蔡亮

【摘要】自從雷曼兄弟破產以來，美國金融危機席卷全球，給全球銀行業(yè)造成了巨大的損失，這使商業(yè)銀行監(jiān)管模式的有效性成為學術的爭論點。文章在研究國外銀行監(jiān)管模式基礎上，探究和分析了我國的商業(yè)銀行監(jiān)管模式，并依此給出完善我國商業(yè)銀行監(jiān)管體制的措施。

【關鍵詞】商業(yè)銀行；監(jiān)管模式；監(jiān)管制度；銀監(jiān)會

銀行業(yè)的安全和穩(wěn)健一直以來就是一國經濟穩(wěn)定發(fā)展的基本條件。信用是銀行生存的根本，有效的監(jiān)管模式就是保證這種信用，維持存款人、貸款人和整個市場的信心，一旦失去這種信心，銀行業(yè)務和其經濟價值將不復存在。2007年，由美國開始的金融危機席卷全球，導致這場危機的真正原因就是對信用監(jiān)管不力，導致風險失控。

金融危機的爆發(fā)暴露出現行全球監(jiān)管體系存在嚴重缺陷。西方發(fā)達國家的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管模式被證明是存在缺陷的，金融危機的發(fā)生和處置給我們提供了一個很好的學習和總結機會，我國在此次危機中風險可控、損失較小，但這并不是說我國銀行監(jiān)管模式沒有弊病。

一、國外主要國家的銀行監(jiān)管模式

就商業(yè)銀行而言，其監(jiān)管模式在全球領域內來看一般包括以下模式：一元多頭監(jiān)管模式、二元多頭監(jiān)管模式、單一全能監(jiān)管模式以及分離型監(jiān)管模式。

提及一元多頭監(jiān)管模式，其典型的監(jiān)管代表無疑是德國銀行，即整個國家范圍內的商業(yè)銀行監(jiān)管權僅僅在中央一級集中，而就地方而言，其并無獨立的監(jiān)管權利（也就是說一元），然而中央一級擁有監(jiān)管權的機構與中央一級行使監(jiān)管權的機構并非同一個機構，對商業(yè)銀行進行監(jiān)管需要兩個或超過兩個的機構一起實施才能行（也就是說多頭監(jiān)管），其實我們不能把每個監(jiān)管機構監(jiān)管權都一視同仁，我們應該選擇一個最主要的監(jiān)管機構，它可以牽頭商業(yè)銀行并對已經上市的商業(yè)銀行的重要的監(jiān)管職責進行承擔，所以，實際上主監(jiān)管機構監(jiān)管模式是對該模式的準確描述。就一元多頭監(jiān)管模式而言，其特征無疑體現在有機地把監(jiān)管權力的集中和分散恰當地聯(lián)合起來。

提及二元多頭監(jiān)管模式，其典型的監(jiān)管代表無疑是美國銀行，其所指的“二元”，顧名思義，指美國銀行被分為國民銀行和州立銀行。根據聯(lián)邦法律登記注冊成立的是國民銀行，而根據每個州的法律登記成立的則是州立銀行。自然而然，聯(lián)邦監(jiān)管機構對國民銀行進行監(jiān)管，而州監(jiān)管機構對州立銀行進行監(jiān)管。而“多頭”，顧名思義，指商業(yè)銀行受制于許多監(jiān)管機構的監(jiān)管，例如美國聯(lián)邦儲備委員會（FRB）、證券交易委員會（SEC）、財政部所屬的貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄機構監(jiān)管辦公室（OTS）、聯(lián)邦存款保險機構（FDIC）、國家信用合作管理局、司法部、期貨交易委員會、聯(lián)邦交易委員會（FTC）以及聯(lián)邦調查局等其他機構，這些監(jiān)管機構均有法律所賦予各自權責，有權監(jiān)管商業(yè)銀行。

提及單一全能監(jiān)管模式，其代表無疑是英國銀行監(jiān)管，對已上市銀行而言，對其上市公司性質和商業(yè)銀行性質不加以區(qū)別分離，兩者都由監(jiān)管機構進行監(jiān)管的一種模式。前提條件是進行監(jiān)管的監(jiān)管機構是可以統(tǒng)一權威的，無外部分工矛盾毫無疑問會是全能統(tǒng)一監(jiān)管模式的最大特征。究其原因，全能監(jiān)管機構是能夠獨一無二擔負起重要的金融監(jiān)管職責的一種機構，所以全能監(jiān)管機構可以很好地解決跨越資本市場、貨幣市場的一些復雜問題，它具有很強的統(tǒng)籌協(xié)調能力和很高的工作效率，而且與之相關的一些專業(yè)法律也對其權威進行了認可。與此同時，規(guī)模經濟處于管機構的內部，從規(guī)模經濟尤其是技術條件這個視角出發(fā)，較少的機構數量會對應較少的成本。而在處于監(jiān)管機構監(jiān)管之下的各種不同的監(jiān)管范圍內經濟規(guī)模以及績效均會得以擴大或增加。如今，金融一體化出現在全球經濟的發(fā)展浪潮當中，憑借其簡單、快捷、效果顯著、強大有力的眾多優(yōu)點，全能統(tǒng)一模式受到一些國家的歡迎，而許多以往有分業(yè)監(jiān)管體制存在的國家在最近幾年內開始實行全能統(tǒng)一監(jiān)管模式。然而，對于單一全能監(jiān)管機構而言，其權力很大，但是太集中了，所以權力的競爭及監(jiān)督是其欠缺的兩個方面。而且極端的官僚主義或許會在執(zhí)行監(jiān)管的過程中產生，這并非危言聳聽，而它不能很靈活及時地處理已經發(fā)生的矛盾，這很明顯會使監(jiān)管效率變低。

