秦海巖中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。

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棄風(fēng)限電：風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不可承受之重
—— 風(fēng)電行業(yè)首例集體維權(quán)背后

秦海巖
中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。

編者按：多年來(lái)，在國(guó)家政策大力扶植可再生能源發(fā)展的情形下，地方性“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象卻日漸加重，這已成為困擾我國(guó)可再生能源行業(yè)發(fā)展的老大難問(wèn)題。

近日，中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)召開(kāi)研討會(huì)，啟動(dòng)中國(guó)可再生能源行業(yè)第一例集體法律維權(quán)行動(dòng)。截至目前，風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)已經(jīng)向相關(guān)政府部門(mén)提請(qǐng)信息公開(kāi)，并將根據(jù)事態(tài)發(fā)展，采取進(jìn)一步行動(dòng)。

2016年2月2日，國(guó)家能源局公布2015年風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況報(bào)告，棄風(fēng)限電數(shù)據(jù)不出意外地成為了行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。在我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)繁榮的背后，棄風(fēng)限電陰霾時(shí)時(shí)侵?jǐn)_行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

棄風(fēng)限電愈演愈烈

自2010年起，棄風(fēng)現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)。此后的2011年和2012年，全國(guó)平均棄風(fēng)率逐年上升。進(jìn)入2015年以來(lái)，棄風(fēng)限電問(wèn)題再次上演“瘋狂”一幕，國(guó)家能源局公布的數(shù)字顯示，全國(guó)平均棄風(fēng)率達(dá)到15%。特別是入冬之后，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風(fēng)棄光率超過(guò)1/3，個(gè)別月份甚至高達(dá)60%以上。

嚴(yán)重的棄風(fēng)限電帶來(lái)的是可再生能源資源的巨大浪費(fèi)。2015年全年的棄風(fēng)電量達(dá)到339億千瓦時(shí)，直接電費(fèi)損失超過(guò)180億元。棄風(fēng)損失的電量幾乎抵消了全年新增裝機(jī)的發(fā)電量，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)一年的新增社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益幾乎全部被浪費(fèi)。而這些損失最終仍會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到可再生能源的發(fā)電企業(yè)身上，由此造成的資金壓力將波及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。

另外，根據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2004～2014年，我國(guó)政府支持風(fēng)電研發(fā)的經(jīng)費(fèi)約為113億元，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入約57億元，但2015年棄風(fēng)限電造成的損失卻超過(guò)了風(fēng)電行業(yè)的10年研發(fā)投入。長(zhǎng)此以往，可再生能源行業(yè)的發(fā)展將受到巨大阻礙，能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程變得緩慢，我國(guó)在搶占全球新能源戰(zhàn)略制高點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)將逐步失去。

再者，損失的可再生能源電量主要由化石能源電量替代，棄風(fēng)現(xiàn)象直接加重了環(huán)境負(fù)擔(dān)。2015年的棄風(fēng)電量相當(dāng)于多燃燒原煤1500萬(wàn)噸，多排放二氧化碳2700萬(wàn)噸，其他有害物如煙塵、二氧化硫、氮氧化物共計(jì)近10萬(wàn)噸。我國(guó)政府曾多次在國(guó)際上就碳減排問(wèn)題作出莊嚴(yán)承諾。2015年的巴黎氣候大會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平重申，到2030年中國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。為兌現(xiàn)承諾，在“十三五”期間，我國(guó)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量至少應(yīng)達(dá)到2.5億千瓦，而棄風(fēng)痼疾無(wú)疑將增加這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度。

日前，風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)啟動(dòng)中國(guó)可再生能源行業(yè)第一例集體法律維權(quán)行動(dòng)。圖為新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)記者提問(wèn)。攝影 趙福艷

本質(zhì)是利益分配問(wèn)題

此前，有不少人將棄風(fēng)問(wèn)題歸因于可再生能源電力的波動(dòng)性以及電網(wǎng)系統(tǒng)無(wú)法滿(mǎn)足可再生能源電力接入后對(duì)調(diào)峰的需求。

可再生能源電力確實(shí)具有一定的波動(dòng)性，但電力系統(tǒng)本身就是一個(gè)在動(dòng)態(tài)中保持平衡的系統(tǒng)。而之所以能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，正是各種發(fā)電技術(shù)和電力需求模式的綜合效應(yīng)。對(duì)于可再生能源電力并網(wǎng)問(wèn)題，也應(yīng)該將其放到整個(gè)電力系統(tǒng)中進(jìn)行考察。風(fēng)電等波動(dòng)性電源，實(shí)際上可以為電網(wǎng)調(diào)度中的削峰填谷發(fā)揮積極作用。電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商也完全可以通過(guò)在處理負(fù)荷變化中積累的經(jīng)驗(yàn)以及借助風(fēng)功率預(yù)測(cè)等工具來(lái)控制風(fēng)電等的波動(dòng)性，從而保障電網(wǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

