劉寒波　陳　瀚　宋美喆　周　亮　肖燕飛

(1.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙　410205；2.同濟大學 經(jīng)管學院，上?！?00092)

構(gòu)建地方水利事權(quán)劃分與支出責任相適應的制度

劉寒波1陳瀚2宋美喆1周亮1肖燕飛1

(1.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙410205；2.同濟大學 經(jīng)管學院，上海200092)

【摘要】合理劃分水利事權(quán)與支出責任，對加快新一輪財稅體制改革進程、夯實縣域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、推進水利供給側(cè)改革具有重大意義。通過調(diào)研湖南、湖北兩省水利設(shè)施，借助于貢獻率和拉動率指標，發(fā)現(xiàn)地方水利事權(quán)與支出責任劃分制度安排還需進一步健全與優(yōu)化，劃分中還存在政府、社會及個人共享共擔機制不暢、政府間事權(quán)與支出責任劃分缺乏統(tǒng)一標準、部門間缺乏協(xié)調(diào)協(xié)商機制、水利職能交叉重疊等突出問題。應厘清省和市縣水利事權(quán)，建立相適應的財力保障機制，理順水利管理體制機制，整合涉水部門水利事權(quán)與支出責任，界定政府、社會與個人的水利責任邊界，創(chuàng)新水利服務供給機制。

【關(guān)鍵詞】水利領(lǐng)域；事權(quán)劃分；支出責任

近年地方在水利治理過程中不斷探索，取得了很大成績。但是水利事業(yè)的建設(shè)管理涉及面廣，牽涉到多級政府多個部門，水利事權(quán)的“錯位”、“缺位”和“越位”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。財政資金撥付過程中，不同部門之間分配過細且過度強調(diào)?？顚Ｓ茫魅趿怂Y金使用靈活性，導致地方政府對中央下?lián)苜Y金使用的積極性與能動性下降；有些地方財力困難，后期配套資金難以跟上，出現(xiàn)很多水利設(shè)施興建了卻派不上用場，光注重“數(shù)量”而忽略“質(zhì)量”，出現(xiàn)一邊大舉興建水利設(shè)施，另一邊卻“新建同時被廢置”的怪像。很多水利建設(shè)工程由于事權(quán)與支出責任不統(tǒng)一，導致責權(quán)利不匹配，出現(xiàn)過度注重“建設(shè)”、“新建”，忽略后期的“養(yǎng)護”安排和設(shè)計，很多病險水利工程沒人監(jiān)督和問津，導致大量財政資金浪費和大量水利工程的無效供給。合理劃分水利事權(quán)與支出責任，使責權(quán)利相統(tǒng)一，可以充分調(diào)動地方政府的積極性，創(chuàng)新水利資金計劃管理方式，拓展水利投資來源渠道，增強水利工程的有效供給，補齊補強落后地區(qū)的民生水利短板，推動發(fā)達地區(qū)優(yōu)化水利供給的質(zhì)量與效益向現(xiàn)代化水生態(tài)文明建設(shè)升級轉(zhuǎn)型。

一、文獻綜述

1、事權(quán)與支出責任的界定

李齊云和劉小勇(2009)認為從本質(zhì)上來看，事權(quán)表現(xiàn)為政府的公共服務職責[1]。劉新鳳(2011)指出事權(quán)強調(diào)執(zhí)行主體和權(quán)力歸屬，支出責任則強調(diào)目標的花費和成本[2]。李齊云和馬萬里(2012)指出事權(quán)的內(nèi)涵是公共品的供給職責，支出責任是其在財政支出上的體現(xiàn)[3]。湯火箭和譚博文(2012)認為，決定各級政府管理事務的權(quán)力是事權(quán)的多少，財權(quán)與事權(quán)的匹配程度會影響最終的利益分配格局[4]。樓繼偉(2013)認為，事權(quán)是指各級政府的職能，反映的是社會經(jīng)濟事務在不同級政府間權(quán)力的劃分[5]?？氯A慶(2014)指出，十八屆三中全會《決定》出來前，財稅界一直將“事權(quán)”與“支出責任”或“職能”混為一談。他認為，政府到底將錢用于做什么事表現(xiàn)為權(quán)力，稱為事權(quán)；做事必須支出，表現(xiàn)為責任[6]。李漢文(2015)將事權(quán)理解為政府履行職能而形成各種各樣公共品的“生產(chǎn)”問題，支出責任可以理解為“提供”這些公共品的問題[7]。

