龔小夏

花別人的錢不心疼，政府花納稅人的錢就更不心疼。政府越大，浪費越多。每年開銷接近四萬億美元的美國聯(lián)邦政府，其中的浪費現(xiàn)象令人咋舌。

在美國，有幾位參議員每年都會出版一本名為《浪費手冊》的小冊子，里面列舉了他們能找到的浪費項目：內(nèi)華達妓院性工作者的豐乳減稅、關于家庭婦女在夫妻爭吵中應當冷靜的研究報告、百萬美元在華盛頓近郊建立豪華公共汽車候車室、在電視上為救助桑迪颶風的緊急撥款作廣告、在阿拉斯加建造一座無目的的橋梁……

每年浪費堪比中等國家的預算

美國聯(lián)邦政府中有一個專門監(jiān)察各部門效率的機構(gòu)，名叫“政府責任辦公室”（簡稱GAO）。2016年4月13日，離美國人報稅的截止日期還有幾天，國會眾議院監(jiān)察委員會召開聽證會，GAO主任吉恩·多達落開門見山地說：“我們在去年的支出中發(fā)現(xiàn)有數(shù)百億美元的錢是可以省下來的?！?/p>

數(shù)百億，聽起來很驚人，其實并非數(shù)額的全部，因為在2016年的報告中，GAO并沒有像2015年那樣列出更為具體的數(shù)目：在2015年的報告里，GAO指出，聯(lián)邦政府在2014年浪費了1250億美元。大約三分之二的浪費發(fā)生在管理著龐大的窮人和老人醫(yī)療以及社會保險資金上面。一些中等國家的整個預算往往還達不到這個數(shù)字。

這一千多億美元是可以看得見的數(shù)目。事實上，聯(lián)邦政府中還存在著更多的浪費，是賬面上看不到的（疊床架屋卻效率低下的官僚機構(gòu)、繁瑣復雜卻壓制效率的規(guī)章制度、利益集團通過政府進行分肥等等）。無怪乎，這幾十年來聯(lián)邦政府在民眾心中的信用一路下跌。根據(jù)皮尤中心的民調(diào)，民眾對聯(lián)邦政府的信任程度在2015年只有19%，而在1964年卻是77%。如果以黨派來劃分，情況就顯得更嚴重。在奧巴馬上臺之后，民主黨人有26%表示信任聯(lián)邦政府，共和黨人卻只有11%。

做個醫(yī)保網(wǎng)頁花了17億美元

建國初年，美國制憲者們的初衷是建立一個非常小的聯(lián)邦政府，政治重心在地方而不在華盛頓。經(jīng)過二百多年的發(fā)展，美國從一個與舊大陸隔絕的新興國家發(fā)展成世界超級大國，其官僚機構(gòu)也隨之嚴重地膨脹。

1789年的聯(lián)邦政府，總統(tǒng)的內(nèi)閣中只有3個部：國務院（主管外交）、戰(zhàn)爭部（主管軍事）、財政部（主管發(fā)行貨幣及少量的財政事務）。如今，聯(lián)邦政府有15個部，包括國務院、國防部、司法部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、勞工部、衛(wèi)生部、城市發(fā)展與住房部、交通部、能源部、教育部、退伍軍人部、國土安全部。另外的“部級單位干部”還包括白宮幕僚長、預算辦公室主任、環(huán)境保護署署長、貿(mào)易代表、駐聯(lián)合國大使、經(jīng)濟顧問委員會主席、小企業(yè)署署長。

聯(lián)邦政府目前有272.1萬雇員，與1965年的249.6萬比較，增加的數(shù)量并不多，甚至還趕不上人口增長的比例。但這個數(shù)字有很大的誤導成分，因為政府在正式的雇員之外還會以合同的方式雇用大量人力。據(jù)國會預算委員會的估計，如今每年花在雇用合同工上的錢至少是5000億美元。

這樣一個龐大的官僚機構(gòu)，有各種管理漏洞。有趣的是，中央情報局的前身美國戰(zhàn)略服務處在1944年曾經(jīng)給敵后的特工發(fā)出一系列進行破壞活動的指示。在“如何破壞機構(gòu)與生產(chǎn)能力”一欄下有幾條，完全能夠用來形容聯(lián)邦官僚體制運作的方式。例如，“所有的問題都組織委員會來處理，而每個委員會不要少于5個人”，“在溝通的時候堅持都要用正確和恰當?shù)淖盅邸?，“提醒人們在處理問題時一定小心謹慎，省得尷尬”，“什么決定都要寫下來”，等等諸如此類。許多看到這份當年的絕密文件的人都會心一笑：這不就是如今聯(lián)邦政府的工作方式嗎？的確，要在華盛頓辦成哪怕是一件簡單的事情，都要經(jīng)過各種衙門。