就調(diào)峰能力來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有電力系統(tǒng)中已經(jīng)擁有足夠的靈活性資源，完全可以滿(mǎn)足現(xiàn)階段的調(diào)峰需求。因?yàn)槿魏坞娏ο到y(tǒng)中都至少要儲(chǔ)備15%的備用容量，這是傳統(tǒng)大型電廠(chǎng)和輸電線(xiàn)路進(jìn)行可靠連接所必須付出的成本。在我國(guó)，即使是幾個(gè)棄風(fēng)的“重災(zāi)區(qū)”，煤電機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)依舊高達(dá)3500～4000小時(shí)，甚至更高，系統(tǒng)調(diào)峰和接納風(fēng)電的潛力尚未被充分發(fā)揮出來(lái)。除此之外，還可通過(guò)供應(yīng)側(cè)、需求側(cè)的各種靈活方案以及電動(dòng)汽車(chē)、儲(chǔ)能和電網(wǎng)擴(kuò)容等方式來(lái)提高系統(tǒng)靈活性。

研究表明，可再生能源電力的并網(wǎng)并不存在太多技術(shù)障礙。2009年，歐美權(quán)威人士便在主流電氣工程師專(zhuān)業(yè)雜志撰文稱(chēng)，“沒(méi)有發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)能夠接納風(fēng)電數(shù)量的確鑿技術(shù)性限制”。而在200多項(xiàng)國(guó)際研究中，均發(fā)現(xiàn)將比例高達(dá)30%的可再生能源電力接入電網(wǎng)不會(huì)面臨很大的成本或技術(shù)障礙，有些研究結(jié)論認(rèn)為比例還可以更高。事實(shí)上，德國(guó)風(fēng)電、光伏等波動(dòng)性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過(guò)20%，丹麥的風(fēng)電占比也接近40%，但電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行并未受到實(shí)質(zhì)性影響。

可見(jiàn)，棄風(fēng)限電不是技術(shù)瓶頸造成的，其根源在于電力市場(chǎng)新舊主體之間的優(yōu)先級(jí)排序問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是利益機(jī)制沒(méi)有理順。雖然依托《可再生能源法》，可再生能源電力獲得了理論上的優(yōu)先權(quán)，但在現(xiàn)有電力體制下，火電行業(yè)依靠著每年政府下達(dá)的計(jì)劃電量，形成了事實(shí)上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占著可再生能源的發(fā)展空間。一些地方政府基于短期政績(jī)的考量，通常也主張多發(fā)火電，限制風(fēng)電出力，使得風(fēng)電事實(shí)上僅僅處于為火電調(diào)峰的邊緣境地。

所以，面對(duì)社會(huì)用電量增速放緩，火電一邊在大量閑置，一邊卻在逆勢(shì)擴(kuò)容，數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年新增裝機(jī)2343萬(wàn)千瓦，全年增長(zhǎng)超過(guò)5000萬(wàn)千瓦。一些地方政府甚至動(dòng)用行政手段強(qiáng)制推行所謂的“風(fēng)火交易”，要求風(fēng)電補(bǔ)償火電。

云南省工信委下發(fā)《2015年11月和12月風(fēng)電火電清潔能源置換交易工作方案的通知》（［2015］314號(hào)文件），要求風(fēng)電企業(yè)將部分收益支付給火電企業(yè)；而新疆、寧夏等地則直接關(guān)停風(fēng)電為火電讓路。這些做法明顯違反《可再生能源法》、《電力法》等法律法規(guī)中有關(guān)可再生能源保障性收購(gòu)和優(yōu)先上網(wǎng)的規(guī)定，損害了可再生能源的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中明顯缺乏制衡手段。

等風(fēng)來(lái)。自2010年起，棄風(fēng)現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)。此后的2011年和2012年，全國(guó)平均棄風(fēng)率逐年上升。進(jìn)入2015年以來(lái)，棄風(fēng)限電問(wèn)題再次上演“瘋狂”一幕，國(guó)家能源局公布的數(shù)字顯示，全國(guó)平均棄風(fēng)率達(dá)到15%。特別是入冬之后，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風(fēng)棄光率超過(guò)三分之一，個(gè)別月份甚至高達(dá)60%以上。攝影 吳世昊

多管齊下，方能根治頑疾

棄風(fēng)現(xiàn)象的存在，無(wú)疑加重著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等多方面的負(fù)擔(dān)，也是能源改革大局中難以回避的話(huà)題，解決此類(lèi)問(wèn)題需要統(tǒng)籌各方的力量。

從戰(zhàn)略高度統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。目前頻發(fā)的嚴(yán)重霧霾天氣使我國(guó)真切體驗(yàn)到了消費(fèi)化石能源的代價(jià)，也在告誡我們，環(huán)境已經(jīng)到了不可承受的境地，能源革命勢(shì)在必行。歐洲很多國(guó)家都提出了到2050年所消費(fèi)能源全部來(lái)自于清潔無(wú)污染的可再生能源的目標(biāo)并且已取得很好的效果。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，要兌現(xiàn)在國(guó)際上的莊嚴(yán)承諾，就必須下決心革化石能源的命，不能一邊呼吸著灰霾，一邊又白白浪費(fèi)著零排放的可再生能源電力。

