馬曉雪+石樹(shù)凱+張成瑤+郭怡

【摘 要】 為進(jìn)一步提升我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力，闡述海上搜救公共服務(wù)以及海上搜救公共服務(wù)能力的涵義，分析我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀，指出當(dāng)前我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力在救助體系、立法、救助裝備、教育培訓(xùn)等方面存在的問(wèn)題。結(jié)合英美等發(fā)達(dá)國(guó)家海上搜救的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出提升我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力的對(duì)策：著力健全海上搜救組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系；積極推進(jìn)國(guó)家層面的海上搜救立法進(jìn)程；繼續(xù)增加和優(yōu)化海上救助裝備的數(shù)量和性能；盡快建立專(zhuān)門(mén)的海上搜救教育培訓(xùn)體系；積極鼓勵(lì)海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 海上搜救；公共服務(wù)；公共服務(wù)能力；海上安全

海上搜救公共服務(wù)能力的高低，受海上搜救體系、搜救力量、救助裝備和搜救通信等諸多因素的影響。在近年多次海上搜救行動(dòng)中，我國(guó)專(zhuān)業(yè)海上搜救力量與社會(huì)志愿搜救力量密切配合，極大地保障了我國(guó)海上人命和財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)共開(kāi)展搜救行動(dòng)次，協(xié)調(diào)飛機(jī)297架次，協(xié)調(diào)各類(lèi)船艇艘次，成功救助船舶艘，成功救助遇險(xiǎn)人員名，人命救助成功率達(dá)96.6%。[1] 但是，目前我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在較大差距。因此，立足我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家海上搜救的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找出現(xiàn)存的問(wèn)題和差距并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 核心概念界定

1.1 海上搜救公共服務(wù)的涵義

海上搜救公共服務(wù)是在出現(xiàn)威脅海上人命和財(cái)產(chǎn)安全的險(xiǎn)情時(shí)，由國(guó)家海上搜救機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)一切可能的搜救力量（公共力量或私人力量），為遇險(xiǎn)船舶和遇險(xiǎn)人員提供義務(wù)救助，以減少海上人命和財(cái)產(chǎn)損失，最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益的一種行為。

1.2 海上搜救公共服務(wù)能力的涵義

目前，學(xué)者們尚未對(duì)海上搜救公共服務(wù)能力的涵義作出明確規(guī)定，僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)海上搜救公共服務(wù)能力的影響因素進(jìn)行分析。海上搜救公共服務(wù)能力通常受組織管理、裝備數(shù)量、裝備性能和通信設(shè)施等方面因素的影響。海上搜救公共服務(wù)能力體現(xiàn)在海上搜救行動(dòng)的各個(gè)階段，如海上搜救機(jī)構(gòu)能否及時(shí)接收預(yù)警信息、制訂救助計(jì)劃、派遣救助力量到達(dá)遇險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)、有效地開(kāi)展救助等。此外，海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展是否充分、能否有效參與救助，也是影響海上搜救公共服務(wù)能力的重要因素。本文認(rèn)為，海上搜救公共服務(wù)能力是國(guó)家海上搜救機(jī)構(gòu)為遇險(xiǎn)船舶和遇險(xiǎn)人員提供有效救助而應(yīng)具備的本領(lǐng)和能力。

2 我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力現(xiàn)狀

2.1 建立了國(guó)家海上搜救應(yīng)急組織指揮體系

在國(guó)家海上搜救應(yīng)急組織指揮體系中，國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議為應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；中國(guó)海上搜救中心為運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，在交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)海上搜救的運(yùn)行管理；各級(jí)海上搜救中心為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，分為國(guó)家、省和市三級(jí)，上級(jí)可對(duì)下級(jí)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；搜救力量包括專(zhuān)業(yè)搜救力量和非專(zhuān)業(yè)搜救力量，前者主要指我國(guó)各救助局和各救助飛行隊(duì)，后者主要指其他相關(guān)政府部門(mén)、軍隊(duì)武警、過(guò)往船舶和海上救助志愿隊(duì)伍等。