2、事權(quán)與支出責任的劃分思路與方案

事權(quán)與支出責任的分類上，財政部財政科學研究所課題組(2010)按照事權(quán)配置過程中剩余權(quán)歸屬的不同將事權(quán)配置方式劃分為分權(quán)和授權(quán)兩種方式，分權(quán)方式指劃歸剩余權(quán)到下級政府，授權(quán)方式則是劃歸剩余權(quán)到上級政府[8]。何逢陽(2010)將事權(quán)劃分為顯性事權(quán)和隱性事權(quán)兩類，顯性事權(quán)指的是中央與地方各級政府根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定應承擔的事務；而隱性事權(quán)指的是上級政府部門委托給下級政府部門的事務[9]。劉尚希等(2012)認為支出責任劃分包括橫向劃分和縱向劃分兩種模式，橫向劃分模式指的是對某類公共產(chǎn)品在不同層級政府之間做出明確的界定和分工，縱向劃分模式指將同一公共產(chǎn)品的不同責任要素在政府間進行劃分[10]。馬萬里(2013)認為事權(quán)劃分取決于縱向和橫向兩個維度，縱向指的是中央、地方財政分權(quán)架構(gòu)下的公共品供給職責配置，橫向指的是政府與市場及非營利組織在公共品供給上的職責分工[11]。

事權(quán)劃分的方案上，文政(2008)指出中央事權(quán)應由中央政府負責，地方事權(quán)由地方政府負責，混合型事權(quán)由中央政府委托地方政府負責，所需經(jīng)費可以按比例通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)[12]。李齊云和劉小勇(2009)指出要按“受益、效率、技術(shù)”原則劃分各級政府事權(quán)[1]。樓繼偉(2013)認為政府間事權(quán)的劃分應遵循外部性、信息復雜程度、激勵相容的原則[5]。持同樣觀點的還有李俊生、喬寶云和劉樂崢(2014)[13]、姚金武和周震虹(2014)[14]等。薛菁(2014)認為財權(quán)、財力、事權(quán)和支出責任的匹配必須遵循一個規(guī)律，即一級政府干多少事，必須有多少錢，負相應的責任[15]。中國國際經(jīng)濟交流中心財稅改革課題組(2014)認為，中央政府應著重抓大事、抓影響全局的事，對于地方政府能履行的職責盡量交給地方[16]。

已有文獻有助更好地了解政府事權(quán)與支出責任的劃分，奠定了研究基礎(chǔ)，提供了啟發(fā)借鑒，但仍存在諸多不足。從研究對象看，多是從宏觀角度分析中央政府與地方政府事權(quán)與支出責任的劃分，對水利領(lǐng)域的研究較少；目前還沒有文獻針對湖南的實際情況，對省、市縣水利事權(quán)與支出責任劃分進行過研究。從研究內(nèi)容看，現(xiàn)有文獻多涉及不同層級政府間事權(quán)與支出責任的劃分，極少考慮到政府、社會、個人的職責及相關(guān)政府部門事權(quán)與支出責任的劃分，且缺乏從制度角度考慮如何實現(xiàn)事權(quán)與支出責任劃分的良性運轉(zhuǎn)。

二、現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度的作用

從經(jīng)濟學層面講，水利事權(quán)與支出責任劃分制度的安排和形成正是由于資源的有限性與需求的無限性、多樣性之間的矛盾引起的。作為一種資源配置方式，它決定了各涉水利益主體(政府、社會、個人、各級政府、各相關(guān)政府部門)的權(quán)、責、利關(guān)系，決定了利益主體在水利治理過程中獲益或受損的邊界，引導著經(jīng)濟資源的配置和流動方向，體現(xiàn)了資源配置的權(quán)限和功能。一套好的水利事權(quán)與支出責任劃分制度安排能夠有效解決水利治理過程中各利益主體的利益沖突，實現(xiàn)資源的合理配置和有效利用；相反，則會由于競爭秩序的混亂、配置權(quán)限的模糊而造成資源的嚴重浪費，甚至導致資源的消散。因此，現(xiàn)實中常以資源配置效率的高低作為制度運行的衡量標準。而資源要素的合理配置能夠顯著提升經(jīng)濟社會發(fā)展水平，資源配置產(chǎn)生的效果可直接通過經(jīng)濟社會發(fā)展水平反映出來。據(jù)此，可以以水利對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響作為依據(jù)來判斷現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度的運行效果。

