林靜婕　張繼偉　陳肖娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門　361005)

海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制初探

林靜婕張繼偉陳肖娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門361005)

【摘要】通過分析建設(shè)期間我國海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制存在的問題，提出“七位一體”多重監(jiān)管模式來解決建設(shè)期海洋工程環(huán)境保護監(jiān)管不健全的問題。該模式分別從建設(shè)單位、施工單位、環(huán)保顧問、環(huán)境監(jiān)理單位、監(jiān)測單位、公眾參與和地方政府海洋環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制七個方面相互協(xié)調(diào)配合進行海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護事中監(jiān)督管理，對完善我國現(xiàn)有的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護事前事中事后的全過程監(jiān)管有著積極的意義。

【關(guān)鍵詞】海洋工程；環(huán)境監(jiān)管；環(huán)保顧問；環(huán)境監(jiān)理；地方政府海洋環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制

引言

隨著海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，海洋工程建設(shè)項目在數(shù)量和規(guī)模上都達到前所未有的飛躍。而海洋工程建設(shè)項目由于施工期長、海洋環(huán)境影響大等特點，亟須一套完善的環(huán)境保護監(jiān)管機制對其進行監(jiān)管。目前，比較完善的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護機制主要是事前的海洋環(huán)境影響評價制度和事后的竣工驗收制度。事中的環(huán)境保護監(jiān)管制度的不完善，導(dǎo)致相關(guān)配套環(huán)保措施的缺失或不符合環(huán)評的要求、施工污染物未達標(biāo)排放等問題。這就要求海洋工程在事中建立完善的海洋環(huán)境保護監(jiān)管機制，以減少海洋工程在事中對海洋環(huán)境造成的影響。

發(fā)達國家的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護全過程的監(jiān)管經(jīng)過多年研究，已建立了一個在法律和管理體制上較為完善的監(jiān)管機制。以海洋強國美國為例，在法律上建立了以《海洋基本法》為核心的海洋綜合管理法律體系，實行環(huán)境影響評價制度、國際咨詢工程師聯(lián)合會制度(簡稱FIDIC)等；在管理體系上，建立了以海洋綜合管理委員會為管理核心，海岸警衛(wèi)隊為主要海上執(zhí)法力量。其中，F(xiàn)IDIC的《國際咨詢工程師聯(lián)合會條款》[1]對海洋工程事中進行管理，其工程監(jiān)理包含了環(huán)境監(jiān)理，分為2種類型，一種是協(xié)助政府行使環(huán)境監(jiān)察權(quán)，另一種是由第三方機構(gòu)對工程進行環(huán)境監(jiān)理。反觀國內(nèi)，我國陸地工程建設(shè)項目對環(huán)境保護監(jiān)管從20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，已經(jīng)完成多個試點工作，形成了一套的陸地工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制，而海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制目前還處于起步階段。

本文將從我國海洋工程建設(shè)項目事中存在的問題入手，結(jié)合國內(nèi)外先進的海洋環(huán)境保護管理機制，研究一種適合我國國情的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管的機制。

1海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制存在的問題

長周期的海洋工程施工期對海洋環(huán)境造成極大的影響，雖然有事前的海洋環(huán)境影響評價和事后的竣工驗收進行監(jiān)管，但也只是在建設(shè)項目的頭和尾進行監(jiān)督管理，對事中的海洋環(huán)境保護監(jiān)管存在不足。事中一旦造成了環(huán)境污染，將無法及時進行監(jiān)管，這會對海洋環(huán)境將造成嚴(yán)重破壞，甚至影響到其他項目和海域。當(dāng)竣工驗收時發(fā)現(xiàn)該項目造成嚴(yán)重污染或沒有按要求配套環(huán)保措施時，建設(shè)單位將被海洋主管部門強制要求補建環(huán)評規(guī)定的配套環(huán)保措施或進行污染損害賠償才能竣工驗收，往往要付出巨大的時間和金錢代價，仍無法彌補對海洋環(huán)境造成的破壞。