2.2 海上遇險(xiǎn)通信系統(tǒng)不斷完善

目前，我國(guó)基本建成海上遇險(xiǎn)信息接收和傳遞的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為海上搜救行動(dòng)的開(kāi)展提供了便利的通信條件。交通運(yùn)輸部建立了海事衛(wèi)星系統(tǒng)、搜救衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)字選擇性呼叫系統(tǒng)和海上安全信息播發(fā)系統(tǒng)等，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)沿海區(qū)域的有效覆蓋。同時(shí)，在全國(guó)沿海主要港口和長(zhǎng)江沿線構(gòu)建了船舶交通管理系統(tǒng)、中國(guó)船舶報(bào)告系統(tǒng)和海事電視監(jiān)控系統(tǒng)，在瓊州海峽、珠江口、長(zhǎng)江口、渤海等海域及沿海重要港口建立了船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)，可以有效監(jiān)控重點(diǎn)水域和重點(diǎn)船舶。此外，各沿海主要城市已經(jīng)開(kāi)通了“12395”公眾海上險(xiǎn)情報(bào)警電話。

2.3 專(zhuān)業(yè)海上搜救力量明顯增強(qiáng)

目前，我國(guó)共有專(zhuān)業(yè)救助船舶74艘，其中：北海救助局16艘，東海救助局25艘，南海救助局33艘。救助船舶的平均航速為20 kn，最大航速可達(dá)32 kn；平均船齡約為11 a。在接到搜救任務(wù)指令后，大型救助船在30 min內(nèi)出動(dòng)，快速救生船和高速救助艇在20 min內(nèi)出動(dòng)，華英系列救助艇在15 min內(nèi)出動(dòng)。以救助船舶類(lèi)型為劃分標(biāo)準(zhǔn)，各救助局救助船舶配備情況見(jiàn)表1。

隨著我國(guó)?？樟Ⅲw救助體系的初步建立，救助飛機(jī)日益成為海上搜救的中堅(jiān)力量。我國(guó)現(xiàn)有救助飛機(jī)20架，其中：救助直升機(jī)17架，固定翼飛機(jī)3架。現(xiàn)有救助飛機(jī)分布在我國(guó) km的海岸線上，在晝間氣象條件允許的情況下，負(fù)責(zé)以起降機(jī)場(chǎng)為基點(diǎn)、110 范圍內(nèi)的救助值班任務(wù)。待接到搜救任務(wù)指令后，處于值班待命狀態(tài)的救助飛機(jī)45 min內(nèi)起飛，備用機(jī)組60 min內(nèi)做好出動(dòng)準(zhǔn)備，聽(tīng)令起飛。

2.4 海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍逐步壯大

海上救助并非救助局的“專(zhuān)利”，海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍可以憑借自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)專(zhuān)業(yè)救助力量進(jìn)行有效補(bǔ)充。近年來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持“社會(huì)參與，專(zhuān)群結(jié)合”的工作原則，積極推進(jìn)海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)。2008年9月，浙江溫州蒼南縣成立了全國(guó)第一支海上搜救志愿者隊(duì)伍，登記注冊(cè)志愿者150名，志愿船舶30艘；2011年5月，我國(guó)首支內(nèi)河搜救志愿者隊(duì)伍在湖北荊州市成立，總隊(duì)下設(shè)3個(gè)支隊(duì)，4個(gè)救助站，首批志愿者共48人；2012年，遼寧、天津、山東及福建等省市陸續(xù)建立省市級(jí)海（水）上搜救志愿者隊(duì)伍，蘭州、日照、鎮(zhèn)江及溫州等地建立了民間志愿者救助站；2014年，全國(guó)各地新建海上救助志愿服務(wù)隊(duì)伍15支，新增救助志愿者400多名，志愿船艇8艘，參與救助任務(wù)的志愿者達(dá)到493人次，船艇4艘次，在多次海上救助行動(dòng)中發(fā)揮了較好的作用。[2]

2.5 海上搜救效果不斷改善

一直以來(lái)，我國(guó)專(zhuān)業(yè)海上救助力量嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)態(tài)待命救助值班制度，認(rèn)真履行救助職責(zé)，海上搜救成效顯著。2010―2014年，我國(guó)共開(kāi)展海上搜救行動(dòng)次，出動(dòng)救助船艇艘次，出動(dòng)救助飛機(jī)架次，獲救船舶艘，獲救人員人，直接獲救財(cái)產(chǎn)價(jià)值480.6億元。這期間，我國(guó)海上人命救助成功率穩(wěn)中有升，歷年人命救助成功率均保持在96%以上。