當前，省以下地方水利事權(quán)與支出責任劃分已初步形成完整框架，現(xiàn)行的劃分制度安排下，資源配置能否得以優(yōu)化，資源配置效率能否得以提高，并促進經(jīng)濟社會發(fā)展還需要進一步探討。一方面，水利作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是全社會總投資的重要方向，對GDP有著顯著貢獻；另一方面，水利是決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有直接推動作用?；诖耍瑸樵u價現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度的作用，筆者選取水利投入、水利對GDP的作用、水利對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用等指標衡量其對經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響，進而對其作用產(chǎn)生效果從多方位進行全面量化考察。

1、從投入角度看，現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度下，投入規(guī)模穩(wěn)步增長，并以中央投入為主

以湖南省為例，“十二五”期間，在水利建設(shè)上投入了大量資金，共完成水利總投資1188億元，是“十一五”總投資608億元的近2倍，年平均增長速度超過10%；其中，爭取到中央投資443億元，連續(xù)5年居全國前列。水利投資資金總體上呈現(xiàn)快速增長的趨勢，從“十一五”期間2006年的84億元增長到“十二五”期間2015年的258億元，增長近3倍，年平均增長速度為13.25%；中央投資從16億元增長到84億元，年平均增長速度為20.12%；省級投資從7億元增長到38億元，年平均增長速度為21.47%。具體投入情況如圖1所示：

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)湖南省水利廳提供數(shù)據(jù)整理而得

從投資資金來源看，從“十一五”期間到“十二五”期間，中央投資均大于省級投資。2006年，中央投資是省級投資的2倍多，相差9個億。此后中央投資規(guī)模一直在擴大，而省級投資則穩(wěn)定在7億元。這種情況一直維持到2009年，省級投資翻了1倍，至14億元，但同期的中央投資額仍遠超省級投資，高出省級投資19個億。兩者差距持續(xù)拉大，至2012年中央投資已達到省級投資的6倍多，高出省級投資90個億。由此可知，水利資金的配置權(quán)較多地掌握在中央政府手中，中央政府對地方政府的積極性和主動性調(diào)動不足，一些應屬地方政府的水利事權(quán)及相關(guān)事項中央投入了大量資金，政府間職責不清，資金使用效益不佳。而中央政府在一些水利投資建設(shè)領(lǐng)域管得過多過細，既管不了管不好，又不利于地方政府因地制宜主動開展水利工作。為提高資源配置效率，提高水利資金的使用效益，還需要充分調(diào)動地方政府的積極性和能動性，讓地方政府承擔更多的水利治理責任。

2、從對GDP的作用看，現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度下，其貢獻和拉動效應趨于下降

借助貢獻率和拉動率兩個指標，衡量現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度框架下水利對GDP的作用。貢獻率可表示為水利投資增量對GDP增量之比，拉動率可表示為GDP增長速度與水利投資貢獻率的乘積。利用2006-2014年的數(shù)據(jù)，可計算得到各指標值的變化情況，如表1所示?？梢钥吹?，從“十一五”至“十二五”期間，貢獻率和拉動率指標都較小，這是因為計算所得的是直接貢獻和拉動作用，而水利投資的貢獻和拉動作用，有相當一部分體現(xiàn)到其他產(chǎn)業(yè)中去了(如工業(yè)、農(nóng)業(yè))，并通過支撐其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展間接促進經(jīng)濟的增長。與全國數(shù)據(jù)相比，湖南水利投資對GDP的貢獻和拉動作用普遍高于全國，經(jīng)濟增長更加得益于水利投資。從變動趨勢看，2007年水利投資對GDP的貢獻為0.30%，拉動經(jīng)濟增長0.07%。至2009年大幅下降，甚至為負。隨著水利投資完成額逐年增加，水利投資對GDP的貢獻和拉動由負轉(zhuǎn)為正，2010年水利投資對GDP的貢獻和拉動分別為1.47%和0.33%。2011年以后，水利投資對GDP的貢獻和拉動作用的變化振幅收窄，拉動作用趨于下降，至2014年水利投資對GDP的貢獻和拉動僅為0.08%和0.01%，作用較小。這說明現(xiàn)行的水利事權(quán)與支出責任劃分制度功能有所減弱，劃分制度缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，要使劃分制度更好地發(fā)揮作用，還需要在頂層制度設(shè)計上有所突破，打破既有的利益格局。

表1　2007-2014年水利投資對GDP的貢獻率和拉動率

數(shù)據(jù)來源：湖南數(shù)據(jù)根據(jù)湖南省水利廳提供數(shù)據(jù)整理而得，全國數(shù)據(jù)引自于《水利投資對經(jīng)濟增長的促進作用分析》[17]