海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制在事中的不完善，主要體現(xiàn)在多個海上執(zhí)法部門間缺少合作交流并且海洋主管部門在執(zhí)法監(jiān)察力度上的不足、缺少有效的海上監(jiān)測；工程監(jiān)理監(jiān)管不到位、缺少實時有效的海洋環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境保護監(jiān)理制度的模糊等。

我國的海上執(zhí)法力量分散在海洋、漁政、海事、邊防海警及海關(guān)等多個部門，如海洋局和地方海洋局的海監(jiān)隊伍，農(nóng)業(yè)部各海區(qū)的海政管理隊伍，交通部的海事執(zhí)法隊伍等，各執(zhí)法力量都有各自的職責(zé)范圍。海洋局是國家的海洋行政主管部門，但并不是唯一的主體。各相關(guān)的海洋部門和行業(yè)不重視國家總體海洋政策的貫徹，也缺乏溝通協(xié)調(diào)機制，只考慮到本行業(yè)海洋法規(guī)的執(zhí)行，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、多頭執(zhí)法、效率低下，一旦發(fā)生沖突，很難及時協(xié)調(diào)解決。而且海洋主管部門由于缺少充足的經(jīng)費和人員編制，僅依靠下屬的海洋監(jiān)察隊伍定期或者不定期的現(xiàn)場抽查，而抽查主要針對違法用海進行監(jiān)管，對于其他的違法行為，由于缺乏專業(yè)的設(shè)備，只能采用目測的手段。所以，這種監(jiān)管模式已不適應(yīng)當(dāng)前周期長、工程量大、隱蔽性強且數(shù)量眾多的海洋工程建設(shè)項目的環(huán)境保護監(jiān)管。

海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管目前主要是依靠施工單位聘請的工程監(jiān)理設(shè)置的環(huán)境監(jiān)理部門對海洋環(huán)境保護進行監(jiān)管，但往往受制于工程進度、成本控制等壓力，且不具備監(jiān)測手段或監(jiān)測設(shè)備、儀器對施工現(xiàn)場進行監(jiān)測，不能起到有效的海洋環(huán)境保護監(jiān)管作用。只有少部分大型海洋工程采用了委托第三方的環(huán)境監(jiān)理單位和環(huán)境監(jiān)測單位的模式，如上海洋山深水港區(qū)一期工程(我國首例采用第三方環(huán)境監(jiān)理單位)和港珠澳大橋工程(我國先進的跨境海洋工程項目)等。但目前仍處于試點階段，還沒有建立統(tǒng)一的制度規(guī)范和法律法規(guī)，導(dǎo)致工作內(nèi)容、資質(zhì)要求、收費標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式混亂。

因此，針對上述的問題，急需建立一個完善的事中海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制。

2“七位一體”海洋工程建設(shè)項目事中環(huán)境保護監(jiān)管模式

為改變目前“松散型”的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管模式，應(yīng)建立一個從上至下，從海洋管理部門到公眾參與的“七位一體”的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護事中監(jiān)管模式。該模式在海洋主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，由建設(shè)單位、施工單位、環(huán)保顧問、環(huán)境監(jiān)理單位、監(jiān)測單位、公眾和地方政府七方相互協(xié)調(diào)配合。圖1為“七位一體” 海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管模式的模式圖。

圖1　“七位一體”海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管模式圖

事中以建設(shè)單位作為海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護的管理核心，設(shè)立環(huán)境保護管理部門(簡稱“環(huán)管部”)對海洋環(huán)境保護進行統(tǒng)籌監(jiān)督和管理。環(huán)管部是建設(shè)單位設(shè)立的各方協(xié)調(diào)部門，協(xié)助監(jiān)理單位對施工單位進行日常監(jiān)督工作，監(jiān)督施工單位按環(huán)保要求進行施工，聘請專業(yè)的環(huán)保顧問進行專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，委托有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測單位進行跟蹤監(jiān)測，反饋監(jiān)測報告給環(huán)保顧問等。在地方政府和公眾參與的補充下，構(gòu)成了“七位一體”的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管模式。