3 我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力存在的問(wèn)題

3.1 海上搜救體系的協(xié)調(diào)性有待提升

我國(guó)海上搜救指揮體系復(fù)雜而不統(tǒng)一。專(zhuān)業(yè)救助力量、海事執(zhí)法力量、軍隊(duì)和武警及其他社會(huì)力量等多元主體共同參與海上救助，雖然可以有效補(bǔ)充專(zhuān)業(yè)海上救助力量，但在搜救相關(guān)制度不健全的情況下增加了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度，制約了搜救效率的提高。在美國(guó)和日本，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和日本海上保安廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮和領(lǐng)導(dǎo)各類(lèi)搜救力量，不僅能保障搜救行動(dòng)的有序性和一致性，還可以實(shí)現(xiàn)信息共享共用，極大地提升了行動(dòng)效率。

3.2 海上搜救方面的立法有待完善

目前，我國(guó)海上搜救方面的立法仍不盡完善，主要體現(xiàn)在：（1）完善的海上搜救法律框架尚未形成，《中華人民共和國(guó)海上人命搜尋與救助條例》仍處于提交審批狀態(tài)，有關(guān)搜救條款散見(jiàn)于我國(guó)《海商法》《海上交通安全法》等法律中；（2）現(xiàn)有的海上搜救相關(guān)制度大多以地方性法規(guī)為主，立法層次低，權(quán)威性差，法律效力有限；（3）部分海上搜救相關(guān)的法律法規(guī)滯后，在2000年之前出臺(tái)的20多部海上搜救法律規(guī)范中，除《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》經(jīng)多次修訂外，其余的均從未更新，與海上搜救實(shí)際脫節(jié)。

3.3 海上救助裝備的數(shù)量有待增加、性能有待改善

（1）救助飛機(jī)數(shù)量不足。我國(guó)海岸線長(zhǎng)達(dá) km，共分布著20架救助飛機(jī)，飛機(jī)平均配置距離約為900 km，而?？站戎淖罴褷顟B(tài)是在海岸線每隔200 km左右配置一架救援直升機(jī)。（2）救助直升機(jī)飛行半徑僅能達(dá)到110 n mile，有效搜救范圍較小，并且只能承擔(dān)在白天、簡(jiǎn)單氣象條件下的救助任務(wù)，無(wú)法在夜間或者比較惡劣的氣象條件下開(kāi)展救助。（3）救助船舶呈現(xiàn)老齡化。73艘救助船中，船齡在20 a以上的有14艘，約占20%。

3.4 海上搜救應(yīng)急反應(yīng)速度有待提高

目前，我國(guó)海上救助力量仍以救助船舶為主。按照平均航速約20 kn、平均應(yīng)急準(zhǔn)備時(shí)間30 min推算，救助船舶從接收搜救指令到抵達(dá)離岸50 的遇險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)所用的總時(shí)間為180 min（我國(guó)全部水上交通險(xiǎn)情中沿海占63.3%，而沿海險(xiǎn)情中94%均發(fā)生在離岸50 以?xún)?nèi)的海域），即包括30 min的應(yīng)急準(zhǔn)備時(shí)間和150 min的應(yīng)急到達(dá)時(shí)間，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了遇險(xiǎn)人員120 min的平均生存臨界時(shí)間。[3]

3.5 專(zhuān)門(mén)的海上搜救教育培訓(xùn)體系有待建立

目前我國(guó)救助船員和飛行員分別按照商船普通船員和民用航空飛行員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)、考試和發(fā)證，缺乏針對(duì)救助船員和救助飛行員的特殊培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致我國(guó)專(zhuān)業(yè)救助人員缺乏在緊急情況下開(kāi)展救助必備的良好身體素質(zhì)、心理素質(zhì)和救助技能，無(wú)法在復(fù)雜和危險(xiǎn)的條件下進(jìn)行人命救助。

3.6 海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍有待進(jìn)一步發(fā)展

（1）我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)海上救助志愿服務(wù)方面的立法，志愿者權(quán)利保護(hù)制度尚不完善，志愿者所處的法律地位、自身權(quán)利和義務(wù)尚不明晰，極大地抑制了社會(huì)力量參與海上救助的積極性和主動(dòng)性；