3、從對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用看，現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分制度下，其貢獻和拉動效應具有波動性特點

同樣借助貢獻率和拉動率兩個指標來分析現(xiàn)行的水利事權(quán)與支出責任劃分制度下水利對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用，計算結(jié)果見表2。與水利投資對經(jīng)濟整體發(fā)展的作用相比較，其對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻和拉動作用更加明顯、力度更大。這是因為水利是農(nóng)業(yè)建設(shè)的命脈和首要條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的降低、效益的提高以及綜合競爭力的提升都離不開水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強。水利資源配置和劃分安排對農(nóng)業(yè)的影響更直接，并通過對農(nóng)業(yè)的作用間接對經(jīng)濟整體產(chǎn)生積極的促進作用。從“十一五”至“十二五”期間，湖南水利投資對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用具有波動性特點。尤其是2008年，水利投資對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻率和拉動率高達21.21%和3.48%，是近10年中的最大值。此后，和對經(jīng)濟增長的作用趨勢相同，以2009年為轉(zhuǎn)折點，水利投資對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻和拉動先趨于減弱后逐年增強，至2013年在考察期內(nèi)達到新高，貢獻率和拉動率分別為16%和0.45%。2014年又趨于下滑，貢獻率和拉動率降至1.27%和0.07%，降幅較大。水利事權(quán)與支出責任劃分制度如不合理、不完善，則不利于水利投資作用的發(fā)揮，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，并會進一步影響到其對經(jīng)濟增長的貢獻和拉動作用。

表2　2007-2014年水利投資對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻率和拉動率

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)湖南省水利廳提供數(shù)據(jù)整理而得

總而言之，“十二五”以來，湖南水利工作圍繞服務該省經(jīng)濟社會大局，全力加快水利發(fā)展、水利改革，為經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但面對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求和新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行的水利事權(quán)與支出責任劃分制度安排暴露出了一系列問題，包括中央對地方水利投資積極性的調(diào)動還不夠充分，水利對經(jīng)濟增長與農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻與拉動效應還比較弱，且表現(xiàn)出波動性比較大、不夠穩(wěn)定，水利對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極促進作用還沒有充分發(fā)揮，仍有著提升的空間。這從側(cè)面反映出湖南水利事權(quán)與支出責任劃分的制度安排還需要進一步健全與優(yōu)化，在劃分中所涉及各利益主體的權(quán)、責、利有待進一步厘清，以促使資源配置效率不斷提高，使得水利發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，為我國經(jīng)濟社會綜合發(fā)展起到更好的促進作用。

三、現(xiàn)行水利事權(quán)與支出責任劃分存在的主要問題

課題組通過對湖南、湖北兩省的水庫、灌區(qū)、堤防、發(fā)電站等水利設(shè)施展開調(diào)研，發(fā)現(xiàn)水利事權(quán)與支出責任劃分還存在三大類共八項突出問題，一是政府、社會和個人三者水利治理職責劃分關(guān)系問題，二是上下級政府間水利事權(quán)與支出責任劃分關(guān)系問題，三是政府各涉水部門水利事權(quán)與支出責任劃分關(guān)系問題[18]。

1、政府、社會和個人間水利治理職責劃分層面的問題

(1)社會、個人在水利治理中過度依賴政府，政府、社會、個人共享共擔機制不暢

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南省農(nóng)戶個人參與水利治理的程度不高，認為水利建設(shè)和管護都是政府的事，該收的水費被看作是一種額外的負擔，個人的水利收益和成本并不對應，水費收繳很難到位，困難重重。政府過多承擔了應由社會和個人去做的事情，本應政府、社會、個人共享共擔的多方共同治理機制現(xiàn)在基本上靠政府在支撐。湖南省的農(nóng)田水利建設(shè)基本上都是依靠財政投入。農(nóng)戶對小水利的管護意識淡薄，出現(xiàn)了“只知用水，不愿管水”、“用水大家搶，壞了沒人修”的現(xiàn)象。一些與村民個人利益直接相關(guān)的水利設(shè)施損壞老化問題突出，效益衰減。