這些年最典型的例子之一便是奧巴馬醫(yī)改的網(wǎng)頁。2010年3月23日，國會通過了奧巴馬醫(yī)改法案，2013年開始推行，并計劃在是年10月推出醫(yī)保網(wǎng)頁。負責制作這個網(wǎng)頁的政府部門拿出了60個合同，承包給33家公司。這些公司之間并沒有很好地交流，有時甚至是背靠背地運作。拿美國的俗話說，就是“左手不知道右手在干什么”。簽署合同的聯(lián)邦官員并沒有仔細地去考察承包公司的背景以及過去的記錄。這中間的種種錯誤造成了價格直線上升。這個項目最早的預算是9370萬美元。幾個月之后，漲到了2.92億。在花了這么多錢之后，網(wǎng)頁推出的第一天便癱瘓了，成為當日的頭條新聞。為了挽回影響，政府趕緊花錢重做。結(jié)果是，一年后政府的監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)頁的開支變成了17億美元。

死了的人繼續(xù)領社保

奧巴馬醫(yī)改網(wǎng)頁僅僅是一個項目，再浪費也有限。而經(jīng)年設立的各種政府部門，一旦成立，就很難取消。里根總統(tǒng)曾說：“政府項目一旦設立就不會消失。事實上，我們在地球上能看到的最接近永生不死的事物就是政府部門?！?/p>

政府負責的醫(yī)療與社會福利項目是浪費最大的部門。GAO的報告指出，從2002至2012年，這些部門總共向不該領取款項的人開出了6880億美元的支票。已經(jīng)去世的人繼續(xù)領取社會保險、有足夠收入的人繼續(xù)領取社會福利、錯誤地支付醫(yī)療賬單，等等。負責老人醫(yī)療保險Medicare的單位承認，其出錯率超過10%。

最經(jīng)常遭到詬病的聯(lián)邦部門還有教育部。按照美國《憲法》，教育屬于地方事務，聯(lián)邦政府無權(quán)干預。在美國，中小學教育都是由地方上來組織的，也就是所謂“學區(qū)”。每個州的學區(qū)組織方式有所區(qū)別。有的地方，學區(qū)的稅收與地方政府是合并的，有的地方，學區(qū)甚至有分開的稅收。因此，在富裕的地區(qū)里，學校的設施就會比較好，而在貧窮的地區(qū)，學校的設施就會比較差。至于大學教育，聯(lián)邦政府除了有權(quán)辦軍事院校之外，大學教育統(tǒng)統(tǒng)是由州來辦的。在內(nèi)戰(zhàn)期間通過的《宅地法》中，包含著將所謂“無人”或政府擁有的土地撥出來給各個州主辦大學教育的條例。美國的公立大學基本上都是州立大學，而沒有國立大學一說。因此，教育本來不干聯(lián)邦政府的事。但1979年在卡特總統(tǒng)任上，國會通過法案專門成立了教育部，如今這個部有5000名雇員。其主要工作就是制定一些全國性教育政策，例如照顧殘疾兒童、防止學校中種族歧視等等。這些特殊項目都由聯(lián)邦政府撥款。許多學校為了獲得聯(lián)邦的補助，將一些并不應該歸入殘疾行列的學生撥入特殊教育班，使得這些年來特殊教育的經(jīng)費大幅度增加。不少家長出面抗議，指責這種做法損害了正常孩子們的身心健康。

五角大樓的浪費也非常有名，每年在研制武器上花了大量的錢。例如，著名的F-35新式戰(zhàn)斗機的研發(fā)花費了大約50億至70億美元，五角大樓訂購量為2443架，總值上萬億美元。經(jīng)過多年的一再拖延，負責研發(fā)的洛克希德-馬丁公司交出了34架飛機，而飛機上的電腦和操作系統(tǒng)還出現(xiàn)了大量問題。在模擬戰(zhàn)斗中，這款“超級戰(zhàn)機”在某些方面的性能甚至不能超過其他國家目前的同類戰(zhàn)機。國會為此展開了深入調(diào)查。2008年總統(tǒng)候選人、參議院軍事委員會主席麥凱恩憤怒地批評這項計劃“體現(xiàn)了軍工生產(chǎn)中各種明暗的連帶關系”。他在聽證會上表示，政府必須削減訂貨。

美國聯(lián)邦政府

妓女豐乳也能減稅

聯(lián)邦政府大規(guī)模的浪費現(xiàn)象，除了官僚機構(gòu)的無能與無效之外，另外一個重要的原因就是利益集團在首都分肥。

根據(jù)美國憲法，收稅和開支的權(quán)利都在國會而不在行政部門。國會的參議院與眾議院都有撥款委員會。每年由白宮預算委員會制定聯(lián)邦政府的預算，之后提交國會批準。國會的兩個委員會再根據(jù)預算分類，交給委員會中的相關小組討論。兩院各自的委員會討論通過之后，再相互協(xié)調(diào)，最終形成預算草案，交給議會全體表決。通過了的預算法案就此成為法律。