施工單位受到海洋主管部門、建設(shè)單位的環(huán)保部、環(huán)境監(jiān)理單位、監(jiān)測單位、公眾和施工單位內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境保護管理部門六方從上而下從內(nèi)到外的共同管理，大大增強了海洋環(huán)境保護監(jiān)管力度和強度，有效地減輕了海洋主管部門海洋環(huán)境保護管理的壓力。

3“七位一體”模式的組成

3.1建設(shè)單位

建設(shè)單位是整個海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管的核心，是落實建設(shè)項目環(huán)境保護責(zé)任的主體，為了有效保護建設(shè)項目所在海域的環(huán)境質(zhì)量，保證各項環(huán)境保護措施的落實，減輕本項目外排污染物對海洋環(huán)境的影響程度，建設(shè)單位成立環(huán)管部進行環(huán)境保護管理的各項工作。環(huán)管部負(fù)責(zé)環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測計劃制定和實施，負(fù)責(zé)監(jiān)督施工單位對各項環(huán)境保護措施的落實情況，聘請有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)理單位，配合海洋環(huán)境保護主管部門對項目施工實施監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。對工程轄區(qū)范圍內(nèi)的海洋環(huán)境保護實行統(tǒng)一管理，貫徹執(zhí)行國家和地方的有關(guān)環(huán)境保護法規(guī)。加強與海洋環(huán)境保護管理主管部門、環(huán)境監(jiān)理單位、環(huán)保顧問、施工單位、監(jiān)測單位和地方政府的溝通和聯(lián)系，主動接受海洋主管部門和監(jiān)理單位的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。

事中監(jiān)督管理的內(nèi)容主要是，經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中提出的環(huán)境保護措施落實情況和公開情況；施工期環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)測開展情況；竣工環(huán)境保護驗收和排污許可證實施情況；環(huán)境保護法律法規(guī)的遵守情況和環(huán)境保護部門做出的行政處罰決定落實情況等。建設(shè)單位應(yīng)主動向社會公開建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件、污染防治設(shè)施建設(shè)運行情況、污染物排放情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)對情況等環(huán)境信息[6]。

3.2施工單位

施工單位在其內(nèi)部設(shè)立環(huán)保部，該部門主要由施工單位負(fù)責(zé)人及專業(yè)技術(shù)人員組成，專人負(fù)責(zé)環(huán)境保護工作。負(fù)責(zé)制定、監(jiān)督、落實有關(guān)環(huán)境保護管理規(guī)章制度，負(fù)責(zé)實施環(huán)境保護控制措施、管理污染治理設(shè)施，并進行詳細的記錄，以備檢查。環(huán)境保護管理部門實行定崗定員，崗位責(zé)任制，負(fù)責(zé)各個施工工序的環(huán)境管理工作，保證施工期環(huán)保設(shè)施的正常進行，各項環(huán)境保護措施的落實，并及時向建設(shè)單位和監(jiān)理單位匯報與本項目施工有關(guān)的污染因素、存在問題、采取的污染控制對策、實施情況等，提出改進建議。同時，積極配合監(jiān)理單位的監(jiān)督工作和監(jiān)測單位的監(jiān)測工作。

3.3環(huán)保顧問

環(huán)保顧問受到建設(shè)單位聘請，協(xié)助對海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護方面進行管理。環(huán)保顧問指具有環(huán)境保護及相關(guān)專業(yè)的團隊或個人，利用所掌握的專業(yè)知識為政府、企事業(yè)單位或個人提供咨詢意見，審查聘請方的相關(guān)規(guī)定并提出糾正措施，為聘請方的相關(guān)決策活動提供專業(yè)意見[2]。具體包括參與或承擔(dān)建設(shè)單位委托的相關(guān)環(huán)境政策和管理制度的建立，環(huán)境保護措施的制定及落實情況監(jiān)督，環(huán)境保護宣傳，環(huán)境保護審核，環(huán)境監(jiān)測的評估，環(huán)境保護技術(shù)的開發(fā)及引進，環(huán)境保護設(shè)施的選定等。