(2)政府履行水利事權(quán)方式單一，水利公共服務供給不足的矛盾突出

長期以來，政府在履行水利事權(quán)的時候基本上自己統(tǒng)包統(tǒng)攬，方式單一，沒有借助市場力量，在個人和社會參與水利治理的積極性上調(diào)動不夠充分，水利多元化治理程度較低。一方面，隨著水利建設(shè)被上升到了一定戰(zhàn)略高度，社會各界對水利建設(shè)的期望越來越高；另一方面，從目前融資渠道看，湖南省財政增收壓力仍較大，水利融資渠道有限。這造成水利投入資金尚存在較大缺口，水利公共服務供給不足的矛盾十分突出，水利治理的范圍和規(guī)模都受到限制，水利服務的規(guī)模和質(zhì)量難以滿足居民日益增長的需求。

(3)重建輕管輕養(yǎng)現(xiàn)象嚴重，造成權(quán)責利不對等

政府在水利項目方面長期重建設(shè)輕管理，普遍存在著水利項目建設(shè)審批權(quán)有明確主體，行使規(guī)范，而后續(xù)管理維護職責不明的現(xiàn)象。不少項目有人建、無人管，年年新建水利項目，但對這些項目又缺乏合理有效的后續(xù)管理，導致一些水利工程年久失修，沒能充分發(fā)揮其應具有的水利功能，造成先期投入的大量項目建設(shè)資金沒發(fā)揮作用，工程浪費現(xiàn)象比較嚴重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南省內(nèi)相當一部分灌渠，由村民個人作為管護的主力軍，但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村無力組織管理，村民個人缺乏參與建設(shè)和管理的意識，難以修整，灌渠積滿了淤泥乃至完全干涸掉，導致有效灌溉面積不斷減少，抗旱防洪能力隨之不斷下降。這種受益戶共管模式，多依靠管護人自身覺悟和親情維系，并受責、權(quán)、利分離的影響，得不到全面推廣，管護機制缺乏長效性。

2、上下級政府間水利事權(quán)與支出責任劃分層面的問題

(1)政府間事權(quán)劃分缺乏統(tǒng)一標準，造成運行機制不暢

目前地方各級政府間雖已形成了水利事權(quán)與支出責任劃分的基本框架，但多重劃分標準共存，對同一水利事務既以受益范圍為劃分依據(jù)，又以行政權(quán)力為劃分依據(jù)，缺乏統(tǒng)一標準。這可能會引起按不同標準確定的事權(quán)主體沖突，主體責任不明，事權(quán)劃分運行機制不暢，事權(quán)劃分難以得到切實有效的落實執(zhí)行。使得現(xiàn)實中一些適宜省級政府負責的水利事務，卻交給了市縣，市縣政府承擔了較多支出責任。這在一定程度上導致了上下級政府間的水利工作任務比較難量化，責任劃分不夠明晰，不利于政策目標的制定和落實，對上下級政府事權(quán)履行情況分別進行考核時也難以進行有效的績效評價和行政監(jiān)督。

(2)按行政區(qū)劃劃分造成跨流域治理分擔不公平，跨界糾紛難以解決

省以下水利事權(quán)基本上基于行政區(qū)劃原則劃分，很難協(xié)調(diào)好跨區(qū)域、跨流域的水利事務。各級政府、各政府部門只負責本區(qū)域水利治理，而水利問題往往具有外溢性，不局限于某一特定區(qū)域，是跨行政區(qū)域存在的。許多跨區(qū)域水利治理事項責任主體缺失，造成跨區(qū)域行政管理、執(zhí)法難度大。一些跨區(qū)域水利項目受當?shù)卣推渌胤叫孕姓C構(gòu)的掣肘較多，并不能很好地履行應盡的職責。完全由當?shù)卣撠煿芾?，也因當?shù)卣y以跨區(qū)域調(diào)度資源而導致管理效率低下[19]。比較典型的像是韶山灌區(qū)，跨了湘潭、長沙、婁底三市，由湘潭市政府負責管理，在處理跨區(qū)域問題時缺乏整體性，一些跨界糾紛很難得到有效解決。

(3)改革進度參差不齊，行政體制與財政體制摩擦加劇

當前省以下財政已實施省管縣，但在水利領(lǐng)域仍按省市縣層級管理，水利改革滯后于財政改革，兩者改革進度參差不齊。財政領(lǐng)域的省管縣體制，水利領(lǐng)域的市管縣行政體制，兩者不配套必然帶來水利事權(quán)與支出責任上的矛盾和沖突。財政省管縣改革，使得市級財政收入來源受到限制，給市級水利支出帶來巨大壓力。但由于水利領(lǐng)域行政體制沒有同步改革，市級政府仍在履行全市性水利事權(quán)，會導致市級政府在水利事權(quán)與財權(quán)方面的分離和不對稱，并直接影響財政領(lǐng)域省管縣的功效。