大量的分肥行動就是在這個過程中進行的。

比如官僚集團。總統(tǒng)是民選的，進入白宮之后會任命一大批官員。華盛頓官僚機構(gòu)的雇員分為兩種，一類是總統(tǒng)直接任命的高官（各部部長與副部長，以及一些聯(lián)邦單位的首腦）。這些官員是隨著總統(tǒng)的任期而任職的?？偨y(tǒng)可以隨時撤換他們，而總統(tǒng)卸任之后，這些官員的位置上也會被換上新總統(tǒng)任命的人。在任命的官員之下，則是一個龐大的文官系統(tǒng)，這個系統(tǒng)具有高度的穩(wěn)定性。

各部門首腦的最重要的工作之一，便是“保衛(wèi)”本部門的預算。由于聯(lián)邦政府連年快速膨脹，民間要求削減政府開支的呼聲非常高。許多政客競選的時候，對選民承諾削減。進入華盛頓之后，每個議員都會在數(shù)個委員會中服務，他們的眼睛都會盯著與委員會相關的政府機構(gòu)，看看是否能夠精簡出個名堂。例如，軍事委員會的會盯著五角大樓，外交委員會的會盯著國務院以及對外援助署，等等。而各部門首腦必須設法到白宮的預算部門以及國會的相關委員會去活動，爭取保證自己的部門不在削減之列，起碼不會遭到大幅度削減。如果不經(jīng)意，就有可能被砍一刀。

最有趣的例子之一發(fā)生在2011年。華盛頓有個叫做“和平研究所”的機構(gòu)，里面有大批從歷屆政府中退下來的外交官和顧問，政府每年撥款三四千萬美元。在討論政府預算的時候，一些共和黨議員發(fā)現(xiàn)存在這么個機構(gòu)，問起來卻不知道在做什么。年輕氣盛的猶他州共和黨籍議員查非茲和紐約州民主黨籍議員威爾尼建議將它砍掉。通常在這種情況下，被砍的對象會積極活動。可是和平研究所的那些前高官甚至沒有注意到這件事。結(jié)果眾議院在2月份通過決議，砍掉這個機構(gòu)的資金后，那些高高在上的前官員們才著急起來，慌忙到處去游說。一個月之后，通過他們在國務院與軍方的關系，終于將資金要了回來。

華盛頓這種“不知道在做什么”的大小機構(gòu)真還不少，類似的項目分散在全國各地則更多。國會有幾位參議員每年都會出版一本名為《浪費手冊》的小冊子，里面列舉了他們能找到的浪費項目。在2013年的名單中，接受聯(lián)邦政府以某種方式補助的項目有：內(nèi)華達妓院性工作者的豐乳減稅、關于家庭婦女在夫妻爭吵中應當冷靜的研究報告、百萬美元在華盛頓近郊建立豪華公共汽車候車室、在電視上為救助桑迪颶風的緊急撥款作廣告、在阿拉斯加建造一座無目的的橋梁，等等不一而足。

雖然許多國會議員嚴厲地批評政府浪費，但國會本身卻是浪費的主要根源之一。議員來自各地，他們在國會的主要工作之一，是為本選區(qū)爭取撥款和項目。議員們是否繼續(xù)得到選民的支持，與他們能夠為本地帶來的利益緊密相關。有能力為本地爭取來更多的利益、創(chuàng)造繁榮與就業(yè)機會的人便會得到選民的支持。與此相應的是，地方的政府部門、各大學、研究機構(gòu)、非政府組織中，都有相當大一批專門以聯(lián)絡國會和聯(lián)邦政府部門來爭取撥款為職業(yè)的人。許多莫名其妙的項目正是這種錯綜復雜的利益網(wǎng)絡的產(chǎn)物。

國會議員為自己的項目撥款的一種普遍的方式，是所謂的“耳朵標記”，也就是在議案中塞進私貨，插入一些專門撥款的項目。非政府組織“公民反對政府浪費”的負責人之一科蒂斯·卡林介紹說，自1991年以來，國會共批準了超過11萬個“耳朵標記”撥款，一共3230億美元。從1995到2006年，是“耳朵標記”項目撥款最盛行的時候。2011年，在茶黨風潮沖擊下，國會通過了決議，在一年中禁止使用這種方式來撥款。不過國會議員也想出了新的對策。如今，他們更多地通過與政府有關部門聯(lián)系的方式，通過聯(lián)邦政府部門直接將款項撥給自己的選區(qū)。

（李玉潔薦自《南方周末》）