（2）海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍的資金主要來(lái)自社會(huì)捐款，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源；

（3）海上救助志愿者整體素質(zhì)有待提升，缺乏專(zhuān)業(yè)的救助知識(shí)和技能培訓(xùn)。

4 我國(guó)海上搜救公共服務(wù)能力提升對(duì)策

4.1 著力健全海上搜救組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系

海上搜救力量日益呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，在增強(qiáng)海上搜救整體力量的同時(shí)，也難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有序開(kāi)展搜救行動(dòng)，給搜救工作帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。因此，可以在國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議的制度框架內(nèi)，結(jié)合我國(guó)海上搜救實(shí)際情況，構(gòu)建相應(yīng)的合作制度，推動(dòng)統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)海上搜救機(jī)構(gòu)之間、不同區(qū)域海上搜救機(jī)構(gòu)之間、海上搜救機(jī)構(gòu)與社會(huì)志愿服務(wù)隊(duì)伍之間的協(xié)作。專(zhuān)業(yè)海上救助力量與社會(huì)志愿救助力量可以簽訂相應(yīng)的合作協(xié)議，以此來(lái)明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)而發(fā)揮“專(zhuān)群結(jié)合”的最大效力。[4]

4.2 積極推進(jìn)國(guó)家層面的海上搜救立法進(jìn)程

針對(duì)目前海上搜救立法不夠完善的現(xiàn)狀，應(yīng)加快出臺(tái)國(guó)家層面上的海上搜救立法，尤其要加快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)海上搜尋救助條例》，從而確保全國(guó)海上搜救工作有法可依，依法進(jìn)行。通過(guò)法律明晰海上搜救相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)全國(guó)海上搜救行動(dòng)，促進(jìn)各搜救機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合救助的順利開(kāi)展。

4.3 繼續(xù)增加和優(yōu)化海上救助裝備的數(shù)量和 性能

加強(qiáng)我國(guó)海上救助裝備建設(shè)，應(yīng)加大救助裝備資金投入，有計(jì)劃地引進(jìn)或建造一批處于世界一流水平的救助裝備，確保國(guó)家財(cái)政投入與我國(guó)海上救助事業(yè)發(fā)展的客觀需要相一致。有計(jì)劃地淘汰老舊船舶，積極改善船齡結(jié)構(gòu)，提升救助船舶整體性能。完善救助裝備的相關(guān)配套設(shè)備，如通信設(shè)備、海上搜尋裝備、救助艇、溢油處置裝備等，努力提升救助裝備的科技含量和整體性能。

4.4 盡快建立專(zhuān)門(mén)的海上搜救教育培訓(xùn)體系

人力資源是救助系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的第一資源，人才的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，直接決定著救助事業(yè)的興衰成敗。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立專(zhuān)門(mén)的海上搜救教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為國(guó)家培養(yǎng)新一代一流救助人才。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有救助人才的教育培訓(xùn)，共同探討典型救助案例，促進(jìn)救助經(jīng)驗(yàn)交流和共享，努力提升救助人員的綜合素質(zhì)和救助技能。此外，積極開(kāi)展海上搜救演習(xí)演練，加強(qiáng)海上搜救區(qū)域間乃至國(guó)際合作，在實(shí)戰(zhàn)演習(xí)中發(fā)現(xiàn)差距和不足。

4.5 積極鼓勵(lì)海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展

發(fā)達(dá)的海上搜救志愿服務(wù)體系是國(guó)家海上搜救體系成熟高效的重要標(biāo)志之一。要推進(jìn)海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍的發(fā)展，首先應(yīng)積極推進(jìn)海上搜救志愿服務(wù)相關(guān)的立法工作，對(duì)其人員招募、資金來(lái)源、裝備配備、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等方面作出明確規(guī)定，依法維護(hù)海上搜救志愿服務(wù)人員的合法權(quán)益，促進(jìn)海上搜救志愿服務(wù)隊(duì)伍管理的規(guī)范化和法制化。同時(shí)，積極開(kāi)展針對(duì)海上搜救志愿者的教育培訓(xùn)，提高其專(zhuān)業(yè)救助知識(shí)和實(shí)際操作技能，促進(jìn)其安全、有效、有序地參與海上搜救。

參考文獻(xiàn)：

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