3、各涉水部門間水利事權(quán)與支出責任劃分層面的問題

(1)政府部門間水利事權(quán)劃分交叉重疊，水利資金過度分散

當前我國政府按職能權(quán)限劃分事權(quán)的特征突出，與水利治理相關(guān)的多項職能分散于農(nóng)業(yè)、交通、國土資源等多個部門。水利事權(quán)在各部門的劃分交叉重疊，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)協(xié)商機制，導致部門間推諉扯皮，水利資金過度分散、重復配置，形成多龍治水的局面。出現(xiàn)了管水量的不管水質(zhì)，管水質(zhì)的不管供水，管供水的不管排水、節(jié)水，管排水的不管治污，管治污、控污的不管污水回用，管控污的不管水源，農(nóng)、林、牧發(fā)展不管水環(huán)境保護的管理“怪圈”。

(2)專項資金分配隨意性較大，水利部門自主權(quán)匱乏

當前水利工程項目資金，除了財政撥款外，還有相當大的一部分來自發(fā)改委等其他部門，專項轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性較大，過多過濫，重復投入，分散了水利治理資金，降低了整體效益。并且專項資金需要相關(guān)涉水部門進行資金配套。地方水利部門資金本來就少，絕大部分要用來配套，可以自主支配的資金幾乎沒有。同時，由于現(xiàn)行項目管理體制對資金要求明確、使用途徑單一，只能用于規(guī)劃的具體項目建設(shè)。因此，導致地方水利部門缺少自主權(quán)，一些亟需處理的水利項目由于無法完成項目申報，只能選擇拖后，資金無法被最有效的配置。

四、水利事權(quán)與支出責任劃分的改革措施

1、厘清省和市縣水利事權(quán)

涉及省域的水利事務，應由省級政府負責。主要指流域規(guī)劃確定的對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有著重大影響的防洪、排澇、灌溉、供水等骨干工程的新建、改擴建、維修養(yǎng)護及省以上涉水事務管理。

兼有全局性和地方性公共產(chǎn)品特征的水利事務，應由上下級政府共同承擔，并協(xié)商確定好各自分擔比例；跨區(qū)域、跨流域性事務，劃歸上一級政府事權(quán)。主要指納入省級及以上相關(guān)規(guī)劃或備案，在區(qū)域?qū)用嫔蠈窠?jīng)濟和社會發(fā)展有著重大影響的防洪、灌溉、治澇、抗旱、供水等重點工程的新建、改擴建及維修養(yǎng)護。

市縣事權(quán)方面，受益范圍僅為某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的水利事權(quán)由受益市縣負責，省級加強行業(yè)指導和監(jiān)督職責。主要指在一個市縣范圍內(nèi)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生產(chǎn)生活安全有重大影響的防洪、灌溉、供水、排澇、水生態(tài)工程的新建、改擴建及維修養(yǎng)護。

2、建立相適應的財力保障機制

按照事權(quán)分類和小康社會縣市區(qū)分檔，區(qū)分不同項目性質(zhì)和市縣區(qū)財政保障能力，實行分類分檔補助。同時，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，拓寬地方各級政府自主統(tǒng)籌安排財政支出的空間。結(jié)合支出責任逐步清晰，明確與之財力相匹配的支出內(nèi)容。適當加大對事權(quán)大于財權(quán)的困難地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，提高困難地區(qū)滿足水利基本支出的財力。對符合事權(quán)劃分的專項轉(zhuǎn)移支付項目，應進行必要整合，規(guī)范上級政府對下級專項撥款配套政策，減輕下級政府支出壓力。

3、理順水利管理體制機制

(1)統(tǒng)籌水利設(shè)施建設(shè)與管理

樹立“建管并重、建養(yǎng)同舉”理念，按照“誰建設(shè)、誰管護，誰受益、誰負擔”的原則，著力解決“重建設(shè)、輕管養(yǎng)”的問題。積極推進水利工程“建、管、養(yǎng)”一體化，建立責權(quán)利相統(tǒng)一的制度，保證水利設(shè)施順利建設(shè)與良性運行。

(2)深化水行政審批制度改革

簡政放權(quán)，簡化審批程序。凡事權(quán)明確歸屬地方的，盡可能下放地方。改進水行政審批和監(jiān)管方式，確需保留的水行政審批事項，要明確管理層級。對取消和下放的審批事項，要加強行業(yè)指導和事中事后監(jiān)管問責，落實考核評估措施。