建設(shè)單位的環(huán)管部將監(jiān)測單位的簡報及時提交給環(huán)保顧問進行分析，當(dāng)形成完整的監(jiān)測報告后，環(huán)保顧問應(yīng)進行全面綜合性監(jiān)測分析。環(huán)保顧問根據(jù)連續(xù)的全面綜合性監(jiān)測報告的對比分析，發(fā)現(xiàn)工程存在的問題并提出改善建議。若發(fā)現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)超標(biāo)，則反饋給監(jiān)理單位和建設(shè)單位，進行責(zé)任追查。

3.4環(huán)境監(jiān)理單位

海洋主管部門委托具備海洋類別的環(huán)評工程師和海域使用論證上崗人員的環(huán)境監(jiān)理單位進行環(huán)境監(jiān)理工作。環(huán)境監(jiān)理單位按照監(jiān)理合同條款，獨立、公正地開展工作。事中環(huán)境監(jiān)理工作的主要內(nèi)容包括核實海洋工程建設(shè)項目事中污染源和影響源的變化、環(huán)境敏感目標(biāo)變化、事中海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測、污染物達標(biāo)排放情況、環(huán)境保護設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護措施的落實等。根據(jù)建設(shè)項目對海洋環(huán)境產(chǎn)生破壞的范圍和程度，制定本項目的環(huán)境監(jiān)理計劃。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有超出海域使用范圍、改變海域使用用途和性質(zhì)，或海域使用對環(huán)境、資源造成不良影響時，監(jiān)理單位應(yīng)對建設(shè)單位的違規(guī)行為及時進行糾正并上報海洋主管部門。監(jiān)理單位若確定是由于某項工藝不達標(biāo)或者是施工頻次過高，則及時通知建設(shè)單位，并要求建設(shè)單位責(zé)令施工單位進行整改或者臨時停工。同時，監(jiān)理過程中監(jiān)理人員對事中出現(xiàn)的環(huán)境問題應(yīng)及時與建設(shè)單位和施工單位溝通并采取相應(yīng)措施把這些問題控制在源頭，將事中對環(huán)境的各種不利影響降到最低。

3.5環(huán)境監(jiān)測單位

建設(shè)單位委托有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測單位承擔(dān)海洋環(huán)境監(jiān)測任務(wù)，彌補環(huán)境監(jiān)理和海洋執(zhí)法隊伍監(jiān)測的不足。根據(jù)《建設(shè)項目海洋環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》和建設(shè)項目海洋環(huán)境影響評價的要求，及時了解和掌握建設(shè)項目在其建設(shè)期對海洋水質(zhì)、沉積物和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，以便對可能造成環(huán)境影響的關(guān)鍵環(huán)節(jié)預(yù)先進行制度性的監(jiān)測，使可能造成環(huán)境影響的因素得以及時發(fā)現(xiàn)，需要對建設(shè)項目的施工期對海洋環(huán)境產(chǎn)生的影響進行跟蹤監(jiān)測[4]。監(jiān)測單位生成的簡報可以及時反映工程建設(shè)期的環(huán)境問題，同時生成的全面監(jiān)測報告可以反映大面積的環(huán)境情況。監(jiān)測單位要將簡報和全部的監(jiān)測報告及時反饋給監(jiān)理單位和環(huán)保顧問，才能將監(jiān)測數(shù)據(jù)作為海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護的有利支撐。

3.6公眾參與

依據(jù)《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，公眾有義務(wù)參與海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管[5]，也符合《環(huán)境保護法》制定的《環(huán)境保護公眾參與辦法》第11條規(guī)定。海洋行政主管部門將各海洋工程環(huán)境影響評價簡報和對應(yīng)的環(huán)境監(jiān)理單位信息進行公示。同時，各級環(huán)境保護部門依托投資項目在線審批監(jiān)督管理平臺和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，公開環(huán)境保護監(jiān)督管理信息和處罰信息，建立建設(shè)單位、環(huán)境影響評價機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)理單位誠信檔案、違規(guī)違法懲戒和黑名單制度，方便公眾獲取信息。公眾還可以通過”12369“環(huán)保舉報熱線和”12369“環(huán)保微信舉報平臺反映情況[6]。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)通過電視、報紙、廣播、電臺等新聞媒體建立健全環(huán)境污染和環(huán)保問題投訴處理制度，及時將公眾舉報的污染事件及時反饋到當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笾鞴懿块T，海洋主管部門督促建設(shè)單位進行核查，并派出海監(jiān)隊伍對污染海域進行調(diào)查取證。