就分離型監(jiān)管模式而言，顧名思義，即區(qū)分出已上市銀行商業(yè)銀行的性質與已上市公司性質，依據自身的監(jiān)管目標以及監(jiān)管權限選擇兩個完全不相同的監(jiān)管機構對已上市銀行商業(yè)銀行和已上市公司分別實施監(jiān)管。澳大利亞是實行該模式的一個具有明顯代表性的國家。針對分離監(jiān)管型模式，有三個特征：其一，相比多頭分別監(jiān)管，分離型監(jiān)管使每個監(jiān)管機構的協(xié)調成本以及難度變低，與此同時它通過使審慎監(jiān)管與操守監(jiān)管進行合理有序的分工，使監(jiān)管疏漏與反復多余監(jiān)管得到了頗有成效的豁免；其二，相比集中統(tǒng)一監(jiān)管，合理有序的制衡以及分工在相當程度上被分離型監(jiān)管維持了下來，分離型監(jiān)管幫助在各個監(jiān)管機構之間形成較好的競爭關系；其三，由于審慎監(jiān)管與操守監(jiān)管在專業(yè)上存在實質性的區(qū)別，把兩者結合起來作為主要依據實行機構分工，可以幫助監(jiān)管的專門化得以實現，與此同時也能使一些矛盾現象不再發(fā)生，而這些矛盾現象實際上是一些利益沖突，由其身兼二職的身份所產生。

二、我國商業(yè)銀行監(jiān)管模式

（一）我國商業(yè)銀行監(jiān)管模式的歷史

到現在為止，我國商業(yè)銀行監(jiān)管模式經歷了從最初的中央銀行“大一統(tǒng)”監(jiān)管模式到分頭監(jiān)管模式的演變過程。這一過程可以由三個階段組成：

第一階段：中國人民銀行從1978～1992年這一期間實行統(tǒng)一的監(jiān)管。中央銀行職能專門由中國人民銀行行使，該職能的工作重心一般而言是貨幣政策，貨幣政策的重要中介目標無疑是對貨幣供應量進行調控，為了管理金融，憑借行政方法來實現貨幣政策目標。

第二階段：1992～2003年分業(yè)監(jiān)管模式。這個時期，國務院將證券監(jiān)管和保險監(jiān)管從中國人民銀行分離出去，進一步改善中國人民銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管，自此我國金融分業(yè)監(jiān)管的格局初步形成。

第三階段：2003年至今分業(yè)管理體制改革。將貨幣職能從中國人民銀行分離出去，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，這標志著中國人民銀行宏觀調控和銀行監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)管模式正式結束，表明我國金融業(yè)正式形成由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同監(jiān)管的格局。

（二）中國商業(yè)銀行監(jiān)管的現行模式

基于對傳統(tǒng)金融行業(yè)的劃分對分業(yè)監(jiān)管的模式進行實施，對銀行業(yè)進行監(jiān)督管理是銀監(jiān)會的職責所在，與此同時使中國人民銀行一定的銀行監(jiān)管權力得以保留，以上應該是對中國現行銀行業(yè)監(jiān)管一般構架的準確描述。作為中央銀行，中國人民銀行承擔著最后貸款人這一角色，它在必要條件下會提供流動性支持給銀行體系，以確保全國金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，與此同時，由于成立了銀監(jiān)會，中央銀行身兼銀行監(jiān)管和貨幣政策這兩種職能的情形得到了改變，中央銀行工作的獨立性也在這種情況下得到了很大加強。就中央銀行的宏觀調控職能而言，要對其進行專門調整才能區(qū)分開以上提及的監(jiān)管工作。這對中央銀行是有幫助的，宏觀調控和貨幣政策職能將會是中央銀行工作的全部重心所在。