(3)加快水利企事業(yè)單位改革步伐

依據(jù)中央和省域關(guān)于國有企事業(yè)單位深化改革的要求，理順政企、政事關(guān)系，加快水利企事業(yè)單位分類改革進程。對水利企事業(yè)單位的類別和性質(zhì)進行劃分，探索水利事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，加快建立現(xiàn)代水利企業(yè)制度。

(4)推行水利省管縣改革

建立與財政省管縣相適應的水利省管縣體制，先行試點，逐步推行。理清并規(guī)范市縣兩級政府的水利事權(quán)與財權(quán)，科學合理地劃分市縣兩級的事權(quán)，以事權(quán)確定財權(quán)，確保收支平衡。將市與縣的關(guān)系從原來的領(lǐng)導與服從的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥墝Φ汝P(guān)系，各自均由省直管。

4、整合涉水部門水利事權(quán)與支出責任

由財政廳牽頭，以項目為基礎(chǔ)，對水利資金進行整合，避免多部門重復安排，進而減少在水利事權(quán)行使、項目管理等方面的重復乃至互相沖突的現(xiàn)象。加強各部門的協(xié)調(diào)與配合，建立健全部際協(xié)商機制、聯(lián)席會議機制、信息共享機制、水利資金聯(lián)合監(jiān)督檢查機制等，各涉水部門定期通報水污染防治、水資源保護等有關(guān)情況，協(xié)商解決有關(guān)重大問題。對于各涉水部門自身也應牢固樹立服務意識和大局意識，在工作中充分尊重彼此的意見和建議，加強溝通，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一招投標程序、統(tǒng)一驗收“四個統(tǒng)一”的項目管理模式，形成分工明確、責任清晰、相互配合的工作格局。

5、界定政府、社會與個人的水利責任邊界

改變政府作為唯一權(quán)力主體的身份定位，明確政府在水利治理中的主要職責，充分發(fā)揮村民參與農(nóng)村小型水利建設(shè)的主體作用。依照村民“自愿互助、共同協(xié)商、民主決策”的要求，嚴格執(zhí)行“村民自治，一事一議”的原則，對“一事一議”的范圍、形式、程序、用工管理和約束機制等進行規(guī)范，使其更加完善并更具操作性，引導村民開展農(nóng)村小型水利建設(shè)。并積極探索對村民通過一事一議籌資籌勞開展小水利建設(shè)進行“財政獎補”的試點，以村民自愿為基礎(chǔ)，以政府獎補資金為引導，大力推行“以獎代補”，以“多干多補、少干少補、先干后補、不干不補”的方式，引導和鼓勵村民出資出勞，調(diào)動村民參與農(nóng)村小水利建設(shè)的主動性。以充分發(fā)揮基層民主作用為動力，逐步建立村民自愿參與、村社自行組織、政府協(xié)調(diào)服務、多方共同投入的組織形式，形成政府、社會、個人共同治理水利的新格局。

6、創(chuàng)新水利服務供給機制

改革創(chuàng)新水利公共服務供給機制和投入方式，引導和鼓勵社會資本積極參與水利治理?？稍谒こ痰墓茏o環(huán)節(jié)和經(jīng)營性水利工程項目(如水力發(fā)電、水生態(tài)治理、水利風景區(qū))的建設(shè)融資領(lǐng)域引入政府購買公共服務及PPP模式，吸引社會資本投資，彌補財政支出的不足。政府應樹立起雙方平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責對等原則合理分配水利工程項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)置政府和社會資本雙方職責，明確項目的績效要求、收益回報機制、購買方式、退出機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。發(fā)揮政府引導作用，結(jié)合水利工程項目的公共性程度、收益情況等，對其投資在政府和社會、個人間進行合理分攤和籌措，公益性部分由政府負責前期基礎(chǔ)投資和建設(shè)，從而更好吸引和帶動社會資本。

【參考文獻】

[1]李齊云，劉小勇. 我國事權(quán)與財力匹配的財政體制選擇[J]. 山東社會科學，2009，(3)：74-77.

[2]劉新鳳. 合理劃分我國政府間事權(quán)與支出責任問題研究[J]. 云南財經(jīng)大學學報(社會科學版)，2011，(1)：58-60.

[3]李齊云，馬萬里. 中國式財政分權(quán)體制下政府間財力與事權(quán)匹配研究[J].理論學刊，2012，(11)：38-43.