全面落實(shí)可再生能源全額保障性收購(gòu)制度。事實(shí)上，“全額保障性收購(gòu)可再生能源電力”的規(guī)定在《可再生能源法》中早已有之，但卻遲遲未能落地。所幸的是，此前，國(guó)家能源局已經(jīng)發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》征求意見(jiàn)稿?！掇k法》對(duì)各主體責(zé)任的明確以及對(duì)電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)保障性收購(gòu)具體要求、操作方法的規(guī)定等，勢(shì)必也將對(duì)行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

理順利益關(guān)系。面對(duì)當(dāng)前火電與風(fēng)電等的地位倒置問(wèn)題，各級(jí)地方政府必須克服政績(jī)沖動(dòng)，真正站在將可再生能源打造成未來(lái)主力電源的戰(zhàn)略高度，優(yōu)先保障可再生能源的發(fā)展，讓包括自備電廠(chǎng)在內(nèi)的火電企業(yè)平等承擔(dān)減排責(zé)任。此外，還應(yīng)通過(guò)解耦熱電廠(chǎng)“以熱定電”的機(jī)制約束，降低其在負(fù)荷低谷時(shí)段因保證供暖而導(dǎo)致的強(qiáng)迫出力，為風(fēng)電騰出更多上網(wǎng)空間。

依法行政，有法必依。針對(duì)地方政府違法行政的問(wèn)題，應(yīng)強(qiáng)化違法監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正。國(guó)家能源主管部門(mén)此前下發(fā)通知，明確了對(duì)未全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電的行為，可以實(shí)施行政處罰。并規(guī)定了處罰認(rèn)定原則、賠償期限和賠償主體等具備較強(qiáng)可執(zhí)行性的細(xì)節(jié)，使法律賦予的可再生能源優(yōu)先發(fā)電權(quán)得到制度性保證。

結(jié)合電改契機(jī)，啟動(dòng)可再生能源電力優(yōu)先調(diào)度試點(diǎn)工作。建議在可再生能源消納壓力大的區(qū)域，建設(shè)清潔能源并網(wǎng)技術(shù)和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新示范區(qū)，如內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、東北三省等地，為可再生能源發(fā)電爭(zhēng)取市場(chǎng)空間。在新增和現(xiàn)有輸電通道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、計(jì)劃和調(diào)度中，優(yōu)先保障輸送可再生能源電力。力爭(zhēng)在“十三五”前期（2017年以前），全面建成可再生能源優(yōu)先調(diào)度示范區(qū)，并在全國(guó)開(kāi)始推廣實(shí)施可再生能源優(yōu)先調(diào)度。

發(fā)改委啟動(dòng)可再生能源就近消納試點(diǎn)

為解決甘肅、內(nèi)蒙古等地越來(lái)越嚴(yán)重的棄風(fēng)限電問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委嘗試通過(guò)促進(jìn)本地就近消納的方式來(lái)解決難題。

4月11日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于同意甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省開(kāi)展可再生能源就近消納試點(diǎn)方案的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)函》），同意甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省開(kāi)展可再生能源就近消納試點(diǎn)。

《復(fù)函》指出，試點(diǎn)地區(qū)要通過(guò)擴(kuò)大用電需求、完善輸配電價(jià)政策、促進(jìn)市場(chǎng)化交易等方式，提高本地可再生能源消納能力；《復(fù)函》還要求，試點(diǎn)地區(qū)要妥善處理好就近消納試點(diǎn)與電力外送的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)。

因?yàn)樯鲜龅仁》輻夛L(fēng)限電問(wèn)題不斷惡化，此前國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)叫停部分?。▍^(qū)）新增新能源項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，待棄風(fēng)限電問(wèn)題經(jīng)試點(diǎn)得到有效緩解后再研究重啟。

大規(guī)模風(fēng)電的消納一直都是世界性難題，我國(guó)風(fēng)電資源條件和系統(tǒng)調(diào)峰能力與國(guó)外差距很大，風(fēng)電消納問(wèn)題更為突出。主要是因?yàn)槲覈?guó)風(fēng)力資源集中、規(guī)模大，遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，難以就地消納；而國(guó)外風(fēng)力資源相對(duì)分散，80%以上的風(fēng)電接到配電系統(tǒng)，能夠就地消納。

政府此次試點(diǎn)，也是希望積累提高可再生能源就地消納的經(jīng)驗(yàn)，并向全國(guó)推廣。

不過(guò)，雖然政府為了解決個(gè)別省份棄風(fēng)限電問(wèn)題叫停了新能源項(xiàng)目建設(shè)，但是光伏、風(fēng)電等可再生能源，仍是清潔低碳能源的發(fā)展方向。我國(guó)明確到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)總量的比重達(dá)到15%左右，到2030年達(dá)到20%左右。截至2015年，這一比重僅為12%。

為進(jìn)一步推動(dòng)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，國(guó)家能源局近日印發(fā)《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確各省份2020年可再生能源在一次能源和電力消費(fèi)中的占比目標(biāo)。