（三）分析中國銀行監(jiān)管模式

就中國這種現行的分別監(jiān)管體制而言，它是以自身的職能為基礎由三個不同機構對商業(yè)銀行的某個方面分別進行單一的監(jiān)管，它實質上是一種“各行其是”的監(jiān)管體制，基于商業(yè)銀行的特征和分工協(xié)調，其所做出的綜合監(jiān)管是少之又少，并呈短缺狀態(tài)，所以在實際操作過程中會出現相當多的問題矛盾：其一，發(fā)現問題失敗，一個較為完善的調和信息共享機制在分業(yè)經營、分業(yè)管理的監(jiān)管模式下沒有得以建立，而該機制恰好存在于央行和銀監(jiān)會對商業(yè)銀行的監(jiān)管之間，所以不能很好地發(fā)現問題，不能起到監(jiān)管的目的；其二，監(jiān)管標準不一而難以應對風險，各監(jiān)督委員會對某一監(jiān)管事項規(guī)定的標準不同，常常產生法律沖突。由于缺乏統(tǒng)一的標準和外部協(xié)調，很難處理一些跨行業(yè)經營、業(yè)務復雜的金融控股集團，我們的監(jiān)管體制只能在一定范圍內進行約束來控制風險；其三，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，由于監(jiān)管標準不統(tǒng)一和不協(xié)調，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空是可能的，由于不明確的監(jiān)管權責或者相互推諉的原因無人監(jiān)管情況發(fā)生；其四，加大監(jiān)管成本，監(jiān)管成本加大會由監(jiān)管的重疊等原因引起。

現行商業(yè)銀行監(jiān)管模式不能有效地進行監(jiān)管，造成了一定的不良后果，對其監(jiān)管績效進行分析，一般而言有三種情況，如下所示：其一，金融體系所具有的不健康資產一直占據較高的比例，而且并沒有下降的趨勢，相比國際內排名較靠前的銀行，不健康資產率仍舊呈現較高的水平；其二，銀行業(yè)的資本充足率顯著呈現出較為低下的狀態(tài)，其相比最低資本充足率標準，仍舊有很大的差距，而最低資本充足率標準實際上是由巴塞爾協(xié)議所規(guī)定產生；其三，就銀行機構以及從業(yè)人員而言，其違規(guī)現象也呈現出越來越多的普遍趨勢；其四，就幾個特殊地區(qū)而言，銀行突發(fā)案件、詐騙銀行案件和其他一些犯罪案件頻發(fā)，呈現出增多的趨勢，由于缺乏流動性，幾個特殊銀行機構產生擠兌現象繼而產生支付危機。

三、健全中國商業(yè)銀行監(jiān)管模式的相關措施

商業(yè)銀行在中國完整的金融體系中無疑是處于主導地位的，完善我國商業(yè)銀行監(jiān)管體制至關重要，需要依據我國現況以及現今實行的監(jiān)管模式，從下面四個方面入手來健全中國商業(yè)銀行監(jiān)管模式：

（一）監(jiān)管制度

其一，理順銀行監(jiān)管體制，明確監(jiān)管職責；其二，建立健全的銀行監(jiān)管法規(guī)體系，使中央銀行等監(jiān)管機構的監(jiān)管做到有法可依、違法可究，使金融機構的職能更加規(guī)范化、程序化和標準化；其三，建立健全有效的內部機制，制定風險預警制度；其四，建立完善的存款保險制度，保護存款人的利益，并對銀行進行有效的監(jiān)管。

（二）監(jiān)管方式

其一，使具有非現場監(jiān)督功能的風險監(jiān)控指標體系得以形成，基于現有的監(jiān)督指標，更多地加以補充和發(fā)展，使風險監(jiān)控指標體系形成，而所形成的體系包括的范圍很廣，內容也很全面；其二，使非現場監(jiān)控數據庫建立，改變當前非現場監(jiān)督數據分散格局的狀況，建立中心數據庫，實現信息共享；其三，實行非現場監(jiān)督評級和披露制度，通過對銀行報表的分析，進行合規(guī)性和風險性評級，與此同時向社會揭示所思考到的評級要求，利用公眾輿論以及市場力量使社會對銀行的監(jiān)督作用得到強化；其四，對非現場監(jiān)督的法制性進行強化，報表信息的實際情況、全部信息、精確描述以及及時處理從法律的角度進行保證，一些銀行和相關負責人有可能會假冒、偽造、遲報、漏報，這個時候有必要對其做出恰當的法律和行政處罰。

（三）監(jiān)管機構

主要來說，使監(jiān)管機構之間的協(xié)調性得到強化，提高機構辦事效率；完善銀監(jiān)會與人民銀行的協(xié)調合作機制，各機構雖然具體目標不一樣，但在執(zhí)行監(jiān)管任務時要求每個機構能相互協(xié)作，所以形成中央銀行和銀行監(jiān)管部門的信息共享機制和協(xié)調合作機制勢在必行；加強與國際的協(xié)調和合作，西方銀行發(fā)展有幾百年歷史，它們有著比較完善的風險防范體制，值得我們學習和借鑒，這也使我國金融風險防范與國際接軌，增強我國對國際風險沖擊的抵御能力。

（四）監(jiān)管人員

這是很重要的一點，我們處于知識經濟時代，金融創(chuàng)新日新月異，這對作為監(jiān)管人員的我們提出了新的標準，比如對新近更新的金融知識、監(jiān)管手段、經濟金融信息以及國際政治的新變化需要進行掌握，并且臨機決斷以及快速處理問題的能力也是亟待掌握的內容。我們應該建立起有效的銀行監(jiān)管人員培訓機制和后續(xù)教育，并引進先進人才，建立監(jiān)管人員激勵競爭機制和科學合理的用人機制。

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