[4]湯火箭，譚博文. 財政制度改革對中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響——以財權(quán)和事權(quán)為視角[J]. 宏觀經(jīng)濟研究，2012，(9)：11-18.

[5]樓繼偉.中國政府間財政關(guān)系再思考[M]. 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013. 35-37.

[6]柯華慶.財政分級制原則的體系建構(gòu)[C].第九屆(2014)中國管理學年會——公共管理分會場論文集[A]. 中國管理現(xiàn)代化研究會，2014.85-91.

[7]李漢文.政府間支出責任劃分制度研究[J]. 貴州財經(jīng)大學學報，2015，(4)：62-72.

[8]何逢陽. 中國式財政分權(quán)體制下地方政府財力事權(quán)關(guān)系類型研究[J]. 學術(shù)界，2010，(5)：17-26.

[9]財政部科學研究所課題組.政府間基本公共服務事權(quán)配置的國際比較研究[J].經(jīng)濟研究參考，2010，(16)：8-41.

[10]劉尚希(等). 明晰支出責任：完善財政體制的一個切入點[J]. 經(jīng)濟研究參考，2012，(40)：3-11.

[11]馬萬里. 多中心治理下的政府間事權(quán)劃分新論——兼論財力與事權(quán)相匹配的第二條(事權(quán))路徑[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2013：(6)：203-213.

[12]文政. 基于中央與地方政府間關(guān)系的財政支出事權(quán)劃分模式研究[D].重慶：重慶大學碩士學位論文，2008. 66-71.

[13]李俊生，喬寶云，劉樂崢. 明晰政府間事權(quán)劃分，構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系[J]. 中央財經(jīng)大學學報，2014，(3)：3-10.

[14]姚金武，周震虹. 促進地方財政事權(quán)和支出責任相適應[J]. 宏觀經(jīng)濟管理，2014，(10)：45-47.

[15]薛菁. 芻議建立事權(quán)與支出責任相適應的財政體制[J]. 西安財經(jīng)學院學報，2014，(6)：5-9.

[16]中國國際經(jīng)濟交流中心財稅改革課題組. 深化財稅體制改革的基本思路與政策建議[J]. 財政研究，2014，(7)：2-10.

[17]徐波，李偉. 水利投資對經(jīng)濟增長的促進作用分析[J].水利發(fā)展研究，2012，(3)：11-15.

[18]宋美喆,劉寒波.我國水利事權(quán)與支出責任劃分中存在的問題及原因探析[J].水利經(jīng)濟,2016，(6)

[19]杜微.跨界水污染的府際協(xié)同治理機制研究綜述[J].湖南財政經(jīng)濟學院學報，2015，(5)：138-146.

(編輯：余華；校對：蔡玲)

Research on System Construction of Responsibilities of Powers and Expenditure Adapting to Division Reform of Water Resources

LIU Han-bo1CHEN Han2SONG Mei-zhe1ZHOU Liang1Xiao Yan-fei1

(1.HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205;2.SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092)

Abstract:Rational division of Water Resources’ powers and expenditure responsibilities has great practical significance for speeding up the process of fiscal and taxation reform, strengthening the foundation of the counties' economy, improving water supply side reform. Through surveying water facilities in Hunan and Hubei and using means of contribution rate and pull rate index, this paper finds that the province the institutional arrangements of powers and expenditure responsibilities need to further improve and optimize, and there are a number of outstanding issues, such as poor sharing mechanism among government, society and personal, lack of uniform standards between different level governments, lack of inter-departmental coordination mechanism for consultation, overlapping functions and so on. We should clarify provincial and counties' water resource powers, establish rational financial guarantee mechanism, integrate wading water conservancy departments' powers and expenditure responsibilities, define the responsibility border among government, society and personal, and reform water services supply mechanism.

Key words:water resource; powers and expenditure responsibilities; division reform

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.03.013

·收稿日期：2016-02-18

基金項目：湖南省財政廳、水利廳2015年度委托項目“湖南省水利事權(quán)與支出責任劃分改革研究”(項目編號：湘財農(nóng)/課題合[2015]001號)；課題組組長劉寒波教授，課題組成員有陳瀚、宋美喆、周亮、肖燕飛

作者簡介：劉寒波(1965-)，男，湖南岳陽人，經(jīng)濟學博士，博士研究生導師，湖南財政經(jīng)濟學院教授，研究方向：公共財政管理、非稅收入管理、空間財政

【中圖分類號】D630.1；DF431；DF466

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)03-0106-08