xiàng)目實(shí)施主體的組建模式多種多樣，需要按便于管理、降低成本的要求結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際組建。中央已經(jīng)吹響扶貧攻堅(jiān)號(hào)角，任務(wù)已經(jīng)下達(dá)，全面脫貧時(shí)不我待，全面建成小康振奮人心，加快組建項(xiàng)目實(shí)施主體是開(kāi)展易地扶貧搬遷的重要一環(huán)，必須依法、依當(dāng)?shù)貙?shí)際盡快組建并投入運(yùn)行。