采用公眾參與機制，將充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量，廣泛發(fā)動人民群眾發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境保護存在的隱患和問題，在海洋工程建設(shè)期間對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制造者施加壓力，運用群眾的輿論監(jiān)督力量彌補海監(jiān)隊伍監(jiān)管力量不足的問題。

3.7地方政府

海洋環(huán)境是一個地方社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合體現(xiàn)，只能由有權(quán)決定該地區(qū)社會經(jīng)濟生活的政府對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。根據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定和精神，各地方政府應(yīng)設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，讓政府行政首長對本地區(qū)的海洋環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。每年對地方政府進行考核并將考核公示，督促有關(guān)部門履行海洋環(huán)境保護的職責(zé)。地方政府將海洋環(huán)境保護方面的工作成果和管轄海域海水質(zhì)量進行海洋環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制考核，每年將結(jié)果進行公示，以便公眾對地方政府在海洋環(huán)境保護方面的工作進行監(jiān)督。這種對地方政府倒逼的管理機制，有利于提高地方政府的海洋環(huán)境保護意識，避免走上以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式。同時，地方政府應(yīng)建立環(huán)境污染和環(huán)保問題投訴處理制度，方便公眾對轄區(qū)內(nèi)的海洋工程進行監(jiān)督舉報。同時，地方政府應(yīng)及時將公眾舉報的污染事件及時反饋到當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笾鞴懿块T，海洋主管部門督促業(yè)主單位進行核查，并派出海監(jiān)隊伍對污染海域進行調(diào)查取證，并依法反饋和公開處理結(jié)果。

3結(jié)束語

海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管是發(fā)展我國海洋事業(yè)的重要保證，“七位一體”多重監(jiān)督的環(huán)境保護監(jiān)管模式對于推進海洋工程建設(shè)項目全過程的監(jiān)管、海洋環(huán)境治理、海洋污染控制、保護海洋環(huán)境和促進生態(tài)文明建設(shè)有著積極地作用。從建設(shè)單位、施工單位、環(huán)保顧問、環(huán)境監(jiān)理單位、監(jiān)測單位、地方政府和公眾參與七個方面組成的環(huán)境監(jiān)管機制，對于完善我國現(xiàn)有的海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制有著重要積極的意義。本模式仍處于初步探討階段，對于資質(zhì)管理、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)理制度、環(huán)保顧問制度和收費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化等多方面還有待進一步的探索和研究。

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Primary Investigation of the Environmental Protective and Regulatory Mechanism of Marine Engineering Construction Projects

LIN JingjieZHANG JiweiCHEN Xiaojuan

(Third Institute Of Oceanography，State Oceanic Administration，Xiamen，361005)

Abstract：By analyzing the problems which exist in the environmental protective and regulatory mechanism of marine engineering construction projects of our nation during the construction period，we propose the “septunity” multiple regulatory model to solve those problems.The model supervise and administrate the environmental protection of marine engineering construction projects in mutual coordination from 7 aspects respectively named development organization，construction organization，environmental consultant，environmental supervision organization，surveillance organization public participation and marine environmental protection of local government target responsibility system，which has a positive meaning in completing the whole process supervision of the existing construction projects environmental protection of marine engineering of our nation.

Keywords：Marine engineering；environmental monitoring；environmental consultant；environmental supervision；marine environmental protection of local government target responsibility system

作者簡介：林靜婕，碩士，主要從事海洋環(huán)境管理方向的研究

通訊作者：張繼偉，博士，教授級高工，主要研究海洋環(huán)境管理

中圖分類號：X21

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0049-04

項目資助：中海油環(huán)境基金項目 [S150922]

引用文獻格式：林靜婕等.海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護監(jiān)管機制初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：49-52.